Sentencia Contencioso-Administrativo 152/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 79/2024 de 16 de abril del 2026

PRIMERO.-El presente recurso de apelación se ejercita por la representación de la mercantil "FORMATEC" contra la Sentencia 98/2024 de fecha 29 de julio de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 5 en el Procedimiento Ordinario nº 57/2023, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de 21-06-2023 del Secretario de Estado de Empleo y Economía Social, por delegación de la Sra. Ministra de Trabajo y Economía Social, a su vez desestimatoria del recurso de alzada en relación a la de resolución de 08-02-2022 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal recaída en el Expediente n.º F181323AA-jrs, sobre modificación de las condiciones de la subvención.

SEGUNDO.-En la resolución de 21 de junio de 2023 desestimatoria del recurso de alzada se hacen constar los siguientes antecedentes:

1º) La agrupación formada por la entidad cabecera FORMACIÓN Y MANTENIMIENTO TÉCNICO S.A. y otras entidades agrupadas, presentó solicitud de subvención para la realización de un plan de formación al amparo de la Resolución de 18 de enero de 2019, de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), por la que se aprueba la convocatoria correspondiente al año 2018 para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

2º) La solicitud fue resuelta mediante Resolución de 25 de octubre de 2019 de la Dirección General del SEPE, en la cual se concede una subvención por el importe de 147.960,00 euros, expresándose los porcentajes de ejecución de la actividad subvencionada que cada entidad integrante de la agrupación beneficiaria se obligaba a ejecutar.

3º) Posteriormente, la entidad representante de la agrupación, FORMATEC, presentó varias solicitudes de modificación de los participantes en las acciones formativas y de los porcentajes de ejecución de las entidades integrantes de dicha agrupación, resultando todas ellas aprobadas mediante las correspondientes resoluciones del SEPE.La última solicitud de autorización de modificación de porcentajes de ejecución, presentada el 30 de enero de 2022, resultó aprobada por la resolución ahora recurrida, de 8 de febrero de 2022 y notificada el 9/2/2022, al considerarse que se daban las circunstancias recogidas en el Artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, modificada por el artículo Único.7 de la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto.

4º) La entidad representante presenta recurso de alzada en fecha 2 de marzo de 2022, que fue informado por la Subdirección General de Políticas Activas de Empleo del SEPE el 23 de marzo de 2022.

5º) Dicho recurso fue desestimado a través de la resolución de 21 de junio de 2023, anteriormente mencionada.

La fundamentación que se expresó para llegar a dicho resultado desestimatorio fue la siguiente:

"Segunda.- La recurrente manifiesta que la resolución incide en causa de nulidad al incurrir en incongruencia omisiva y error material, al no resolver sobre lo instado.

(...)

Atendiendo a cuanto antecede, la interesada solicita que, a la vista de la argumentación, se resuelva su anulación y proceda a emitir nueva resolución en la que en méritos de lo expuesto se procede a tener por renunciada a parte de la subvención quedando ésta en 64.920,00 euros admitiendo la redistribución formulada por esta parte con base a esta última cifra y tomando razón del reintegro efectuado.

Al respecto hay que señalar en primer lugar que, la norma en virtud de la cual tiene lugar la solicitud de autorización de modificación de los porcentajes de ejecución y a la que se hace referencia en el escrito de recurso es el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , de 7 de marzo, (modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto) que regula las posibles modificaciones que pueden afectar a la resolución de concesión de las subvenciones, determinando, asimismo, el procedimiento y la resolución de la petición de modificación, y establece:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros.

El órgano concedente deberá dictar resolución aceptando o denegando la modificación propuesta en el plazo de un mes desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Una vez transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, la solicitud podrá entenderse desestimada. Las resoluciones podrán retrotraer sus efectos, como máximo, al momento de la presentación de la solicitud de modificación."

De acuerdo con este artículo, las entidades beneficiarias podrán solicitar la modificación de la resolución de concesión, cumpliendo los límites y requisitos previstos en la normativa de aplicación. Así, las solicitudes de modificaciones de la resolución deben formalizarse antes de la finalización del plazo de ejecución de los planes de formación, estar fundamentadas en circunstancias sobrevenidas, formalizarse con carácter inmediato, someterse al órgano instructor y resolverse mediante resolución del órgano concedente que dictará resolución aceptando o denegando la modificación propuesta.

De conformidad con dicho precepto, las entidades beneficiarias podrán solicitar la modificación de la resolución de concesión siempre que se cumplan los límites y requisitos previstos en la normativa de aplicación.

La solicitud que motivó la resolución recurrida pretendía, como la propia recurrente pone de manifiesto, la autorización para la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades integrantes de la agrupación beneficiaria de la subvención, debido a la renuncia de una de ellas -ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA- al compromiso asumido, así como la renuncia a una parte de la subvención inicialmente concedida que suponía reducir de la ayuda concedida la cantidad de 83.040,00 euros.

A estos efectos, a la vista de la solicitud efectuada, una vez constatada que la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades beneficiarias cumplía los requisitos contemplados en el citado artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , siguiendo los trámites procedimentales establecidos, el órgano concedente emitió la correspondiente Resolución autorizando la modificación de la actividad comprometida por las entidades miembros de la agrupación en los términos porcentuales solicitados, tomando como base, obviamente, el importe de la subvención aprobada en la Resolución de concesión.

En cuanto a la solicitud de renuncia a una parte de la subvención concedida, no fue tenida en cuenta en la resolución de aprobación de la modificación solicitada, por cuanto dicha petición no consiste en una modificación de la resolución de concesión en los términos previstos en el reiterado artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 sino que lo que en realidad se estaba planteando por la interesada era la inejecución de una parte de la subvención concedida en la resolución de concesión, siendo ésta una cuestión que no puede tramitarse, por no constituir su objeto, en el ámbito del procedimiento de modificación de la resolución de concesión, motivo por el cual la resolución de autorización dictada en dicho procedimiento no tuvo en cuenta dicha petición.

A este respecto, conviene poner de manifiesto que el importe de la subvención es un elemento esencial de toda resolución de concesión de una subvención y no puede ser objeto de modificaciones unilaterales por parte del beneficiario porque ello afecta directamente al régimen de la ejecución de la actividad subvencionada y al posible reintegro a que pudiera haber lugar, además del hecho de ser susceptible de causar perjuicios a aquellos terceros que concurrieron al procedimiento de concesión de estas subvenciones y que finalmente no adquirieron la condición de beneficiarios de las subvenciones, precisamente en beneficio de entidades como la agrupación recurrente que obtuvieron mejor puntuación en la valoración técnica de su solicitud de subvención al comprometerse a ejecutar la subvención en unas determinadas condiciones (importe de la subvención concedida a ejecutar, número de participantes a formar, acciones formativas a impartir, etc.).

La modificación propuesta por la recurrente supone, una inejecución de la subvención concedida, no permitida por la normativa que resulta de aplicación.

Procede señalar que, una vez dictada la resolución de concesión, el beneficiario de la subvención asume los derechos y obligaciones inherentes a dicha concesión. La Ley General de Subvenciones, en su artículo 14 , entre las obligaciones del beneficiario, sienta la primera y fundamental obligación de "cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones".

En consecuencia, el importe de la subvención no puede ser reducido parcialmente a voluntad del propio beneficiario, ya que la subvención se concede para la ejecución de un plan de formación en su conjunto, por lo que no puede fraccionarse o reducirse parcialmente el importe concedido, ya que ello supondría un incumplimiento de una parte de aquello a lo que queda obligado, con las consecuencias jurídicas insoslayables que lleva implícitas de reintegro parcial de la subvención.

Por tanto, en la resolución ahora impugnada se autorizó la modificación de la actividad a ejecutar por cada una de las entidades beneficiarias de la subvención, teniendo en cuenta que una de las entidades integrantes de la agrupación renunciaba a la realización de la actividad a que se había comprometido y modificando los referidos porcentajes de ejecución del resto de entidades beneficiarias integrantes de la agrupación sobre la base del importe de la subvención concedida, sin que dicha actuación suponga infracción normativa alguna sino, por el contrario, una adecuación a los términos legalmente previstos a la vista de las circunstancias solicitadas, que posibilitaban la debida ejecución de la subvención concedida al adaptarse a las circunstancias sobrevenidas que motivaban la modificación autorizada.

En segundo lugar y por lo que se refiere a la nulidad de la resolución impugnada planteada de contrario, en base al artículo 47 de la Ley 39/2015 , por haber prescindido del procedimiento legalmente establecido, provocando indefensión, procede señalar que el acto impugnado no adolece de ninguno de los vicios que se le imputan ni incurre en ninguno de los tasados supuestos que el citado precepto exige para declarar su nulidad.

(...)

A tal efecto, procede reiterar que la solicitud de modificación de la resolución de concesión planteada por la recurrente, al amparo de lo establecido en el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , dio lugar al inicio del correspondiente procedimiento administrativo, cuyo objeto está limitado a los supuestos permitidos en la normativa de aplicación de modificación de los términos y condiciones en los que se concedió la subvención.

Aquellos otros supuestos planteados por la entidad recurrente basados en circunstancias ajenas a dicho objeto -inejecución de una parte de la subvención- no podrán ser resueltos, ni admitidos o autorizados, en el procedimiento de modificación de la resolución de concesión.

Por tanto, la resolución de autorización de la modificación de la resolución de concesión ahora impugnada se ciñó al procedimiento legalmente establecido, cumpliendo los requisitos formales y materiales exigidos, por lo que no incurre en vicio de nulidad alguno.

En tercer y último lugar, en relación con la insuficiente motivación de la Resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de 8 de febrero de 2022, procede traer a colación las citas jurisprudenciales que manifiestan el criterio de prudencia y mesura con que se debe siempre enjuiciar toda pretendida acción de "nulidad" de las normas y actos administrativos basándose en una hipotética situación de indefensión, que no ha concurrido en el caso que nos ocupa.

(...)

En definitiva, la Jurisprudencia ha corroborado que la motivación escueta o sucinta, siendo suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación, ni acarrea nulidad. Es decir, no se requiere una extensa exposición de razonamientos. En este sentido, "(...) basta con que sucintamente se manifieste la razón o motivo que tiene el órgano administrativo para fundar su decisión, a fin de que el administrado pueda contrastar dichas razones y en su caso impugnarlas". ( STS de 18 de abril de 1998 ).

De acuerdo con las sentencias de referencia, se considera que en el presente caso no cabe admitir falta de motivación de la Resolución, ni la existencia de indefensión.

(...)".

TERCERO.-La sentencia de instancia, que ahora es objeto de esta alzada analiza, en su fundamento de derecho segundo reproduce el contenido literal de la resolución del Ministerio 21 de junio de 2023; en el tercero analiza el contenido de la resolución de otorgamiento de la subvención hasta la aprobación de la autorización de FORMATEC; en el cuarto reproduce el contenido de los artículos 13.2 de la Orden TAS/718/2008, 64 del Real Decreto 887/2006 y 11 de la LGS, en los cuales se establece el régimen de modificación de las subvenciones.

Es en el fundamento quinto en el que se exponen las razones de fondo en las que la Juzgadora justifica la desestimación del recurso contencioso-administrativo, afirmando lo siguiente:

"(...) Se dice que tal resolución no decide las dos cuestiones planteadas en la solicitud de modificación.

Sobre tal extremo, y sin perjuicio de lo afirmado en orden a que la modificación es facultad del órgano concedente y que sí se ha resuelto la modificación interesada aun cuando no en los términos solicitados en este recurso, lo cierto es que la resolución aquí impugnada da respuesta al extremo que se dice no se ha pronunciado la Adm. en su resolución de 08-02-2022... .

Así, y visto el contenido de la resolución impugnada, donde se da puntual respuesta a la invocada incongruencia omisiva, modificación que dice ser contraria a la norma aplicable, resulta inútil acordar la retroacción de las actuaciones a los fines de pronunciarse sobre la minoración solicitada.

La modificación de las cantidades otorgadas conlleva una alteración sustancial de la resolución de concesión y no cabe concederla con infracción de la normativa que la regula, y daños a terceros, como sucede en este supuesto al encontrarnos ante una subvención en régimen de concurrencia competitiva.

Renunciar a una parte de la cantidad acordada comporta un perjuicio para quienes no han sido beneficiarios de la subvención no obstante su participación.

Todas las entidades que integran la agrupación formada para la ejecución de un proyecto asumen la condición de beneficiarios, y todas ellas son responsables solidarias de la realización del proyecto.

Todo ello nos lleva a desestimar el presente recurso."

CUARTO.-En el recurso de apelación se plantea que las anteriores conclusiones que alcanza el Juzgador de instancia son erróneas, centrándose la cuestión a dilucidar en determinar si cabe o no la posibilidad de modificar el acuerdo de concesión de la subvención en lo que respecta al importe de la subvención reconocido inicialmente y si esta posibilidad supondría un daño a terceros al encontrarnos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, ello ante la exclusión de una entidad que inicialmente integraba la agrupación, la disminución de las acciones formativas a ejecutar y la devolución de los anticipos correspondientes.

Se recuerda al respecto que la controversia jurídica nace a partir de la presentación de una solicitud de modificación de la subvención en la que se interesa una nueva asignación de los porcentajes a ejecutar por las entidades agrupadas beneficiarias de la subvención y la correspondiente disminución del importe de la subvención, como consecuencia de una serie de circunstancia sobrevenidas que imposibilitaban la ejecución de determinadas acciones formativas, considerándose que el acto administrativo es incompleto al no haber resuelto la segunda petición sobre la disminución del importe de la subvención.

Y se aducen en concreto las siguientes alegaciones:

a) El marco jurídico aplicable no prohíbe la modificación pretendida. En este sentido, el artículo 17.3.l) de la LGS se limita a indicar que las bases reguladoras han de establecer las circunstancias que podrán dar lugar a una modificación de la resolución de concesión de la subvención; en el plano reglamentario, el artículo 64 del Real Decreto 887/2006 se remite al contenido de la LGS, estableciendo la limitación temporal consistente en que la modificación ha de formularse mientras la acción subvencionada se esté ejecutando; y por último, para el año 2019, en que se enmarca la subvención otorgada, rige la Orden TAS/718/2008, cuyo artículo 13.2 prevé la posibilidad de que el beneficiario solicite la modificación de la resolución de concesión de las subvenciones, determinando el procedimiento y la resolución de la petición de modificación:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros".

b) En este caso la solicitud de modificación de la subvención satisface las exigencias establecidas, pues: se fundamenta en circunstancias sobrevenidas surgidas durante la ejecución de la subvención que no pudieron ser advertidas en el momento de la solicitud; se ha formalizado de inmediato a su acontecimiento; la misma no causa daños a terceros; y la modificación pretendida no integra ningún motivo jurídico previsto en el ordenamiento jurídico que permita desestimar la petición.

En este sentido, se ha acreditado la concurrencia de elementos objetivos sobrevenidos que motivaban la petición de modificación, a saber:

1. La imposibilidad de ejecutar de manera telemática las acciones formativas referidas a la seguridad privada, al depender de la previa validación por el Ministerio del Interior que no lo autorizaba, así como debido a las restricciones derivadas de la crisis sanitaria del COVID-19 que dio lugar a la renuncia de varios alumnos, lo que a su vez provocó que la entidad ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA desistiera del porcentaje de ejecución que tenía asignado (8,5980% por un importe de 12.721,60 €), tal y como se desprende del documento que obra en el folio 1533 de la Carpeta nº 140 del EA.

2. Igualmente, FORMATEC no ha podido ejecutar la acción formativa asignada (inglés profesional para actividades comerciales), dado que tampoco se le autorizó desarrollarla de manera virtual.

3. Ante la imposibilidad de redistribuir internamente los planes, se solicita la modificación de la subvención minorando el importe a 64.920 €, sin que ello afecte a la valoración técnica del plan, habiéndose procedido además a la devolución del importe proporcional percibido en concepto de anticipo que asciende a 49.824 euros.

En este orden de cosas, se reprocha que la sentencia haya eludido el análisis de estas circunstancias sobrevenidas, que entiende la apelante son ya suficientes para poder acceder a la modificación de la solicitud, aun encontrándonos ante un acto discrecional toda vez que se trata de elementos reglados definidos en el ordenamiento jurídico.

c) El hecho de que la subvención cuestionada esté sujeta al régimen de concurrencia competitiva no implica de manera automática que la modificación querida cause daños a terceros, siendo la interpretación del Juzgadora muy rígida cuando no se aviene al espíritu del marco jurídico aplicable, incluso vacía de contenido al artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 que prevé la posibilidad de modificar la subvención en convocatorias que se rigen por un procedimiento de concurrencia competitiva. Y en el mismo sentido, una manifestación genérica de que existen terceros perjudicados porque no fueron beneficiarias de la subvención carece de cualquier fundamento y de la concreción necesaria para poder justificar una denegación de la modificación ante la patente existencia de las referidas circunstancias sobrevenidas.

d) Tampoco puede ignorarse que ha tenido lugar la devolución parcial de los anticipos percibidos por la agrupación, lo que no solo muestra la buena fe de las entidades beneficiarias sino que garantiza que los fondos públicos vuelvan a las arcas públicas para que complementen los futuros presupuestos de planes formativos.

QUINTO.-No hay discrepancia entre las partes acerca del régimen jurídico que resulta de aplicación a la cuestión controvertida, estando la controversia, como bien la centra la parte apelante, en determinar si cabe, a través del acuerdo de modificación de la subvención, minorar el importe que inicialmente se había concedido en la resolución de concesión aunque se trate de un procedimiento de concurrencia competitiva.

La resolución originariamente impugnada accede en parte a la modificación pretendida, tomando nota de la baja caudada por alguna de las entidades beneficiarias integrantes de la agrupación solicitante, lo que dio lugar a la devolución de los anticipos percibidos en la proporción correspondiente, accediendo a modificar la asignación de los porcentajes al resto de las entidades agrupadas; sin embargo guarda silencio, y de ahí que se haya denunciado que incurre en incongruencia omisiva, respecto de la petición de la disminución del importe global de la subvención en la parte correspondiente a las entidades que causaron baja y algunas actividades cuya realización resultó imposible, extremo que no se discute. Ello, como se ha visto, motivó que la recurrente interpusiera recurso de alzada con la finalidad de que también se le concediese ese pedimiento, siendo desestimado dicho recurso en los términos que ya han quedado expuestos.

Por otro lado, también se ha hecho referencia al régimen jurídico de aplicación, que como se ha visto viene determinado por el artículo 17.3.l) de la LGS, el artículo 64 del Real Decreto 887/2006 y, sobre todo, el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, precepto que dice:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros".

Pues bien, estamos ya en disposición de adelantar que la Sala va a acoger el presente recurso de apelación en base a las siguientes razones:

a) Los argumentos que ofrece la Administración en las dos resoluciones no niegan que se hubieran satisfecho las exigencias previstas en los preceptos indicados, particularmente en el transcrito artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, y a saber: i.- conforme al referido régimen jurídico indicado, la posibilidad de modificar la resolución de concesión de la subvención no se excluye respecto de las que se conceden en concurrencia competitiva; ii.- es claro que la petición de fundamenta en circunstancias sobrevenidas surgidas durante la ejecución de la subvención, que incluso podrían calificarse como de fuerza mayor en tanto en buena medida se deben a la crisis sanitarias causada por el COVID-19, habiéndose argumentado ampliamente este aspecto en el recurso de apelación; iii.- la Administración no cuestiona que la solicitud de modificación se haya formalizado de inmediato una vez ocurrido el acontecimiento que la justifica; iv.- la modificación tiene lugar antes de la finalización del plazo de ejecución, lo que tampoco se discute; v.- no ha quedado determinado que la modificación pretendida cause daños a terceros, siendo la referencia a que se trata de un procedimiento de concurrencia competitiva insuficiente y muy genérica en orden a poder justificar su denegación, ya que nos encontramos ante una fase posterior a la de la valoración de las solicitudes, concretamente en la fase de ejecución, no vislumbrándose que dicha modificación se haya realizado en fraude de ley; y vi.- la modificación pretendida no aparece prohibida en los preceptos de aplicación.

b) La estimación parcial de la petición de modificación a la que ha accedido la Administración, sólo en cuanto a los porcentajes de la subvención que corresponden a las entidades agrupadas restantes -tras la exclusión de la ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA, que desistió del porcentaje de ejecución que tenía asignado (8,5980%), y después de la baja de algunas acciones formativas cuya realización resultó imposible debido a las circunstancias concurrentes (o dependían de la previa validación por el Ministerio del Interior que no las autorizaba, o no se autorizaba su desarrollo de manera virtual)-, y teniéndose en cuenta además que se ha admitido la devolución del anticipo entregado en la parte proporcional correspondiente, no resulta coherente con una decisión en la que se deniega la disminución del importe de la subvención. La consecuencia lógica de que la Administración haya accedido a la modificación de los porcentajes inicialmente asignados, tras la exclusión de alguna entidad y de algunas actividades, no es otra que la consiguiente minoración del importe global de la subvención inicialmente concedida, pues de lo contrario las entidades que permanecen tendrían que suplir la parte correspondiente a esa entidad excluida aunque no tuviera amparo en sus propios programas aprobados, lo que puede suponer la imposición de una condición imposible de cumplir. Esto es, la decisión que resulta coherente con la modificación de los porcentajes no es otra que la de minorar a la vez el importe global de la subvención en el importe que corresponda en función de las modificaciones producidas que han dado lugar a la alteración de los porcentajes a la que ya ha accedido la Administración.

c) con el fin de abundar en la idea anterior, conviene traer a colación lo que establece el artículo 11 de la Ley General de Subvenciones, en relación a la definición de quienes son los beneficiarios.

Así, nótese que en el apartado segundo se prevé que "...siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios."; añadiendo el tercero que "...Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios....".

También interesa, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018), que fija doctrina jurisprudencial acerca de la interpretación de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en los siguientes términos: "[...] Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.".

Y lo que queremos destacar ahora es que, cuando se trata de solicitudes de subvención presentadas por agrupaciones de personas físicas o jurídicas, se individualizan los compromisos de ejecución que cada uno de sus miembros asume así como el importe de la subvención que ha de aplicarse por cada uno de ellos. Ello para nuestra cuestión, una vez que la Administración acepta la modificación de los porcentajes, significa que la lógica consecuencia no puede ser sino que se minore la cuantía de la subvención concedida en la proporción correspondiente, una vez excluida la entidad que ha desistido y las actividades de imposible realización.

SEXTO.-To do lo expresado en los precedentes fundamentos jurídicos ha de llevar a la estimación del actual recurso de apelación, con la consecuencia de que deberán anularse las resoluciones administrativas impugnadas en el particular que no acceden a la minoración del importe de la subvención; recociéndose directamente, por razones de economía procesal, el derecho de la parte recurrente a que se le practique dicha minoración en la proporción correspondiente en función de la cantidad inicialmente asignada a la entidad que ha desistido y las actividades de imposible realización.

Advertir, por último, que el supuesto ahora enjuiciado es distinto del contemplado en la sentencia de esta Sección de fecha 21 de mayo de 2025 dictada en el recurso de apelación nº 56/2024, en que la resolución allí impugnada acordaba el reintegro de la ayuda, aunque se partiera de la existencia de una previa decisión de modificación de la subvención de similar contenido a la ahora debatida pues en esa ocasión había quedado consentida.

SÉPTIMO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LJCA y dada la estimación del actual recurso de apelación y la consiguiente estimación del recurso contencioso-administrativo, no procede hacer especial imposición a ninguna de las partes respecto de las causadas en ambas instancias.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, en nombre de S.M. El Rey,

PRIMERO.-El presente recurso de apelación se ejercita por la representación de la mercantil "FORMATEC" contra la Sentencia 98/2024 de fecha 29 de julio de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 5 en el Procedimiento Ordinario nº 57/2023, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de 21-06-2023 del Secretario de Estado de Empleo y Economía Social, por delegación de la Sra. Ministra de Trabajo y Economía Social, a su vez desestimatoria del recurso de alzada en relación a la de resolución de 08-02-2022 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal recaída en el Expediente n.º F181323AA-jrs, sobre modificación de las condiciones de la subvención.

SEGUNDO.-En la resolución de 21 de junio de 2023 desestimatoria del recurso de alzada se hacen constar los siguientes antecedentes:

1º) La agrupación formada por la entidad cabecera FORMACIÓN Y MANTENIMIENTO TÉCNICO S.A. y otras entidades agrupadas, presentó solicitud de subvención para la realización de un plan de formación al amparo de la Resolución de 18 de enero de 2019, de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), por la que se aprueba la convocatoria correspondiente al año 2018 para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

2º) La solicitud fue resuelta mediante Resolución de 25 de octubre de 2019 de la Dirección General del SEPE, en la cual se concede una subvención por el importe de 147.960,00 euros, expresándose los porcentajes de ejecución de la actividad subvencionada que cada entidad integrante de la agrupación beneficiaria se obligaba a ejecutar.

3º) Posteriormente, la entidad representante de la agrupación, FORMATEC, presentó varias solicitudes de modificación de los participantes en las acciones formativas y de los porcentajes de ejecución de las entidades integrantes de dicha agrupación, resultando todas ellas aprobadas mediante las correspondientes resoluciones del SEPE.La última solicitud de autorización de modificación de porcentajes de ejecución, presentada el 30 de enero de 2022, resultó aprobada por la resolución ahora recurrida, de 8 de febrero de 2022 y notificada el 9/2/2022, al considerarse que se daban las circunstancias recogidas en el Artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, modificada por el artículo Único.7 de la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto.

4º) La entidad representante presenta recurso de alzada en fecha 2 de marzo de 2022, que fue informado por la Subdirección General de Políticas Activas de Empleo del SEPE el 23 de marzo de 2022.

5º) Dicho recurso fue desestimado a través de la resolución de 21 de junio de 2023, anteriormente mencionada.

La fundamentación que se expresó para llegar a dicho resultado desestimatorio fue la siguiente:

"Segunda.- La recurrente manifiesta que la resolución incide en causa de nulidad al incurrir en incongruencia omisiva y error material, al no resolver sobre lo instado.

(...)

Atendiendo a cuanto antecede, la interesada solicita que, a la vista de la argumentación, se resuelva su anulación y proceda a emitir nueva resolución en la que en méritos de lo expuesto se procede a tener por renunciada a parte de la subvención quedando ésta en 64.920,00 euros admitiendo la redistribución formulada por esta parte con base a esta última cifra y tomando razón del reintegro efectuado.

Al respecto hay que señalar en primer lugar que, la norma en virtud de la cual tiene lugar la solicitud de autorización de modificación de los porcentajes de ejecución y a la que se hace referencia en el escrito de recurso es el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , de 7 de marzo, (modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto) que regula las posibles modificaciones que pueden afectar a la resolución de concesión de las subvenciones, determinando, asimismo, el procedimiento y la resolución de la petición de modificación, y establece:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros.

El órgano concedente deberá dictar resolución aceptando o denegando la modificación propuesta en el plazo de un mes desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Una vez transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, la solicitud podrá entenderse desestimada. Las resoluciones podrán retrotraer sus efectos, como máximo, al momento de la presentación de la solicitud de modificación."

De acuerdo con este artículo, las entidades beneficiarias podrán solicitar la modificación de la resolución de concesión, cumpliendo los límites y requisitos previstos en la normativa de aplicación. Así, las solicitudes de modificaciones de la resolución deben formalizarse antes de la finalización del plazo de ejecución de los planes de formación, estar fundamentadas en circunstancias sobrevenidas, formalizarse con carácter inmediato, someterse al órgano instructor y resolverse mediante resolución del órgano concedente que dictará resolución aceptando o denegando la modificación propuesta.

De conformidad con dicho precepto, las entidades beneficiarias podrán solicitar la modificación de la resolución de concesión siempre que se cumplan los límites y requisitos previstos en la normativa de aplicación.

La solicitud que motivó la resolución recurrida pretendía, como la propia recurrente pone de manifiesto, la autorización para la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades integrantes de la agrupación beneficiaria de la subvención, debido a la renuncia de una de ellas -ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA- al compromiso asumido, así como la renuncia a una parte de la subvención inicialmente concedida que suponía reducir de la ayuda concedida la cantidad de 83.040,00 euros.

A estos efectos, a la vista de la solicitud efectuada, una vez constatada que la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades beneficiarias cumplía los requisitos contemplados en el citado artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , siguiendo los trámites procedimentales establecidos, el órgano concedente emitió la correspondiente Resolución autorizando la modificación de la actividad comprometida por las entidades miembros de la agrupación en los términos porcentuales solicitados, tomando como base, obviamente, el importe de la subvención aprobada en la Resolución de concesión.

En cuanto a la solicitud de renuncia a una parte de la subvención concedida, no fue tenida en cuenta en la resolución de aprobación de la modificación solicitada, por cuanto dicha petición no consiste en una modificación de la resolución de concesión en los términos previstos en el reiterado artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 sino que lo que en realidad se estaba planteando por la interesada era la inejecución de una parte de la subvención concedida en la resolución de concesión, siendo ésta una cuestión que no puede tramitarse, por no constituir su objeto, en el ámbito del procedimiento de modificación de la resolución de concesión, motivo por el cual la resolución de autorización dictada en dicho procedimiento no tuvo en cuenta dicha petición.

A este respecto, conviene poner de manifiesto que el importe de la subvención es un elemento esencial de toda resolución de concesión de una subvención y no puede ser objeto de modificaciones unilaterales por parte del beneficiario porque ello afecta directamente al régimen de la ejecución de la actividad subvencionada y al posible reintegro a que pudiera haber lugar, además del hecho de ser susceptible de causar perjuicios a aquellos terceros que concurrieron al procedimiento de concesión de estas subvenciones y que finalmente no adquirieron la condición de beneficiarios de las subvenciones, precisamente en beneficio de entidades como la agrupación recurrente que obtuvieron mejor puntuación en la valoración técnica de su solicitud de subvención al comprometerse a ejecutar la subvención en unas determinadas condiciones (importe de la subvención concedida a ejecutar, número de participantes a formar, acciones formativas a impartir, etc.).

La modificación propuesta por la recurrente supone, una inejecución de la subvención concedida, no permitida por la normativa que resulta de aplicación.

Procede señalar que, una vez dictada la resolución de concesión, el beneficiario de la subvención asume los derechos y obligaciones inherentes a dicha concesión. La Ley General de Subvenciones, en su artículo 14 , entre las obligaciones del beneficiario, sienta la primera y fundamental obligación de "cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones".

En consecuencia, el importe de la subvención no puede ser reducido parcialmente a voluntad del propio beneficiario, ya que la subvención se concede para la ejecución de un plan de formación en su conjunto, por lo que no puede fraccionarse o reducirse parcialmente el importe concedido, ya que ello supondría un incumplimiento de una parte de aquello a lo que queda obligado, con las consecuencias jurídicas insoslayables que lleva implícitas de reintegro parcial de la subvención.

Por tanto, en la resolución ahora impugnada se autorizó la modificación de la actividad a ejecutar por cada una de las entidades beneficiarias de la subvención, teniendo en cuenta que una de las entidades integrantes de la agrupación renunciaba a la realización de la actividad a que se había comprometido y modificando los referidos porcentajes de ejecución del resto de entidades beneficiarias integrantes de la agrupación sobre la base del importe de la subvención concedida, sin que dicha actuación suponga infracción normativa alguna sino, por el contrario, una adecuación a los términos legalmente previstos a la vista de las circunstancias solicitadas, que posibilitaban la debida ejecución de la subvención concedida al adaptarse a las circunstancias sobrevenidas que motivaban la modificación autorizada.

En segundo lugar y por lo que se refiere a la nulidad de la resolución impugnada planteada de contrario, en base al artículo 47 de la Ley 39/2015 , por haber prescindido del procedimiento legalmente establecido, provocando indefensión, procede señalar que el acto impugnado no adolece de ninguno de los vicios que se le imputan ni incurre en ninguno de los tasados supuestos que el citado precepto exige para declarar su nulidad.

(...)

A tal efecto, procede reiterar que la solicitud de modificación de la resolución de concesión planteada por la recurrente, al amparo de lo establecido en el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , dio lugar al inicio del correspondiente procedimiento administrativo, cuyo objeto está limitado a los supuestos permitidos en la normativa de aplicación de modificación de los términos y condiciones en los que se concedió la subvención.

Aquellos otros supuestos planteados por la entidad recurrente basados en circunstancias ajenas a dicho objeto -inejecución de una parte de la subvención- no podrán ser resueltos, ni admitidos o autorizados, en el procedimiento de modificación de la resolución de concesión.

Por tanto, la resolución de autorización de la modificación de la resolución de concesión ahora impugnada se ciñó al procedimiento legalmente establecido, cumpliendo los requisitos formales y materiales exigidos, por lo que no incurre en vicio de nulidad alguno.

En tercer y último lugar, en relación con la insuficiente motivación de la Resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de 8 de febrero de 2022, procede traer a colación las citas jurisprudenciales que manifiestan el criterio de prudencia y mesura con que se debe siempre enjuiciar toda pretendida acción de "nulidad" de las normas y actos administrativos basándose en una hipotética situación de indefensión, que no ha concurrido en el caso que nos ocupa.

(...)

En definitiva, la Jurisprudencia ha corroborado que la motivación escueta o sucinta, siendo suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación, ni acarrea nulidad. Es decir, no se requiere una extensa exposición de razonamientos. En este sentido, "(...) basta con que sucintamente se manifieste la razón o motivo que tiene el órgano administrativo para fundar su decisión, a fin de que el administrado pueda contrastar dichas razones y en su caso impugnarlas". ( STS de 18 de abril de 1998 ).

De acuerdo con las sentencias de referencia, se considera que en el presente caso no cabe admitir falta de motivación de la Resolución, ni la existencia de indefensión.

(...)".

TERCERO.-La sentencia de instancia, que ahora es objeto de esta alzada analiza, en su fundamento de derecho segundo reproduce el contenido literal de la resolución del Ministerio 21 de junio de 2023; en el tercero analiza el contenido de la resolución de otorgamiento de la subvención hasta la aprobación de la autorización de FORMATEC; en el cuarto reproduce el contenido de los artículos 13.2 de la Orden TAS/718/2008, 64 del Real Decreto 887/2006 y 11 de la LGS, en los cuales se establece el régimen de modificación de las subvenciones.

Es en el fundamento quinto en el que se exponen las razones de fondo en las que la Juzgadora justifica la desestimación del recurso contencioso-administrativo, afirmando lo siguiente:

"(...) Se dice que tal resolución no decide las dos cuestiones planteadas en la solicitud de modificación.

Sobre tal extremo, y sin perjuicio de lo afirmado en orden a que la modificación es facultad del órgano concedente y que sí se ha resuelto la modificación interesada aun cuando no en los términos solicitados en este recurso, lo cierto es que la resolución aquí impugnada da respuesta al extremo que se dice no se ha pronunciado la Adm. en su resolución de 08-02-2022... .

Así, y visto el contenido de la resolución impugnada, donde se da puntual respuesta a la invocada incongruencia omisiva, modificación que dice ser contraria a la norma aplicable, resulta inútil acordar la retroacción de las actuaciones a los fines de pronunciarse sobre la minoración solicitada.

La modificación de las cantidades otorgadas conlleva una alteración sustancial de la resolución de concesión y no cabe concederla con infracción de la normativa que la regula, y daños a terceros, como sucede en este supuesto al encontrarnos ante una subvención en régimen de concurrencia competitiva.

Renunciar a una parte de la cantidad acordada comporta un perjuicio para quienes no han sido beneficiarios de la subvención no obstante su participación.

Todas las entidades que integran la agrupación formada para la ejecución de un proyecto asumen la condición de beneficiarios, y todas ellas son responsables solidarias de la realización del proyecto.

Todo ello nos lleva a desestimar el presente recurso."

CUARTO.-En el recurso de apelación se plantea que las anteriores conclusiones que alcanza el Juzgador de instancia son erróneas, centrándose la cuestión a dilucidar en determinar si cabe o no la posibilidad de modificar el acuerdo de concesión de la subvención en lo que respecta al importe de la subvención reconocido inicialmente y si esta posibilidad supondría un daño a terceros al encontrarnos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, ello ante la exclusión de una entidad que inicialmente integraba la agrupación, la disminución de las acciones formativas a ejecutar y la devolución de los anticipos correspondientes.

Se recuerda al respecto que la controversia jurídica nace a partir de la presentación de una solicitud de modificación de la subvención en la que se interesa una nueva asignación de los porcentajes a ejecutar por las entidades agrupadas beneficiarias de la subvención y la correspondiente disminución del importe de la subvención, como consecuencia de una serie de circunstancia sobrevenidas que imposibilitaban la ejecución de determinadas acciones formativas, considerándose que el acto administrativo es incompleto al no haber resuelto la segunda petición sobre la disminución del importe de la subvención.

Y se aducen en concreto las siguientes alegaciones:

a) El marco jurídico aplicable no prohíbe la modificación pretendida. En este sentido, el artículo 17.3.l) de la LGS se limita a indicar que las bases reguladoras han de establecer las circunstancias que podrán dar lugar a una modificación de la resolución de concesión de la subvención; en el plano reglamentario, el artículo 64 del Real Decreto 887/2006 se remite al contenido de la LGS, estableciendo la limitación temporal consistente en que la modificación ha de formularse mientras la acción subvencionada se esté ejecutando; y por último, para el año 2019, en que se enmarca la subvención otorgada, rige la Orden TAS/718/2008, cuyo artículo 13.2 prevé la posibilidad de que el beneficiario solicite la modificación de la resolución de concesión de las subvenciones, determinando el procedimiento y la resolución de la petición de modificación:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros".

b) En este caso la solicitud de modificación de la subvención satisface las exigencias establecidas, pues: se fundamenta en circunstancias sobrevenidas surgidas durante la ejecución de la subvención que no pudieron ser advertidas en el momento de la solicitud; se ha formalizado de inmediato a su acontecimiento; la misma no causa daños a terceros; y la modificación pretendida no integra ningún motivo jurídico previsto en el ordenamiento jurídico que permita desestimar la petición.

En este sentido, se ha acreditado la concurrencia de elementos objetivos sobrevenidos que motivaban la petición de modificación, a saber:

1. La imposibilidad de ejecutar de manera telemática las acciones formativas referidas a la seguridad privada, al depender de la previa validación por el Ministerio del Interior que no lo autorizaba, así como debido a las restricciones derivadas de la crisis sanitaria del COVID-19 que dio lugar a la renuncia de varios alumnos, lo que a su vez provocó que la entidad ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA desistiera del porcentaje de ejecución que tenía asignado (8,5980% por un importe de 12.721,60 €), tal y como se desprende del documento que obra en el folio 1533 de la Carpeta nº 140 del EA.

2. Igualmente, FORMATEC no ha podido ejecutar la acción formativa asignada (inglés profesional para actividades comerciales), dado que tampoco se le autorizó desarrollarla de manera virtual.

3. Ante la imposibilidad de redistribuir internamente los planes, se solicita la modificación de la subvención minorando el importe a 64.920 €, sin que ello afecte a la valoración técnica del plan, habiéndose procedido además a la devolución del importe proporcional percibido en concepto de anticipo que asciende a 49.824 euros.

En este orden de cosas, se reprocha que la sentencia haya eludido el análisis de estas circunstancias sobrevenidas, que entiende la apelante son ya suficientes para poder acceder a la modificación de la solicitud, aun encontrándonos ante un acto discrecional toda vez que se trata de elementos reglados definidos en el ordenamiento jurídico.

c) El hecho de que la subvención cuestionada esté sujeta al régimen de concurrencia competitiva no implica de manera automática que la modificación querida cause daños a terceros, siendo la interpretación del Juzgadora muy rígida cuando no se aviene al espíritu del marco jurídico aplicable, incluso vacía de contenido al artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 que prevé la posibilidad de modificar la subvención en convocatorias que se rigen por un procedimiento de concurrencia competitiva. Y en el mismo sentido, una manifestación genérica de que existen terceros perjudicados porque no fueron beneficiarias de la subvención carece de cualquier fundamento y de la concreción necesaria para poder justificar una denegación de la modificación ante la patente existencia de las referidas circunstancias sobrevenidas.

d) Tampoco puede ignorarse que ha tenido lugar la devolución parcial de los anticipos percibidos por la agrupación, lo que no solo muestra la buena fe de las entidades beneficiarias sino que garantiza que los fondos públicos vuelvan a las arcas públicas para que complementen los futuros presupuestos de planes formativos.

QUINTO.-No hay discrepancia entre las partes acerca del régimen jurídico que resulta de aplicación a la cuestión controvertida, estando la controversia, como bien la centra la parte apelante, en determinar si cabe, a través del acuerdo de modificación de la subvención, minorar el importe que inicialmente se había concedido en la resolución de concesión aunque se trate de un procedimiento de concurrencia competitiva.

La resolución originariamente impugnada accede en parte a la modificación pretendida, tomando nota de la baja caudada por alguna de las entidades beneficiarias integrantes de la agrupación solicitante, lo que dio lugar a la devolución de los anticipos percibidos en la proporción correspondiente, accediendo a modificar la asignación de los porcentajes al resto de las entidades agrupadas; sin embargo guarda silencio, y de ahí que se haya denunciado que incurre en incongruencia omisiva, respecto de la petición de la disminución del importe global de la subvención en la parte correspondiente a las entidades que causaron baja y algunas actividades cuya realización resultó imposible, extremo que no se discute. Ello, como se ha visto, motivó que la recurrente interpusiera recurso de alzada con la finalidad de que también se le concediese ese pedimiento, siendo desestimado dicho recurso en los términos que ya han quedado expuestos.

Por otro lado, también se ha hecho referencia al régimen jurídico de aplicación, que como se ha visto viene determinado por el artículo 17.3.l) de la LGS, el artículo 64 del Real Decreto 887/2006 y, sobre todo, el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, precepto que dice:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros".

Pues bien, estamos ya en disposición de adelantar que la Sala va a acoger el presente recurso de apelación en base a las siguientes razones:

a) Los argumentos que ofrece la Administración en las dos resoluciones no niegan que se hubieran satisfecho las exigencias previstas en los preceptos indicados, particularmente en el transcrito artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, y a saber: i.- conforme al referido régimen jurídico indicado, la posibilidad de modificar la resolución de concesión de la subvención no se excluye respecto de las que se conceden en concurrencia competitiva; ii.- es claro que la petición de fundamenta en circunstancias sobrevenidas surgidas durante la ejecución de la subvención, que incluso podrían calificarse como de fuerza mayor en tanto en buena medida se deben a la crisis sanitarias causada por el COVID-19, habiéndose argumentado ampliamente este aspecto en el recurso de apelación; iii.- la Administración no cuestiona que la solicitud de modificación se haya formalizado de inmediato una vez ocurrido el acontecimiento que la justifica; iv.- la modificación tiene lugar antes de la finalización del plazo de ejecución, lo que tampoco se discute; v.- no ha quedado determinado que la modificación pretendida cause daños a terceros, siendo la referencia a que se trata de un procedimiento de concurrencia competitiva insuficiente y muy genérica en orden a poder justificar su denegación, ya que nos encontramos ante una fase posterior a la de la valoración de las solicitudes, concretamente en la fase de ejecución, no vislumbrándose que dicha modificación se haya realizado en fraude de ley; y vi.- la modificación pretendida no aparece prohibida en los preceptos de aplicación.

b) La estimación parcial de la petición de modificación a la que ha accedido la Administración, sólo en cuanto a los porcentajes de la subvención que corresponden a las entidades agrupadas restantes -tras la exclusión de la ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA, que desistió del porcentaje de ejecución que tenía asignado (8,5980%), y después de la baja de algunas acciones formativas cuya realización resultó imposible debido a las circunstancias concurrentes (o dependían de la previa validación por el Ministerio del Interior que no las autorizaba, o no se autorizaba su desarrollo de manera virtual)-, y teniéndose en cuenta además que se ha admitido la devolución del anticipo entregado en la parte proporcional correspondiente, no resulta coherente con una decisión en la que se deniega la disminución del importe de la subvención. La consecuencia lógica de que la Administración haya accedido a la modificación de los porcentajes inicialmente asignados, tras la exclusión de alguna entidad y de algunas actividades, no es otra que la consiguiente minoración del importe global de la subvención inicialmente concedida, pues de lo contrario las entidades que permanecen tendrían que suplir la parte correspondiente a esa entidad excluida aunque no tuviera amparo en sus propios programas aprobados, lo que puede suponer la imposición de una condición imposible de cumplir. Esto es, la decisión que resulta coherente con la modificación de los porcentajes no es otra que la de minorar a la vez el importe global de la subvención en el importe que corresponda en función de las modificaciones producidas que han dado lugar a la alteración de los porcentajes a la que ya ha accedido la Administración.

c) con el fin de abundar en la idea anterior, conviene traer a colación lo que establece el artículo 11 de la Ley General de Subvenciones, en relación a la definición de quienes son los beneficiarios.

Así, nótese que en el apartado segundo se prevé que "...siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios."; añadiendo el tercero que "...Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios....".

También interesa, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018), que fija doctrina jurisprudencial acerca de la interpretación de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en los siguientes términos: "[...] Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.".

Y lo que queremos destacar ahora es que, cuando se trata de solicitudes de subvención presentadas por agrupaciones de personas físicas o jurídicas, se individualizan los compromisos de ejecución que cada uno de sus miembros asume así como el importe de la subvención que ha de aplicarse por cada uno de ellos. Ello para nuestra cuestión, una vez que la Administración acepta la modificación de los porcentajes, significa que la lógica consecuencia no puede ser sino que se minore la cuantía de la subvención concedida en la proporción correspondiente, una vez excluida la entidad que ha desistido y las actividades de imposible realización.

SEXTO.-To do lo expresado en los precedentes fundamentos jurídicos ha de llevar a la estimación del actual recurso de apelación, con la consecuencia de que deberán anularse las resoluciones administrativas impugnadas en el particular que no acceden a la minoración del importe de la subvención; recociéndose directamente, por razones de economía procesal, el derecho de la parte recurrente a que se le practique dicha minoración en la proporción correspondiente en función de la cantidad inicialmente asignada a la entidad que ha desistido y las actividades de imposible realización.

Advertir, por último, que el supuesto ahora enjuiciado es distinto del contemplado en la sentencia de esta Sección de fecha 21 de mayo de 2025 dictada en el recurso de apelación nº 56/2024, en que la resolución allí impugnada acordaba el reintegro de la ayuda, aunque se partiera de la existencia de una previa decisión de modificación de la subvención de similar contenido a la ahora debatida pues en esa ocasión había quedado consentida.

SÉPTIMO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LJCA y dada la estimación del actual recurso de apelación y la consiguiente estimación del recurso contencioso-administrativo, no procede hacer especial imposición a ninguna de las partes respecto de las causadas en ambas instancias.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, en nombre de S.M. El Rey,

PRIMERO.-El presente recurso de apelación se ejercita por la representación de la mercantil "FORMATEC" contra la Sentencia 98/2024 de fecha 29 de julio de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 5 en el Procedimiento Ordinario nº 57/2023, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de 21-06-2023 del Secretario de Estado de Empleo y Economía Social, por delegación de la Sra. Ministra de Trabajo y Economía Social, a su vez desestimatoria del recurso de alzada en relación a la de resolución de 08-02-2022 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal recaída en el Expediente n.º F181323AA-jrs, sobre modificación de las condiciones de la subvención.

SEGUNDO.-En la resolución de 21 de junio de 2023 desestimatoria del recurso de alzada se hacen constar los siguientes antecedentes:

1º) La agrupación formada por la entidad cabecera FORMACIÓN Y MANTENIMIENTO TÉCNICO S.A. y otras entidades agrupadas, presentó solicitud de subvención para la realización de un plan de formación al amparo de la Resolución de 18 de enero de 2019, de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), por la que se aprueba la convocatoria correspondiente al año 2018 para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

2º) La solicitud fue resuelta mediante Resolución de 25 de octubre de 2019 de la Dirección General del SEPE, en la cual se concede una subvención por el importe de 147.960,00 euros, expresándose los porcentajes de ejecución de la actividad subvencionada que cada entidad integrante de la agrupación beneficiaria se obligaba a ejecutar.

3º) Posteriormente, la entidad representante de la agrupación, FORMATEC, presentó varias solicitudes de modificación de los participantes en las acciones formativas y de los porcentajes de ejecución de las entidades integrantes de dicha agrupación, resultando todas ellas aprobadas mediante las correspondientes resoluciones del SEPE.La última solicitud de autorización de modificación de porcentajes de ejecución, presentada el 30 de enero de 2022, resultó aprobada por la resolución ahora recurrida, de 8 de febrero de 2022 y notificada el 9/2/2022, al considerarse que se daban las circunstancias recogidas en el Artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, modificada por el artículo Único.7 de la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto.

4º) La entidad representante presenta recurso de alzada en fecha 2 de marzo de 2022, que fue informado por la Subdirección General de Políticas Activas de Empleo del SEPE el 23 de marzo de 2022.

5º) Dicho recurso fue desestimado a través de la resolución de 21 de junio de 2023, anteriormente mencionada.

La fundamentación que se expresó para llegar a dicho resultado desestimatorio fue la siguiente:

"Segunda.- La recurrente manifiesta que la resolución incide en causa de nulidad al incurrir en incongruencia omisiva y error material, al no resolver sobre lo instado.

(...)

Atendiendo a cuanto antecede, la interesada solicita que, a la vista de la argumentación, se resuelva su anulación y proceda a emitir nueva resolución en la que en méritos de lo expuesto se procede a tener por renunciada a parte de la subvención quedando ésta en 64.920,00 euros admitiendo la redistribución formulada por esta parte con base a esta última cifra y tomando razón del reintegro efectuado.

Al respecto hay que señalar en primer lugar que, la norma en virtud de la cual tiene lugar la solicitud de autorización de modificación de los porcentajes de ejecución y a la que se hace referencia en el escrito de recurso es el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , de 7 de marzo, (modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto) que regula las posibles modificaciones que pueden afectar a la resolución de concesión de las subvenciones, determinando, asimismo, el procedimiento y la resolución de la petición de modificación, y establece:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros.

El órgano concedente deberá dictar resolución aceptando o denegando la modificación propuesta en el plazo de un mes desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Una vez transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, la solicitud podrá entenderse desestimada. Las resoluciones podrán retrotraer sus efectos, como máximo, al momento de la presentación de la solicitud de modificación."

De acuerdo con este artículo, las entidades beneficiarias podrán solicitar la modificación de la resolución de concesión, cumpliendo los límites y requisitos previstos en la normativa de aplicación. Así, las solicitudes de modificaciones de la resolución deben formalizarse antes de la finalización del plazo de ejecución de los planes de formación, estar fundamentadas en circunstancias sobrevenidas, formalizarse con carácter inmediato, someterse al órgano instructor y resolverse mediante resolución del órgano concedente que dictará resolución aceptando o denegando la modificación propuesta.

De conformidad con dicho precepto, las entidades beneficiarias podrán solicitar la modificación de la resolución de concesión siempre que se cumplan los límites y requisitos previstos en la normativa de aplicación.

La solicitud que motivó la resolución recurrida pretendía, como la propia recurrente pone de manifiesto, la autorización para la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades integrantes de la agrupación beneficiaria de la subvención, debido a la renuncia de una de ellas -ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA- al compromiso asumido, así como la renuncia a una parte de la subvención inicialmente concedida que suponía reducir de la ayuda concedida la cantidad de 83.040,00 euros.

A estos efectos, a la vista de la solicitud efectuada, una vez constatada que la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades beneficiarias cumplía los requisitos contemplados en el citado artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , siguiendo los trámites procedimentales establecidos, el órgano concedente emitió la correspondiente Resolución autorizando la modificación de la actividad comprometida por las entidades miembros de la agrupación en los términos porcentuales solicitados, tomando como base, obviamente, el importe de la subvención aprobada en la Resolución de concesión.

En cuanto a la solicitud de renuncia a una parte de la subvención concedida, no fue tenida en cuenta en la resolución de aprobación de la modificación solicitada, por cuanto dicha petición no consiste en una modificación de la resolución de concesión en los términos previstos en el reiterado artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 sino que lo que en realidad se estaba planteando por la interesada era la inejecución de una parte de la subvención concedida en la resolución de concesión, siendo ésta una cuestión que no puede tramitarse, por no constituir su objeto, en el ámbito del procedimiento de modificación de la resolución de concesión, motivo por el cual la resolución de autorización dictada en dicho procedimiento no tuvo en cuenta dicha petición.

A este respecto, conviene poner de manifiesto que el importe de la subvención es un elemento esencial de toda resolución de concesión de una subvención y no puede ser objeto de modificaciones unilaterales por parte del beneficiario porque ello afecta directamente al régimen de la ejecución de la actividad subvencionada y al posible reintegro a que pudiera haber lugar, además del hecho de ser susceptible de causar perjuicios a aquellos terceros que concurrieron al procedimiento de concesión de estas subvenciones y que finalmente no adquirieron la condición de beneficiarios de las subvenciones, precisamente en beneficio de entidades como la agrupación recurrente que obtuvieron mejor puntuación en la valoración técnica de su solicitud de subvención al comprometerse a ejecutar la subvención en unas determinadas condiciones (importe de la subvención concedida a ejecutar, número de participantes a formar, acciones formativas a impartir, etc.).

La modificación propuesta por la recurrente supone, una inejecución de la subvención concedida, no permitida por la normativa que resulta de aplicación.

Procede señalar que, una vez dictada la resolución de concesión, el beneficiario de la subvención asume los derechos y obligaciones inherentes a dicha concesión. La Ley General de Subvenciones, en su artículo 14 , entre las obligaciones del beneficiario, sienta la primera y fundamental obligación de "cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones".

En consecuencia, el importe de la subvención no puede ser reducido parcialmente a voluntad del propio beneficiario, ya que la subvención se concede para la ejecución de un plan de formación en su conjunto, por lo que no puede fraccionarse o reducirse parcialmente el importe concedido, ya que ello supondría un incumplimiento de una parte de aquello a lo que queda obligado, con las consecuencias jurídicas insoslayables que lleva implícitas de reintegro parcial de la subvención.

Por tanto, en la resolución ahora impugnada se autorizó la modificación de la actividad a ejecutar por cada una de las entidades beneficiarias de la subvención, teniendo en cuenta que una de las entidades integrantes de la agrupación renunciaba a la realización de la actividad a que se había comprometido y modificando los referidos porcentajes de ejecución del resto de entidades beneficiarias integrantes de la agrupación sobre la base del importe de la subvención concedida, sin que dicha actuación suponga infracción normativa alguna sino, por el contrario, una adecuación a los términos legalmente previstos a la vista de las circunstancias solicitadas, que posibilitaban la debida ejecución de la subvención concedida al adaptarse a las circunstancias sobrevenidas que motivaban la modificación autorizada.

En segundo lugar y por lo que se refiere a la nulidad de la resolución impugnada planteada de contrario, en base al artículo 47 de la Ley 39/2015 , por haber prescindido del procedimiento legalmente establecido, provocando indefensión, procede señalar que el acto impugnado no adolece de ninguno de los vicios que se le imputan ni incurre en ninguno de los tasados supuestos que el citado precepto exige para declarar su nulidad.

(...)

A tal efecto, procede reiterar que la solicitud de modificación de la resolución de concesión planteada por la recurrente, al amparo de lo establecido en el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 , dio lugar al inicio del correspondiente procedimiento administrativo, cuyo objeto está limitado a los supuestos permitidos en la normativa de aplicación de modificación de los términos y condiciones en los que se concedió la subvención.

Aquellos otros supuestos planteados por la entidad recurrente basados en circunstancias ajenas a dicho objeto -inejecución de una parte de la subvención- no podrán ser resueltos, ni admitidos o autorizados, en el procedimiento de modificación de la resolución de concesión.

Por tanto, la resolución de autorización de la modificación de la resolución de concesión ahora impugnada se ciñó al procedimiento legalmente establecido, cumpliendo los requisitos formales y materiales exigidos, por lo que no incurre en vicio de nulidad alguno.

En tercer y último lugar, en relación con la insuficiente motivación de la Resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de 8 de febrero de 2022, procede traer a colación las citas jurisprudenciales que manifiestan el criterio de prudencia y mesura con que se debe siempre enjuiciar toda pretendida acción de "nulidad" de las normas y actos administrativos basándose en una hipotética situación de indefensión, que no ha concurrido en el caso que nos ocupa.

(...)

En definitiva, la Jurisprudencia ha corroborado que la motivación escueta o sucinta, siendo suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación, ni acarrea nulidad. Es decir, no se requiere una extensa exposición de razonamientos. En este sentido, "(...) basta con que sucintamente se manifieste la razón o motivo que tiene el órgano administrativo para fundar su decisión, a fin de que el administrado pueda contrastar dichas razones y en su caso impugnarlas". ( STS de 18 de abril de 1998 ).

De acuerdo con las sentencias de referencia, se considera que en el presente caso no cabe admitir falta de motivación de la Resolución, ni la existencia de indefensión.

(...)".

TERCERO.-La sentencia de instancia, que ahora es objeto de esta alzada analiza, en su fundamento de derecho segundo reproduce el contenido literal de la resolución del Ministerio 21 de junio de 2023; en el tercero analiza el contenido de la resolución de otorgamiento de la subvención hasta la aprobación de la autorización de FORMATEC; en el cuarto reproduce el contenido de los artículos 13.2 de la Orden TAS/718/2008, 64 del Real Decreto 887/2006 y 11 de la LGS, en los cuales se establece el régimen de modificación de las subvenciones.

Es en el fundamento quinto en el que se exponen las razones de fondo en las que la Juzgadora justifica la desestimación del recurso contencioso-administrativo, afirmando lo siguiente:

"(...) Se dice que tal resolución no decide las dos cuestiones planteadas en la solicitud de modificación.

Sobre tal extremo, y sin perjuicio de lo afirmado en orden a que la modificación es facultad del órgano concedente y que sí se ha resuelto la modificación interesada aun cuando no en los términos solicitados en este recurso, lo cierto es que la resolución aquí impugnada da respuesta al extremo que se dice no se ha pronunciado la Adm. en su resolución de 08-02-2022... .

Así, y visto el contenido de la resolución impugnada, donde se da puntual respuesta a la invocada incongruencia omisiva, modificación que dice ser contraria a la norma aplicable, resulta inútil acordar la retroacción de las actuaciones a los fines de pronunciarse sobre la minoración solicitada.

La modificación de las cantidades otorgadas conlleva una alteración sustancial de la resolución de concesión y no cabe concederla con infracción de la normativa que la regula, y daños a terceros, como sucede en este supuesto al encontrarnos ante una subvención en régimen de concurrencia competitiva.

Renunciar a una parte de la cantidad acordada comporta un perjuicio para quienes no han sido beneficiarios de la subvención no obstante su participación.

Todas las entidades que integran la agrupación formada para la ejecución de un proyecto asumen la condición de beneficiarios, y todas ellas son responsables solidarias de la realización del proyecto.

Todo ello nos lleva a desestimar el presente recurso."

CUARTO.-En el recurso de apelación se plantea que las anteriores conclusiones que alcanza el Juzgador de instancia son erróneas, centrándose la cuestión a dilucidar en determinar si cabe o no la posibilidad de modificar el acuerdo de concesión de la subvención en lo que respecta al importe de la subvención reconocido inicialmente y si esta posibilidad supondría un daño a terceros al encontrarnos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, ello ante la exclusión de una entidad que inicialmente integraba la agrupación, la disminución de las acciones formativas a ejecutar y la devolución de los anticipos correspondientes.

Se recuerda al respecto que la controversia jurídica nace a partir de la presentación de una solicitud de modificación de la subvención en la que se interesa una nueva asignación de los porcentajes a ejecutar por las entidades agrupadas beneficiarias de la subvención y la correspondiente disminución del importe de la subvención, como consecuencia de una serie de circunstancia sobrevenidas que imposibilitaban la ejecución de determinadas acciones formativas, considerándose que el acto administrativo es incompleto al no haber resuelto la segunda petición sobre la disminución del importe de la subvención.

Y se aducen en concreto las siguientes alegaciones:

a) El marco jurídico aplicable no prohíbe la modificación pretendida. En este sentido, el artículo 17.3.l) de la LGS se limita a indicar que las bases reguladoras han de establecer las circunstancias que podrán dar lugar a una modificación de la resolución de concesión de la subvención; en el plano reglamentario, el artículo 64 del Real Decreto 887/2006 se remite al contenido de la LGS, estableciendo la limitación temporal consistente en que la modificación ha de formularse mientras la acción subvencionada se esté ejecutando; y por último, para el año 2019, en que se enmarca la subvención otorgada, rige la Orden TAS/718/2008, cuyo artículo 13.2 prevé la posibilidad de que el beneficiario solicite la modificación de la resolución de concesión de las subvenciones, determinando el procedimiento y la resolución de la petición de modificación:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros".

b) En este caso la solicitud de modificación de la subvención satisface las exigencias establecidas, pues: se fundamenta en circunstancias sobrevenidas surgidas durante la ejecución de la subvención que no pudieron ser advertidas en el momento de la solicitud; se ha formalizado de inmediato a su acontecimiento; la misma no causa daños a terceros; y la modificación pretendida no integra ningún motivo jurídico previsto en el ordenamiento jurídico que permita desestimar la petición.

En este sentido, se ha acreditado la concurrencia de elementos objetivos sobrevenidos que motivaban la petición de modificación, a saber:

1. La imposibilidad de ejecutar de manera telemática las acciones formativas referidas a la seguridad privada, al depender de la previa validación por el Ministerio del Interior que no lo autorizaba, así como debido a las restricciones derivadas de la crisis sanitaria del COVID-19 que dio lugar a la renuncia de varios alumnos, lo que a su vez provocó que la entidad ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA desistiera del porcentaje de ejecución que tenía asignado (8,5980% por un importe de 12.721,60 €), tal y como se desprende del documento que obra en el folio 1533 de la Carpeta nº 140 del EA.

2. Igualmente, FORMATEC no ha podido ejecutar la acción formativa asignada (inglés profesional para actividades comerciales), dado que tampoco se le autorizó desarrollarla de manera virtual.

3. Ante la imposibilidad de redistribuir internamente los planes, se solicita la modificación de la subvención minorando el importe a 64.920 €, sin que ello afecte a la valoración técnica del plan, habiéndose procedido además a la devolución del importe proporcional percibido en concepto de anticipo que asciende a 49.824 euros.

En este orden de cosas, se reprocha que la sentencia haya eludido el análisis de estas circunstancias sobrevenidas, que entiende la apelante son ya suficientes para poder acceder a la modificación de la solicitud, aun encontrándonos ante un acto discrecional toda vez que se trata de elementos reglados definidos en el ordenamiento jurídico.

c) El hecho de que la subvención cuestionada esté sujeta al régimen de concurrencia competitiva no implica de manera automática que la modificación querida cause daños a terceros, siendo la interpretación del Juzgadora muy rígida cuando no se aviene al espíritu del marco jurídico aplicable, incluso vacía de contenido al artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008 que prevé la posibilidad de modificar la subvención en convocatorias que se rigen por un procedimiento de concurrencia competitiva. Y en el mismo sentido, una manifestación genérica de que existen terceros perjudicados porque no fueron beneficiarias de la subvención carece de cualquier fundamento y de la concreción necesaria para poder justificar una denegación de la modificación ante la patente existencia de las referidas circunstancias sobrevenidas.

d) Tampoco puede ignorarse que ha tenido lugar la devolución parcial de los anticipos percibidos por la agrupación, lo que no solo muestra la buena fe de las entidades beneficiarias sino que garantiza que los fondos públicos vuelvan a las arcas públicas para que complementen los futuros presupuestos de planes formativos.

QUINTO.-No hay discrepancia entre las partes acerca del régimen jurídico que resulta de aplicación a la cuestión controvertida, estando la controversia, como bien la centra la parte apelante, en determinar si cabe, a través del acuerdo de modificación de la subvención, minorar el importe que inicialmente se había concedido en la resolución de concesión aunque se trate de un procedimiento de concurrencia competitiva.

La resolución originariamente impugnada accede en parte a la modificación pretendida, tomando nota de la baja caudada por alguna de las entidades beneficiarias integrantes de la agrupación solicitante, lo que dio lugar a la devolución de los anticipos percibidos en la proporción correspondiente, accediendo a modificar la asignación de los porcentajes al resto de las entidades agrupadas; sin embargo guarda silencio, y de ahí que se haya denunciado que incurre en incongruencia omisiva, respecto de la petición de la disminución del importe global de la subvención en la parte correspondiente a las entidades que causaron baja y algunas actividades cuya realización resultó imposible, extremo que no se discute. Ello, como se ha visto, motivó que la recurrente interpusiera recurso de alzada con la finalidad de que también se le concediese ese pedimiento, siendo desestimado dicho recurso en los términos que ya han quedado expuestos.

Por otro lado, también se ha hecho referencia al régimen jurídico de aplicación, que como se ha visto viene determinado por el artículo 17.3.l) de la LGS, el artículo 64 del Real Decreto 887/2006 y, sobre todo, el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, precepto que dice:

"Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizarse con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros".

Pues bien, estamos ya en disposición de adelantar que la Sala va a acoger el presente recurso de apelación en base a las siguientes razones:

a) Los argumentos que ofrece la Administración en las dos resoluciones no niegan que se hubieran satisfecho las exigencias previstas en los preceptos indicados, particularmente en el transcrito artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, y a saber: i.- conforme al referido régimen jurídico indicado, la posibilidad de modificar la resolución de concesión de la subvención no se excluye respecto de las que se conceden en concurrencia competitiva; ii.- es claro que la petición de fundamenta en circunstancias sobrevenidas surgidas durante la ejecución de la subvención, que incluso podrían calificarse como de fuerza mayor en tanto en buena medida se deben a la crisis sanitarias causada por el COVID-19, habiéndose argumentado ampliamente este aspecto en el recurso de apelación; iii.- la Administración no cuestiona que la solicitud de modificación se haya formalizado de inmediato una vez ocurrido el acontecimiento que la justifica; iv.- la modificación tiene lugar antes de la finalización del plazo de ejecución, lo que tampoco se discute; v.- no ha quedado determinado que la modificación pretendida cause daños a terceros, siendo la referencia a que se trata de un procedimiento de concurrencia competitiva insuficiente y muy genérica en orden a poder justificar su denegación, ya que nos encontramos ante una fase posterior a la de la valoración de las solicitudes, concretamente en la fase de ejecución, no vislumbrándose que dicha modificación se haya realizado en fraude de ley; y vi.- la modificación pretendida no aparece prohibida en los preceptos de aplicación.

b) La estimación parcial de la petición de modificación a la que ha accedido la Administración, sólo en cuanto a los porcentajes de la subvención que corresponden a las entidades agrupadas restantes -tras la exclusión de la ACADEMIA UNIVERSITARIA SALAMANCA, que desistió del porcentaje de ejecución que tenía asignado (8,5980%), y después de la baja de algunas acciones formativas cuya realización resultó imposible debido a las circunstancias concurrentes (o dependían de la previa validación por el Ministerio del Interior que no las autorizaba, o no se autorizaba su desarrollo de manera virtual)-, y teniéndose en cuenta además que se ha admitido la devolución del anticipo entregado en la parte proporcional correspondiente, no resulta coherente con una decisión en la que se deniega la disminución del importe de la subvención. La consecuencia lógica de que la Administración haya accedido a la modificación de los porcentajes inicialmente asignados, tras la exclusión de alguna entidad y de algunas actividades, no es otra que la consiguiente minoración del importe global de la subvención inicialmente concedida, pues de lo contrario las entidades que permanecen tendrían que suplir la parte correspondiente a esa entidad excluida aunque no tuviera amparo en sus propios programas aprobados, lo que puede suponer la imposición de una condición imposible de cumplir. Esto es, la decisión que resulta coherente con la modificación de los porcentajes no es otra que la de minorar a la vez el importe global de la subvención en el importe que corresponda en función de las modificaciones producidas que han dado lugar a la alteración de los porcentajes a la que ya ha accedido la Administración.

c) con el fin de abundar en la idea anterior, conviene traer a colación lo que establece el artículo 11 de la Ley General de Subvenciones, en relación a la definición de quienes son los beneficiarios.

Así, nótese que en el apartado segundo se prevé que "...siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios."; añadiendo el tercero que "...Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios....".

También interesa, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018), que fija doctrina jurisprudencial acerca de la interpretación de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en los siguientes términos: "[...] Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.".

Y lo que queremos destacar ahora es que, cuando se trata de solicitudes de subvención presentadas por agrupaciones de personas físicas o jurídicas, se individualizan los compromisos de ejecución que cada uno de sus miembros asume así como el importe de la subvención que ha de aplicarse por cada uno de ellos. Ello para nuestra cuestión, una vez que la Administración acepta la modificación de los porcentajes, significa que la lógica consecuencia no puede ser sino que se minore la cuantía de la subvención concedida en la proporción correspondiente, una vez excluida la entidad que ha desistido y las actividades de imposible realización.

SEXTO.-To do lo expresado en los precedentes fundamentos jurídicos ha de llevar a la estimación del actual recurso de apelación, con la consecuencia de que deberán anularse las resoluciones administrativas impugnadas en el particular que no acceden a la minoración del importe de la subvención; recociéndose directamente, por razones de economía procesal, el derecho de la parte recurrente a que se le practique dicha minoración en la proporción correspondiente en función de la cantidad inicialmente asignada a la entidad que ha desistido y las actividades de imposible realización.

Advertir, por último, que el supuesto ahora enjuiciado es distinto del contemplado en la sentencia de esta Sección de fecha 21 de mayo de 2025 dictada en el recurso de apelación nº 56/2024, en que la resolución allí impugnada acordaba el reintegro de la ayuda, aunque se partiera de la existencia de una previa decisión de modificación de la subvención de similar contenido a la ahora debatida pues en esa ocasión había quedado consentida.

SÉPTIMO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LJCA y dada la estimación del actual recurso de apelación y la consiguiente estimación del recurso contencioso-administrativo, no procede hacer especial imposición a ninguna de las partes respecto de las causadas en ambas instancias.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, en nombre de S.M. El Rey,