Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 520/2020 de 17 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Objeto del recurso.

1. Panadería y Pastelería Selva, S.L. impugna la Resolución de 15 de enero de 2020, del Subsecretario de Industria, Comercio y Turismo, dictada por delegación de la Ministra de Industria, Comercio y Turismo, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por la recurrente.

2. La parte actora solicita la anulación de la resolución impugnada y que, en su lugar, se reconozca su derecho a percibir una indemnización por importe de 242.235,94 euros.

3. La Administración interesa la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

4. La parte actora fundamenta la estimación del recurso en los siguientes motivos de impugnación:

Primero.- La acción para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración no ha prescrito.

Segundo.- Concurren todos los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración y, en particular, la relación de causalidad entre la actuación de la Administración y los daños y perjuicios reclamados.

5. La Administración se opone a la estimación del recurso por los siguientes motivos:

Primero.- La acción para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración ha prescrito.

Segundo.- En todo caso, tampoco procede la responsabilidad patrimonial de la Administración por falta de la relación de causalidad y de la antijuridicidad de la actuación administrativa a la que se imputan los daños y perjuicios.

TERCERO.- Antecedentes de interés.

6. Para la decisión del recurso deben tenerse en cuenta los siguientes antecedentes de interés:

i. Mediante Resolución de fecha 24 de octubre de 2006, se concedió a la entidad Panadería y Pastelería Selva, S.L. un préstamo por importe de 770.000 euros (expediente NUM000), que fue pagado anticipadamente con fecha 12 de diciembre de 2006. El plazo de amortización era de 10 años, con un período de carencia de 5 años y un tipo de interés del 0%. La actuación financiada era la siguiente: "Modernización y traslado de fábrica de pan y productos de pastelería".

ii. Con fecha 12 de mayo de 2014, se dictó por el Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, actuando por delegación del Ministro de Industria, Energía y Turismo, Resolución de reintegro parcial del préstamo concedido en el expediente NUM000, por un importe de 421.121,27 euros, más los correspondientes intereses de demora (171.267,95 euros). Un reintegro anterior fue anulado en vía contenciosa al haber caducado el procedimiento.

iii. Panadería y Pastelería Selva, S.L. presentó recurso de reposición y, posteriormente, recurso contencioso-administrativo contra la resolución anterior.

iv. Tras una primera sentencia desestimatoria de la Audiencia Nacional, Panadería y Pastelería Selva, S.L. interpuso ante el Tribunal Supremo recurso de casación para la unificación de doctrina número 1943/2016.

v. El recurso fue resuelto por sentencia del Tribunal Supremo de 10 de enero de 2017, que lo estimó, anulando la Resolución de 12 de mayo de 2014, del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, actuando por delegación del Ministro de Industria, Energía y Turismo, que revocó parcialmente el préstamo reembolsable concedido a Panadería y Pastelería Selva, S.L. El Tribunal Supremo declaró que, cuando se inició el procedimiento de reintegro, ya había prescrito el derecho de la Administración a reclamar el reintegro.

vi. La sentencia del Tribunal Supremo fue notificada a Panadería y Pastelería Selva, S.L. el 10 de enero de 2017.

vii. El 29 de mayo de 2018, la entidad Panadería y Pastelería Selva, S.L. interpuso Reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños ocasionados por la indebida revocación de la subvención concedida a dicha entidad, solicitando una indemnización de 242.235,94 euros.

viii. La citada reclamación fue desestimada por la Resolución de 15 de enero de 2020, del Subsecretario de Industria, Comercio y Turismo, dictada por delegación de la Ministra de Industria, Comercio y Turismo, contra la que se dirige el presente recurso.

CUARTO.- Sobre la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada por la recurrente.

7. Según la recurrente, el dies a quopara el cómputo del plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial no puede fijarse el 10 de enero de 2017, como ha entendido la Administración aplicando el art. 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015), sino el 7 de agosto de 2017, al ser en dicho momento cuando se produjo la devolución de lo indebidamente embargado, cesó el daño patrimonial y se pudo cuantificar la indemnización.

8. La Administración opone que, conforme al art. 67.1 de la Ley 39/2015, es indubitado que la reclamación se ha presentado de forma extemporánea, pues la sentencia estimatoria le fue notificada el 10 de enero de 2017, mientras que la reclamación la interpuso el 29 de mayo de 2018, ya largamente superado el plazo de un año.

9. El art. 67.1 de la Ley 39/2015 establece en su segundo párrafo lo siguiente: "En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva".

10. El Tribunal Supremo ha interpretado la disposición anterior en el sentido de que para la fijación del momento inicial del plazo de prescripción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de la anulación de actos administrativos deberá atenderse, en cada caso, a las circunstancias concurrentes en el concreto supuesto contemplado, de manera que si el interesado estuviera personado en el procedimiento, habrá que estar a la fecha en que le fuera notificada la sentencia firme anulatoria que le afectaba y, en caso de que no estuviera personado en aquél, a la fecha en que conoció o razonablemente pudo conocer el contenido de dicha sentencia (por ejemplo, a propósito de la anulación de licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido, en sentencia de 22 de septiembre de 2021, rec. 1913/2020, FJ 5).

11. "Lo verdaderamente relevante, a estos efectos, para fijar la fecha inicial del cómputo, es el momento en que el afectado tiene conocimiento de la sentencia firme anulatoria, porque es en ese momento cuando podrá conocer la existencia y el alcance del daño", afirma el Tribunal Supremo a este respecto en la sentencia citada en el apartado anterior.

12. A la luz de la normativa y jurisprudencia expuestas y dado que la reclamación de responsabilidad patrimonial tiene su fundamento en la anulación judicial de un acto administrativo, debemos concluir en este caso que la reclamación se ha presentado de forma extemporánea, pues la sentencia estimatoria le fue notificada a Panadería y Pastelería Selva, S.L. el 10 de enero de 2017, como reconoce en el propio escrito de demanda, mientras que la reclamación de responsabilidad patrimonial la interpuso el 29 de mayo de 2018 y, por tanto, cuando ya había transcurrido el plazo de un año previsto en el art. 67.1 de la Ley 39/2015.

13. Se desestima el motivo de impugnación.

QUINTO.- Sobre la antijuridicidad del daño.

14. A mayor abundamiento, procede también examinar una de las alegaciones de las partes que también evidencia, a nuestro juicio, que el recurso no puede ser estimado.

15. Nos referimos a la antijuridicidad del daño derivado de la anulación judicial de actos administrativos.

16. En este sentido, el art. 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (ley 40/2015), dispone en su primer inciso que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

17. Por otra parte, el art. 32.1, segundo párrafo, de la Ley 40/2015, establece: "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

18. La jurisprudencia ha interpretado esta norma (para ser exactos, su precedente recogido en el art. 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) en el sentido de que el legislador reconoce a la Administración un margen de apreciación o de tolerancia, de modo que si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión, por lo que para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita (por ejemplo, en sentencia de 26 de octubre de 2011, rec. 188/2009, FJ 3).

19. En el presente caso, se aprecia que debe operar ese margen de apreciación o de tolerancia a favor de la Administración, como se razona en la resolución impugnada.

20. La anulación judicial del segundo reintegro tuvo su origen en un cambio de jurisprudencia sobre la interpretación de las reglas de caducidad aplicables en este ámbito.

21. La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de enero de 2017 (rec. 1943/2016), que anuló el segundo reintegro y que esté en el origen de la reclamación de responsabilidad patrimonial aquí enjuiciada, reconoció expresamente que su decisión estaba basada en un cambio de la jurisprudencia existente hasta ese momento sobre la cuestión litigiosa.

22. Así, en su FJ 5, podemos leer las siguientes afirmaciones: "Es cierto que las STS de 5 de octubre de 2010 -recurso de casación nº 412/2008 - y de 23 de octubre de 2012 -recurso de casación para la unificación de doctrina nº 306/2012 - y la posterior de 21 de diciembre de 2015 -casación nº 2520/2013- referidas también a ayudas y subvenciones, llegaron a solución contraria, aplicando la tesis de que las reclamaciones y recursos entablados para que se declare la caducidad del procedimiento interrumpen la prescripción de la acción administrativa. Tal tesis, sin embargo, debe ser modificada" o "rectificamos así nuestro criterio expuesto en las sentencias de 5 de octubre de 2010 y de 23 de octubre de 2012 , y acogemos como correcta la interpretación realizada por la Sala de instancia en la sentencia contradicha, por las razones expresadas".

23. La Administración, por tanto, se limitó a aplicar la jurisprudencia existente en el momento en que acordó el segundo reintegro, que le permitía entender que el derecho a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención no había prescrito aplicando la tesis de que las reclamaciones y recursos entablados para que se declarara la caducidad del procedimiento interrumpían la prescripción de la acción administrativa, como había ocurrido en este caso con la acción dirigida a lograr la caducidad del primer reintegro.

24. Como se viene a concluir en la resolución impugnada, sólo el cambio de jurisprudencia determinado por la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de enero de 2017 (rec. 1943/2016) convirtió en ilegal la actuación administrativa anulada.

25. La jurisprudencia ha entendido que la actuación administrativa conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia está cubierta por el margen de apreciación o de tolerancia (por ejemplo, en sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 2005, rec. 222/2001, FJ 3).

26. Por tanto, procede descartar la antijuridicidad del daño, lo que es un motivo adicional para la desestimación del recurso.

SEXTO.- Decisión del recurso.

27. Se desestima el recurso.

28. Sin necesidad de examinar las restantes cuestiones planteadas por las partes, pues su estimación o desestimación no alteraría el resultado expuesto.

SÉPTIMO.- Costas.

29. Se imponen las costas a la parte actora al haberse desestimado el recurso, conforme a lo establecido en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).

Fallo