Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 149/2020 de 16 de julio del 2025

PRIMERO.-Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución de 14 de noviembre de 2019, de la Secretaria de Estado de Empleo por delegación de la Ministra del Departamento, parcialmente estimatoria del recurso de alzada deducido frente a la resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, de 8 de junio de 2016 (expediente F110532AA) por la que se acordaba el reintegro de 19.653,48 euros de principal de la subvención concedida y 2.852,30 euros de intereses (19.505,78 euros en total).

SEGUNDO.-Lo s hechos precisos para dar respuesta a la cuestión planteada son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Mediante resolución de 25 de noviembre de 2011, la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SEPE) concedió a la entidad recurrente una subvención por importe de 28.440,00 euros al amparo de la Resolución de 18 de marzo de 2011 del Servicio Público de Empleo Estatal por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas. La cantidad mencionada fue transferida en concepto de anticipo el 13 de enero de 2012.

La subvención se regía por la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales TAS/718/2008, de 7 de marzo, modificada mediante Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, por la que se desarrolla parcialmente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regulaba el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a financiación, en el ámbito de la Administración General del Estado.

b) En la fase de justificación de la subvención se apreciaron distintas deficiencias, a las que la entidad fue dando respuesta mediante la formulación de alegaciones y la presentación de actuaciones complementarias.

Como consecuencia de las deficiencias de justificación apreciadas se inició un procedimiento de reintegro en el cual, tras el oportuno trámite de alegaciones debidamente cumplimentado por la entidad, se dictó resolución de 8 de junio de 2016 (folio 44, pdf carpeta 30) por la que se acordaba el reintegro total de la subvención de acuerdo con la propuesta de liquidación de la subvención formulada por la FUNDAE.

En dicha propuesta se aprecia (incorporada por remisión como parte de la resolución) que la documentación presentada es insuficiente para considerar completamente justificada la subvención concedida, recogiéndose las acciones formativas y participantes certificados, los costes financiables justificados y las incidencias detectadas en el proceso de comprobación del plan de formación y de las actuaciones de seguimiento y control que en su caso se hayan realizado, que han dado lugar a la minoración de la ayuda.

En la resolución se abordan las alegaciones formuladas por la entidad en el trámite de audiencia sobre:

1 - La falta de inclusión de las acciones formativas en el Subsistema de Formación Profesional para el Empleo a causa del carácter divulgativo de las actividades desarrolladas ( art. 7.4 RD 395/2007, de 23 de marzo), derivado de la falta de aportación de justificación de la evaluación del proceso de enseñanza y aprendizaje.

2 - La pretendida imposibilidad de actualizar y subsanar las deficiencias apreciadas a través de la aplicación informática, toda vez que "tras haber procedido al estudio de la documentación obrante en el expediente, se ha comprobado que no existe ninguna causa de ajuste o anulación cuyo origen radique en la falta de presentación de algún documento a través de la aplicación telemática".

3 - El reprochado incumplimiento de porcentajes para trabajadores desempleados y colectivos prioritarios, que fue aceptado por la entidad.

4 - Un defecto de procedimiento consistente en la falta de traslado del inicio del procedimiento de reintegro con la propuesta de liquidación, que en la resolución se descarta por sustentarse en un error en la cita de la fecha de la propuesta de liquidación de consecuencias inocuas.

c) La entidad demandante interpuso recurso de alzada frente a la resolución de reintegro, recurso que (folio 107, pdf. carpeta 30) se fundó en que la no consideración de las acciones formativas se sustentó en que no se envió justificación de la evaluación del proceso de enseñanza y aprendizaje de los alumnos, pero que se deció a que se envió por error otro documento (evaluaciones de los alumnos al personal docente). Acogiéndose a la facultad de subsanar, se aportó la evaluación del proceso de enseñanza y aprendizaje.

Se incorpora también una reflexión sobre el elevado número de docentes, que se justifica en que su elevada cualificación enriquecía el proceso de formación.

d) La resolución aquí directamente impugnada estimó el recurso al considerar que, de acuerdo con la documentación presentada para subsanar el déficit apreciado, debía considerarse que se habían realizado las acciones formativas (y no sólo acciones de divulgación), manteniendo el resto de deficiencias de justificación apreciadas, razón por la cual liquida la subvención exigiendo el reintegro de 16.653 euros más los intereses legales correspondientes.

TERCERO.-A la vista de los hechos relatados, descartamos que la resolución del recurso de alzada haya incurrido en la reformatio in peiusy en la incongruencia que denuncia la entidad demandante.

Con referencia a la prohibición de la reformatio in peius,resulta patente que la resolución de reintegro exigía la devolución de la totalidad de la subvención -28.440 euros-, mientras que la resolución de la alzada limita el reintegro a 16.653 euros, en ambos casos más los intereses.

Consecuentemente, la posición de la entidad no empeoró merced a su recurso, sino que mejoró al disminuir la cantidad a reintegrar como consecuencia de la estimación de la alegación formulada por la entidad para sustentar el recurso de alzada.

CUARTO.-Y lo mismo ha de decirse respecto de la denunciada incongruencia en la que pretendidamente habría incurrido la resolución impugnada.

Tal como se ha dejado constancia al detallar los hechos relevantes, al folio 44 del archivo pdf de la carpeta 30 consta la resolución del reintegro. En ella se da respuesta a las alegaciones de la entidad en el modo en el que hemos detallado, alegaciones que delimitan el debate trabado al respecto de la justificación de la subvención.

Tal respuesta debió parecer suficiente a la entidad a la vista de que únicamente sustentó el recurso de alzada en el error padecido al aportar las evaluaciones de los alumnos al personal docente en lugar de la justificación de la evaluación del proceso de enseñanza y aprendizaje, que era lo exigido.

Este déficit de justificación motivó que las acciones realizadas no fueran consideradas como acciones formativas y, a la postre, la liquidación de la subvención a cero y el reintegro de la totalidad. Pero a la vista de la subsanación de este déficit de justificación, la resolución del recurso de alzada sí consideró las acciones formativas realizadas, manteniendo el resto de los defectos de justificación que no habían sido objeto de controversia a través del recurso de alzada.

En definitiva: i) de entre los defectos de justificación apreciados en la resolución de reintegro, el recurso de alzada se centró en el defecto que suponía el reintegro total de la subvención (no constituir acciones formativas sino divulgativas a causa de la falta de justificación de la evaluación del proceso de enseñanza y aprendizaje), aquietándose por ello al resto de la resolución de reintegro en cuanto rechazaba las alegaciones formuladas; y ii) la resolución de la alzada estimó la alegación de la entidad recurrente. La consecuencia no puede ser otra que rechazar la incongruencia reprochada a la resolución aquí directamente impugnada.

QUINTO.-A lo anterior no obsta la alusión en el recurso de alzada a la elevada cualificación del profesorado.

Así, cumple advertir que en el recurso de alzada no se alude a la incidencia que esta cuestión habría tenido en la cuantificación del reintegro. De modo que no pasa de ser una alegación no sustancial de alcance general e inconcreto, tal como, por lo demás, lo evidencia también que en la demanda nos se le dedique atención alguna.

SEXTO.-En una segunda alegación, calificada por la demandante como fondo del asunto, la entidad se remite in toto al expediente administrativo para sostener que subsanó la totalidad de los déficit de justificación que se apreciaron en la propuesta de liquidación, pero que a la vista de la incongruencia en que incurrió la resolución recurrida no puede entrar en su consideración, sino que se remite al expediente administrativo

Pues bien, en esta alegación la vincula el propio demandante al éxito de la queja sobre incongruencia que ya hemos rechazado y que, en consecuencia, arrastra a esta.

Por lo demás, conviene recordar que el proceso contencioso-administrativo es un proceso pleno en el que las partes pueden alegar cuantos motivos consideren convenientes para el éxito de su pretensión, y aportar los medios de prueba que consideren oportuno. Pero a lo que o autoriza la naturaleza del proceso es a pretender que el órgano judicial se coloque en la posición de la Administración sustituyendo su función de fiscalización de la subvención según las alegaciones efectuadas ente ella por el interesado en el expediente (hoy demandante) con remisiones genéricas a aquel.

No es sólo que el demandante se aquietó a la contestación a sus alegaciones incorporada a la resolución de reintegro al cuestionar sólo una de ellas, a la postre estimada en la resolución recurrida. Es que, además, en la demanda no se especifican los aspectos concretos del reintegro con los que discrepa, sin que sirva a tal efecto una remisión genérica al expediente y sus incidencias.

SÉPTIMO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, procede su imposición al demandante.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

Fallo