Sentencia Contencioso-Administrativo 51/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 392/2017 de 17 de febrero del 2026

PRIMERO.-Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (IRMC) -hoy Instituto para la Transición Justa-, de 19 de enero de 2017, por la que se acuerda:

Primero.- Declarar la revocación total de la ayuda concedida a Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. para la financiación del proyecto consistente en "Instalación para la fabricación de prefabricados de hormigón integral" en Espiel (Córdoba), como consecuencia del incumplimiento de las condiciones de inversión, autofinanciación y empleo establecidas para la concesión de la ayuda. En relación con la inversión el incumplimiento se refiere tanto a su ejecución como a la de mantener durante el período mínimo de cinco años establecido; y en relación con el empleo el incumplimiento se refiere, igualmente, tanto al compromiso de la creación de los empleos comprometidos como a la de mantenerlo durante el período mínimo de tres años establecido.

Segundo.- Declarar la obligación que corresponde a la entidad beneficiaria Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. de reintegrar la cantidad de 2.073.178,64 euros, en concepto de principal e intereses de la ayuda a reintegrar. La estimación de los intereses se ha realizado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 de la Ley 38/2003 , General de Subvenciones, que establece que el interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal del dinero incrementado en un 25%, salvo que se establezca otro diferente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Tercero.- En el caso de la entidad avalista Banco Popular Español, S.A. la cantidad máxima a reintegrar asciende a la cantidad de 1.709.241,59 euros, que se corresponde con la cuantía que en su día fue avalada. Esta cuantía, una vez hecha efectiva debe minorar la obligación total declarada a cargo de la entidad beneficiaria de la ayuda.

SEGUNDO.-Lo s antecedentes relevantes para dar respuesta a la cuestión planteada son, sucintamente expuestos, los siguientes:

La Orden de 17 de diciembre de 2001 (BOE del 5 de enero de 2002), establece las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras.

A Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L., le fue concedida, mediante resolución de 30 de diciembre de 2005, una subvención a fondo perdido como apoyo a la realización de un proyecto empresarial consistente en "Instalación para la fabricación de prefabricados de hormigón integrar" en el municipio de Espiel (Córdoba), por un importe máximo de 1.684.379,68 euros, sobre una inversión subvencionable de 6.493.118,71 euros, y un compromiso de creación de 61 puestos de trabajo.

Los plazos para finalización del proyecto, después de varias modificaciones solicitadas por la entidad beneficiaria, estaban fijados en el 31 de julio de 2010 para finalizar la inversión, que debería mantenerse como mínimo hasta el 31 de julio de 2015; y en el 30 de septiembre de 2010 para cumplir el compromiso de creación de los 61 puestos de trabajo comprometidos, que deberían ser mantenidos, como mínimo hasta el 30 de septiembre de 2013.

La empresa solicitó el pago anticipado de hasta el 85% de la ayuda máxima aprobada, que fue autorizado, por lo que con fecha del 17 de enero de 2008 percibió la cantidad de 1.431.722,73 euros, previo depósito a favor de este Instituto de un aval bancario prestado por el Banco Pastor (que fue absorbido por el Banco Popular Español, S.A. en fecha 25 de junio de 2012), por importe de 1.709.241,59 euros, cumpliéndose lo establecido en las bases reguladoras de las ayudas.

En los plazos establecidos la beneficiaria de la ayuda no presentó justificación ni acreditación alguna del cumplimiento de las condiciones que fueron establecidas en su concesión.

En base a lo expuesto, y considerando que Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. no había acreditado el cumplimiento de las condiciones de inversión, autofinanciación y empleo establecidas en la concesión de la ayuda, se procedió al inicio del expediente para la revocación total de la ayuda concedida, y declarar, consecuentemente, la obligación de reintegrar la cantidad recibida anticipadamente, incrementada en los intereses legales correspondientes, lo que se llevó a efecto mediante Acuerdo de 29 de octubre de 2012.

El procedimiento finalizó mediante resolución de fecha 20 de noviembre de 2013, habiendo intervenido en el mismo la entidad beneficiaria de la ayuda, con la toma de vista del expediente administrativo y la formulación de alegaciones en trámite de audiencia. En dicha resolución se declaraba la revocación total de la ayuda concedida a Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L como "consecuencia de no haber justificado la inversión, en la forma exigida en las bases reguladoras, no acreditar la autofinanciación de la inversión, no acreditar la obligación de ejecutar al menos el 10% de la inversión antes del 31 de diciembre de 2005 y no acreditar el cumplimiento de creación del empleo comprometido". Asimismo, se declaraba la obligación de proceder al reintegro de la cantidad de 1.882.617,33 euros.

La entidad beneficiaria no hizo efectivo el reintegro en el plazo voluntario concedido al efecto, ni tampoco formuló recurso alguno contra la resolución dictada, por lo que, finalmente, el Instituto solicitó, y obtuvo, de la Caja General de Depósitos la incautación de la garantía prestada, habiendo trasladado previamente a la entidad avalista la resolución que daba causa a dicha incautación.

Posteriormente, el Banco Popular Español, S.A. interpuso un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 20 de noviembre de 2013, que fue sustanciado ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, en los autos 41/2014 B, que dictó sentencia de fecha 28 de mayo de 2015, ya firme, mediante la que se estimaba el recurso interpuesto, declarando la nulidad de la resolución de 20 de noviembre de 2013 y la devolución de las cantidades ingresadas por la recurrente con los intereses correspondientes desde la fecha de ingreso, y sin imposición de costas.

El Instituto solicitó un informe a la Abogacía del Estado sobre determinados aspectos atinentes a la ejecución de la sentencia recaída, que fue evacuado con fecha del 9 de septiembre de 2015, en el que se indica que la "sentencia fue dictada previo escrito de allanamiento deducido por la Abogacía del Estado con autorización de este Instituto, en el que se aceptaba la concurrencia de nulidad de pleno derecho por indefensión del demandante, al que no se había dado traslado de actuación alguna en el seno del procedimiento de reintegro, así como la caducidad del procedimiento",y finalizaba indicando que "debe, consecuentemente, sustanciarse un nuevo procedimiento garantizando la debida intervención no solo del beneficiario sino también de la entidad avalista y la plena observancia del plazo máximo de resolución, a fin de evitar tanto la referida indefensión como la citada caducidad".

Por ello, mediante Acuerdo de fecha 12 de febrero de 2016 se inició un nuevo procedimiento para la declaración de revocación y reintegro de la ayuda concedida a la empresa Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. considerando que no se da supuesto alguno de prescripción de las posibles acciones a ejecutar por este Instituto, toda vez que las inversiones subvencionadas debían mantenerse, como mínimo, hasta la fecha del 31 de julio de 2015, y el empleo comprometido debía mantenerse, como mínimo, hasta el 30 de septiembre de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

La entidad avalista satisfizo por este concepto la cantidad de 1.709.241,59 euros.

TERCERO.-Nu estro punto de partida es que el demandante, Banco Santander, es el sucesor procesal del Banco Popular Español, S.A., avalista originario del concesionario de la subvención.

El avalista impugnó la inicial resolución del Instituto, de 20 de noviembre de 2013, por la que se acordaba el reintegro de la subvención, obteniendo sentencia estimatoria del recurso como consecuencia del allanamiento del Abogado del Estado, allanamiento en el cual se aceptaba "la concurrencia de nulidad de pleno derecho por indefensión del demandante, al que no se había dado traslado de actuación alguna en el seno del procedimiento de reintegro, asó como la caducidad del procedimiento".

Se añadía en el informe del Abogado del Estado que "debe, consecuentemente, sustanciarse un nuevo procedimiento garantizando la debida intervención no sólo del beneficiario, sino también de la entidad avalista y la plena observancia del plazo máximo de resolución, a fin de evitar tanto la indefensión como la citada caducidad".

CUARTO.-En la demanda se aduce, en esencia:

a) Nulidad de pleno derecho, por entender que < art. 47.1.e) e la Ley 39/2015 .>>

b) Prescripción, por cuanto a su juicio "el procedimiento de revocación y reintegro pudo iniciarse desde el incumplimiento de las condiciones de realización de la inversión y de creación de empleo".

c) Prórrogas inconsentidas, toda vez que, a juicio de la demandante, el aval se extingue al haberse acordado la prórroga del mismo para el cumplimiento de las condiciones asumidas, toda vez que las prórrogas deben ser aceptadas expresamente por el avalista.

d) Vulneración del principio de proporcionalidad, por entender que al tratarse de un incumplimiento formal no procedía acordar el reintegro.

e) Se solicita también la devolución de los 1.709.241,59 euros satisfechos en su condición de avalista.

QUINTO.-Comenzaremos por el estudio de la alegación de prescripción del derecho de la Administración a liquidar el reintegro.

A tal fin conviene recordar que, tras varias modificaciones, la subvención concedida establecía que el plazo para realizar la inversión era el 31 de julio de 2010, la cual había de mantenerse hasta el 31 de julio de 2015. Por su parte la creación de 61 puestos de trabajo tenía como límite temporal el 30 de septiembre de 2010, debiéndose mantener el empleo creado hasta el 30 de septiembre de 2013.

A la vista de la anulación del inicial procedimiento de reintegro y de que el nuevo procedimiento de reintegro se inició el 12 de febrero de 2016, la discrepancia entre las partes radica en si el dies a quopara el cómputo de la prescripción ha de situarse en el día en el que finaliza el plazo para realizar la inversión y crear el empleo -criterio de la entidad demandante- o en el día en que finaliza el plazo hasta el que la inversión y el empleo habían de ser mantenidos -postura de la Administración-.

Para ello ha de partirse del tenor literal del art. 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), según el cual:

1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.

SEXTO.-La respuesta al dilema planteado exige tomar en cuenta que el nuevo procedimiento de reintegro se inició por las siguientes causas:

- En cuanto a la inversión, no se ha justificado ni acreditado su ejecución en el plazo establecido.

- No se ha justificado, tampoco, el cumplimiento del requisito de autofinanciación de al menos un 25% de la inversión subvencionable.

- No se ha justificado la ejecución y pago de un mínimo del 25 % antes de la financiación del año de convocatoria (en este caso, el año 2005).

- No se ha justificado ni acreditado la creación de los 61 empleos comprometidos.

Sin embargo, en el acuerdo de reintegro se añade también como causa del reintegro la falta de mantenimiento de la inversión y el empleo comprometido hasta el 31 de junio de 2015 y el 30 de septiembre de 2013 respectivamente.

Pues bien, resulta patente y no discutido que la causa del reintegro es la no realización de la inversión ni la creación del empleo y que es la respectiva fecha en la cual la inversión había de realizarse y el empleo crearse, el dies a quopara el cómputo del plazo de prescripción de acuerdo con el art. 39 LGS anteriormente citado. Desde ese momento concurre ya la causa de reintegro -el incumplimiento de la condición-, sin que el fin del plazo de mantenimiento de inversión y empleo añada nada al incumplimiento ya producido y consumado.

Consecuentemente, cuando el 12 de febrero de 2016 se inició el procedimiento de reintegro, había transcurrido ya el plazo de cuatro años de prescripción contados desde el 31 de julio de 2010 y el 30 de septiembre de 2010, límites para la inversión y creación de empleo respectivamente.

SÉPTIMO.-Importa señalar finalmente que tanto la inversión como la creación de empleo habían de ser justificadas en el término que la propia resolución de concesión estableciese, según dispone la base decimosexta de la Orden de 17 de diciembre de 2001 por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras.

Del propio modo, la base vigésima, bajo la rúbrica de "justificación"dispone que "el beneficiario de la subvención estará obligado a enviar los documentos que se soliciten en el plazo que se le indique en la Resolución y a facilitar las comprobaciones encaminadas a garantizar la correcta realización de la actuación subvencionada".

De manera que también resultaría de aplicación el art. 39.2.a) de la LGS, según el cual el plazo de prescripción se computaría "desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora."

Desconocemos el plazo que en la resolución de concesión se fijaba para justificar la inversión y la creación de empleo, puesto que ni la parte ni el Abogado del Estado aluden a ello, ni tampoco lo hemos localizado en el expediente administrativo, pero la experiencia demuestras que el lapso entre la fecha tope para invertir lo comprometido y crear el empleo y el inicio del expediente de reintegro (al menos cinco años y cuatro meses) supera holgadamente el de cuatro años de prescripción.

OCTAVO.-Todo lo anterior conduce a la estimación del recurso con anulación de la resolución impugnada y la devolución de los 1.709.241,59 euros satisfechos por la entidad actora por su condición de avalista el 9 de mayo de 2017, con los intereses legales correspondientes.

NOVENO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, procede su imposición a la Administración.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

PRIMERO.-Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (IRMC) -hoy Instituto para la Transición Justa-, de 19 de enero de 2017, por la que se acuerda:

Primero.- Declarar la revocación total de la ayuda concedida a Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. para la financiación del proyecto consistente en "Instalación para la fabricación de prefabricados de hormigón integral" en Espiel (Córdoba), como consecuencia del incumplimiento de las condiciones de inversión, autofinanciación y empleo establecidas para la concesión de la ayuda. En relación con la inversión el incumplimiento se refiere tanto a su ejecución como a la de mantener durante el período mínimo de cinco años establecido; y en relación con el empleo el incumplimiento se refiere, igualmente, tanto al compromiso de la creación de los empleos comprometidos como a la de mantenerlo durante el período mínimo de tres años establecido.

Segundo.- Declarar la obligación que corresponde a la entidad beneficiaria Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. de reintegrar la cantidad de 2.073.178,64 euros, en concepto de principal e intereses de la ayuda a reintegrar. La estimación de los intereses se ha realizado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 de la Ley 38/2003 , General de Subvenciones, que establece que el interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal del dinero incrementado en un 25%, salvo que se establezca otro diferente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Tercero.- En el caso de la entidad avalista Banco Popular Español, S.A. la cantidad máxima a reintegrar asciende a la cantidad de 1.709.241,59 euros, que se corresponde con la cuantía que en su día fue avalada. Esta cuantía, una vez hecha efectiva debe minorar la obligación total declarada a cargo de la entidad beneficiaria de la ayuda.

SEGUNDO.-Lo s antecedentes relevantes para dar respuesta a la cuestión planteada son, sucintamente expuestos, los siguientes:

La Orden de 17 de diciembre de 2001 (BOE del 5 de enero de 2002), establece las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras.

A Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L., le fue concedida, mediante resolución de 30 de diciembre de 2005, una subvención a fondo perdido como apoyo a la realización de un proyecto empresarial consistente en "Instalación para la fabricación de prefabricados de hormigón integrar" en el municipio de Espiel (Córdoba), por un importe máximo de 1.684.379,68 euros, sobre una inversión subvencionable de 6.493.118,71 euros, y un compromiso de creación de 61 puestos de trabajo.

Los plazos para finalización del proyecto, después de varias modificaciones solicitadas por la entidad beneficiaria, estaban fijados en el 31 de julio de 2010 para finalizar la inversión, que debería mantenerse como mínimo hasta el 31 de julio de 2015; y en el 30 de septiembre de 2010 para cumplir el compromiso de creación de los 61 puestos de trabajo comprometidos, que deberían ser mantenidos, como mínimo hasta el 30 de septiembre de 2013.

La empresa solicitó el pago anticipado de hasta el 85% de la ayuda máxima aprobada, que fue autorizado, por lo que con fecha del 17 de enero de 2008 percibió la cantidad de 1.431.722,73 euros, previo depósito a favor de este Instituto de un aval bancario prestado por el Banco Pastor (que fue absorbido por el Banco Popular Español, S.A. en fecha 25 de junio de 2012), por importe de 1.709.241,59 euros, cumpliéndose lo establecido en las bases reguladoras de las ayudas.

En los plazos establecidos la beneficiaria de la ayuda no presentó justificación ni acreditación alguna del cumplimiento de las condiciones que fueron establecidas en su concesión.

En base a lo expuesto, y considerando que Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. no había acreditado el cumplimiento de las condiciones de inversión, autofinanciación y empleo establecidas en la concesión de la ayuda, se procedió al inicio del expediente para la revocación total de la ayuda concedida, y declarar, consecuentemente, la obligación de reintegrar la cantidad recibida anticipadamente, incrementada en los intereses legales correspondientes, lo que se llevó a efecto mediante Acuerdo de 29 de octubre de 2012.

El procedimiento finalizó mediante resolución de fecha 20 de noviembre de 2013, habiendo intervenido en el mismo la entidad beneficiaria de la ayuda, con la toma de vista del expediente administrativo y la formulación de alegaciones en trámite de audiencia. En dicha resolución se declaraba la revocación total de la ayuda concedida a Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L como "consecuencia de no haber justificado la inversión, en la forma exigida en las bases reguladoras, no acreditar la autofinanciación de la inversión, no acreditar la obligación de ejecutar al menos el 10% de la inversión antes del 31 de diciembre de 2005 y no acreditar el cumplimiento de creación del empleo comprometido". Asimismo, se declaraba la obligación de proceder al reintegro de la cantidad de 1.882.617,33 euros.

La entidad beneficiaria no hizo efectivo el reintegro en el plazo voluntario concedido al efecto, ni tampoco formuló recurso alguno contra la resolución dictada, por lo que, finalmente, el Instituto solicitó, y obtuvo, de la Caja General de Depósitos la incautación de la garantía prestada, habiendo trasladado previamente a la entidad avalista la resolución que daba causa a dicha incautación.

Posteriormente, el Banco Popular Español, S.A. interpuso un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 20 de noviembre de 2013, que fue sustanciado ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, en los autos 41/2014 B, que dictó sentencia de fecha 28 de mayo de 2015, ya firme, mediante la que se estimaba el recurso interpuesto, declarando la nulidad de la resolución de 20 de noviembre de 2013 y la devolución de las cantidades ingresadas por la recurrente con los intereses correspondientes desde la fecha de ingreso, y sin imposición de costas.

El Instituto solicitó un informe a la Abogacía del Estado sobre determinados aspectos atinentes a la ejecución de la sentencia recaída, que fue evacuado con fecha del 9 de septiembre de 2015, en el que se indica que la "sentencia fue dictada previo escrito de allanamiento deducido por la Abogacía del Estado con autorización de este Instituto, en el que se aceptaba la concurrencia de nulidad de pleno derecho por indefensión del demandante, al que no se había dado traslado de actuación alguna en el seno del procedimiento de reintegro, así como la caducidad del procedimiento",y finalizaba indicando que "debe, consecuentemente, sustanciarse un nuevo procedimiento garantizando la debida intervención no solo del beneficiario sino también de la entidad avalista y la plena observancia del plazo máximo de resolución, a fin de evitar tanto la referida indefensión como la citada caducidad".

Por ello, mediante Acuerdo de fecha 12 de febrero de 2016 se inició un nuevo procedimiento para la declaración de revocación y reintegro de la ayuda concedida a la empresa Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. considerando que no se da supuesto alguno de prescripción de las posibles acciones a ejecutar por este Instituto, toda vez que las inversiones subvencionadas debían mantenerse, como mínimo, hasta la fecha del 31 de julio de 2015, y el empleo comprometido debía mantenerse, como mínimo, hasta el 30 de septiembre de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

La entidad avalista satisfizo por este concepto la cantidad de 1.709.241,59 euros.

TERCERO.-Nu estro punto de partida es que el demandante, Banco Santander, es el sucesor procesal del Banco Popular Español, S.A., avalista originario del concesionario de la subvención.

El avalista impugnó la inicial resolución del Instituto, de 20 de noviembre de 2013, por la que se acordaba el reintegro de la subvención, obteniendo sentencia estimatoria del recurso como consecuencia del allanamiento del Abogado del Estado, allanamiento en el cual se aceptaba "la concurrencia de nulidad de pleno derecho por indefensión del demandante, al que no se había dado traslado de actuación alguna en el seno del procedimiento de reintegro, asó como la caducidad del procedimiento".

Se añadía en el informe del Abogado del Estado que "debe, consecuentemente, sustanciarse un nuevo procedimiento garantizando la debida intervención no sólo del beneficiario, sino también de la entidad avalista y la plena observancia del plazo máximo de resolución, a fin de evitar tanto la indefensión como la citada caducidad".

CUARTO.-En la demanda se aduce, en esencia:

a) Nulidad de pleno derecho, por entender que < art. 47.1.e) e la Ley 39/2015 .>>

b) Prescripción, por cuanto a su juicio "el procedimiento de revocación y reintegro pudo iniciarse desde el incumplimiento de las condiciones de realización de la inversión y de creación de empleo".

c) Prórrogas inconsentidas, toda vez que, a juicio de la demandante, el aval se extingue al haberse acordado la prórroga del mismo para el cumplimiento de las condiciones asumidas, toda vez que las prórrogas deben ser aceptadas expresamente por el avalista.

d) Vulneración del principio de proporcionalidad, por entender que al tratarse de un incumplimiento formal no procedía acordar el reintegro.

e) Se solicita también la devolución de los 1.709.241,59 euros satisfechos en su condición de avalista.

QUINTO.-Comenzaremos por el estudio de la alegación de prescripción del derecho de la Administración a liquidar el reintegro.

A tal fin conviene recordar que, tras varias modificaciones, la subvención concedida establecía que el plazo para realizar la inversión era el 31 de julio de 2010, la cual había de mantenerse hasta el 31 de julio de 2015. Por su parte la creación de 61 puestos de trabajo tenía como límite temporal el 30 de septiembre de 2010, debiéndose mantener el empleo creado hasta el 30 de septiembre de 2013.

A la vista de la anulación del inicial procedimiento de reintegro y de que el nuevo procedimiento de reintegro se inició el 12 de febrero de 2016, la discrepancia entre las partes radica en si el dies a quopara el cómputo de la prescripción ha de situarse en el día en el que finaliza el plazo para realizar la inversión y crear el empleo -criterio de la entidad demandante- o en el día en que finaliza el plazo hasta el que la inversión y el empleo habían de ser mantenidos -postura de la Administración-.

Para ello ha de partirse del tenor literal del art. 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), según el cual:

1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.

SEXTO.-La respuesta al dilema planteado exige tomar en cuenta que el nuevo procedimiento de reintegro se inició por las siguientes causas:

- En cuanto a la inversión, no se ha justificado ni acreditado su ejecución en el plazo establecido.

- No se ha justificado, tampoco, el cumplimiento del requisito de autofinanciación de al menos un 25% de la inversión subvencionable.

- No se ha justificado la ejecución y pago de un mínimo del 25 % antes de la financiación del año de convocatoria (en este caso, el año 2005).

- No se ha justificado ni acreditado la creación de los 61 empleos comprometidos.

Sin embargo, en el acuerdo de reintegro se añade también como causa del reintegro la falta de mantenimiento de la inversión y el empleo comprometido hasta el 31 de junio de 2015 y el 30 de septiembre de 2013 respectivamente.

Pues bien, resulta patente y no discutido que la causa del reintegro es la no realización de la inversión ni la creación del empleo y que es la respectiva fecha en la cual la inversión había de realizarse y el empleo crearse, el dies a quopara el cómputo del plazo de prescripción de acuerdo con el art. 39 LGS anteriormente citado. Desde ese momento concurre ya la causa de reintegro -el incumplimiento de la condición-, sin que el fin del plazo de mantenimiento de inversión y empleo añada nada al incumplimiento ya producido y consumado.

Consecuentemente, cuando el 12 de febrero de 2016 se inició el procedimiento de reintegro, había transcurrido ya el plazo de cuatro años de prescripción contados desde el 31 de julio de 2010 y el 30 de septiembre de 2010, límites para la inversión y creación de empleo respectivamente.

SÉPTIMO.-Importa señalar finalmente que tanto la inversión como la creación de empleo habían de ser justificadas en el término que la propia resolución de concesión estableciese, según dispone la base decimosexta de la Orden de 17 de diciembre de 2001 por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras.

Del propio modo, la base vigésima, bajo la rúbrica de "justificación"dispone que "el beneficiario de la subvención estará obligado a enviar los documentos que se soliciten en el plazo que se le indique en la Resolución y a facilitar las comprobaciones encaminadas a garantizar la correcta realización de la actuación subvencionada".

De manera que también resultaría de aplicación el art. 39.2.a) de la LGS, según el cual el plazo de prescripción se computaría "desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora."

Desconocemos el plazo que en la resolución de concesión se fijaba para justificar la inversión y la creación de empleo, puesto que ni la parte ni el Abogado del Estado aluden a ello, ni tampoco lo hemos localizado en el expediente administrativo, pero la experiencia demuestras que el lapso entre la fecha tope para invertir lo comprometido y crear el empleo y el inicio del expediente de reintegro (al menos cinco años y cuatro meses) supera holgadamente el de cuatro años de prescripción.

OCTAVO.-Todo lo anterior conduce a la estimación del recurso con anulación de la resolución impugnada y la devolución de los 1.709.241,59 euros satisfechos por la entidad actora por su condición de avalista el 9 de mayo de 2017, con los intereses legales correspondientes.

NOVENO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, procede su imposición a la Administración.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

PRIMERO.-Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (IRMC) -hoy Instituto para la Transición Justa-, de 19 de enero de 2017, por la que se acuerda:

Primero.- Declarar la revocación total de la ayuda concedida a Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. para la financiación del proyecto consistente en "Instalación para la fabricación de prefabricados de hormigón integral" en Espiel (Córdoba), como consecuencia del incumplimiento de las condiciones de inversión, autofinanciación y empleo establecidas para la concesión de la ayuda. En relación con la inversión el incumplimiento se refiere tanto a su ejecución como a la de mantener durante el período mínimo de cinco años establecido; y en relación con el empleo el incumplimiento se refiere, igualmente, tanto al compromiso de la creación de los empleos comprometidos como a la de mantenerlo durante el período mínimo de tres años establecido.

Segundo.- Declarar la obligación que corresponde a la entidad beneficiaria Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. de reintegrar la cantidad de 2.073.178,64 euros, en concepto de principal e intereses de la ayuda a reintegrar. La estimación de los intereses se ha realizado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 de la Ley 38/2003 , General de Subvenciones, que establece que el interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal del dinero incrementado en un 25%, salvo que se establezca otro diferente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Tercero.- En el caso de la entidad avalista Banco Popular Español, S.A. la cantidad máxima a reintegrar asciende a la cantidad de 1.709.241,59 euros, que se corresponde con la cuantía que en su día fue avalada. Esta cuantía, una vez hecha efectiva debe minorar la obligación total declarada a cargo de la entidad beneficiaria de la ayuda.

SEGUNDO.-Lo s antecedentes relevantes para dar respuesta a la cuestión planteada son, sucintamente expuestos, los siguientes:

La Orden de 17 de diciembre de 2001 (BOE del 5 de enero de 2002), establece las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras.

A Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L., le fue concedida, mediante resolución de 30 de diciembre de 2005, una subvención a fondo perdido como apoyo a la realización de un proyecto empresarial consistente en "Instalación para la fabricación de prefabricados de hormigón integrar" en el municipio de Espiel (Córdoba), por un importe máximo de 1.684.379,68 euros, sobre una inversión subvencionable de 6.493.118,71 euros, y un compromiso de creación de 61 puestos de trabajo.

Los plazos para finalización del proyecto, después de varias modificaciones solicitadas por la entidad beneficiaria, estaban fijados en el 31 de julio de 2010 para finalizar la inversión, que debería mantenerse como mínimo hasta el 31 de julio de 2015; y en el 30 de septiembre de 2010 para cumplir el compromiso de creación de los 61 puestos de trabajo comprometidos, que deberían ser mantenidos, como mínimo hasta el 30 de septiembre de 2013.

La empresa solicitó el pago anticipado de hasta el 85% de la ayuda máxima aprobada, que fue autorizado, por lo que con fecha del 17 de enero de 2008 percibió la cantidad de 1.431.722,73 euros, previo depósito a favor de este Instituto de un aval bancario prestado por el Banco Pastor (que fue absorbido por el Banco Popular Español, S.A. en fecha 25 de junio de 2012), por importe de 1.709.241,59 euros, cumpliéndose lo establecido en las bases reguladoras de las ayudas.

En los plazos establecidos la beneficiaria de la ayuda no presentó justificación ni acreditación alguna del cumplimiento de las condiciones que fueron establecidas en su concesión.

En base a lo expuesto, y considerando que Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. no había acreditado el cumplimiento de las condiciones de inversión, autofinanciación y empleo establecidas en la concesión de la ayuda, se procedió al inicio del expediente para la revocación total de la ayuda concedida, y declarar, consecuentemente, la obligación de reintegrar la cantidad recibida anticipadamente, incrementada en los intereses legales correspondientes, lo que se llevó a efecto mediante Acuerdo de 29 de octubre de 2012.

El procedimiento finalizó mediante resolución de fecha 20 de noviembre de 2013, habiendo intervenido en el mismo la entidad beneficiaria de la ayuda, con la toma de vista del expediente administrativo y la formulación de alegaciones en trámite de audiencia. En dicha resolución se declaraba la revocación total de la ayuda concedida a Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L como "consecuencia de no haber justificado la inversión, en la forma exigida en las bases reguladoras, no acreditar la autofinanciación de la inversión, no acreditar la obligación de ejecutar al menos el 10% de la inversión antes del 31 de diciembre de 2005 y no acreditar el cumplimiento de creación del empleo comprometido". Asimismo, se declaraba la obligación de proceder al reintegro de la cantidad de 1.882.617,33 euros.

La entidad beneficiaria no hizo efectivo el reintegro en el plazo voluntario concedido al efecto, ni tampoco formuló recurso alguno contra la resolución dictada, por lo que, finalmente, el Instituto solicitó, y obtuvo, de la Caja General de Depósitos la incautación de la garantía prestada, habiendo trasladado previamente a la entidad avalista la resolución que daba causa a dicha incautación.

Posteriormente, el Banco Popular Español, S.A. interpuso un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 20 de noviembre de 2013, que fue sustanciado ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, en los autos 41/2014 B, que dictó sentencia de fecha 28 de mayo de 2015, ya firme, mediante la que se estimaba el recurso interpuesto, declarando la nulidad de la resolución de 20 de noviembre de 2013 y la devolución de las cantidades ingresadas por la recurrente con los intereses correspondientes desde la fecha de ingreso, y sin imposición de costas.

El Instituto solicitó un informe a la Abogacía del Estado sobre determinados aspectos atinentes a la ejecución de la sentencia recaída, que fue evacuado con fecha del 9 de septiembre de 2015, en el que se indica que la "sentencia fue dictada previo escrito de allanamiento deducido por la Abogacía del Estado con autorización de este Instituto, en el que se aceptaba la concurrencia de nulidad de pleno derecho por indefensión del demandante, al que no se había dado traslado de actuación alguna en el seno del procedimiento de reintegro, así como la caducidad del procedimiento",y finalizaba indicando que "debe, consecuentemente, sustanciarse un nuevo procedimiento garantizando la debida intervención no solo del beneficiario sino también de la entidad avalista y la plena observancia del plazo máximo de resolución, a fin de evitar tanto la referida indefensión como la citada caducidad".

Por ello, mediante Acuerdo de fecha 12 de febrero de 2016 se inició un nuevo procedimiento para la declaración de revocación y reintegro de la ayuda concedida a la empresa Pronain Gestión Inmobiliaria, S.L. considerando que no se da supuesto alguno de prescripción de las posibles acciones a ejecutar por este Instituto, toda vez que las inversiones subvencionadas debían mantenerse, como mínimo, hasta la fecha del 31 de julio de 2015, y el empleo comprometido debía mantenerse, como mínimo, hasta el 30 de septiembre de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

La entidad avalista satisfizo por este concepto la cantidad de 1.709.241,59 euros.

TERCERO.-Nu estro punto de partida es que el demandante, Banco Santander, es el sucesor procesal del Banco Popular Español, S.A., avalista originario del concesionario de la subvención.

El avalista impugnó la inicial resolución del Instituto, de 20 de noviembre de 2013, por la que se acordaba el reintegro de la subvención, obteniendo sentencia estimatoria del recurso como consecuencia del allanamiento del Abogado del Estado, allanamiento en el cual se aceptaba "la concurrencia de nulidad de pleno derecho por indefensión del demandante, al que no se había dado traslado de actuación alguna en el seno del procedimiento de reintegro, asó como la caducidad del procedimiento".

Se añadía en el informe del Abogado del Estado que "debe, consecuentemente, sustanciarse un nuevo procedimiento garantizando la debida intervención no sólo del beneficiario, sino también de la entidad avalista y la plena observancia del plazo máximo de resolución, a fin de evitar tanto la indefensión como la citada caducidad".

CUARTO.-En la demanda se aduce, en esencia:

a) Nulidad de pleno derecho, por entender que < art. 47.1.e) e la Ley 39/2015 .>>

b) Prescripción, por cuanto a su juicio "el procedimiento de revocación y reintegro pudo iniciarse desde el incumplimiento de las condiciones de realización de la inversión y de creación de empleo".

c) Prórrogas inconsentidas, toda vez que, a juicio de la demandante, el aval se extingue al haberse acordado la prórroga del mismo para el cumplimiento de las condiciones asumidas, toda vez que las prórrogas deben ser aceptadas expresamente por el avalista.

d) Vulneración del principio de proporcionalidad, por entender que al tratarse de un incumplimiento formal no procedía acordar el reintegro.

e) Se solicita también la devolución de los 1.709.241,59 euros satisfechos en su condición de avalista.

QUINTO.-Comenzaremos por el estudio de la alegación de prescripción del derecho de la Administración a liquidar el reintegro.

A tal fin conviene recordar que, tras varias modificaciones, la subvención concedida establecía que el plazo para realizar la inversión era el 31 de julio de 2010, la cual había de mantenerse hasta el 31 de julio de 2015. Por su parte la creación de 61 puestos de trabajo tenía como límite temporal el 30 de septiembre de 2010, debiéndose mantener el empleo creado hasta el 30 de septiembre de 2013.

A la vista de la anulación del inicial procedimiento de reintegro y de que el nuevo procedimiento de reintegro se inició el 12 de febrero de 2016, la discrepancia entre las partes radica en si el dies a quopara el cómputo de la prescripción ha de situarse en el día en el que finaliza el plazo para realizar la inversión y crear el empleo -criterio de la entidad demandante- o en el día en que finaliza el plazo hasta el que la inversión y el empleo habían de ser mantenidos -postura de la Administración-.

Para ello ha de partirse del tenor literal del art. 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), según el cual:

1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.

SEXTO.-La respuesta al dilema planteado exige tomar en cuenta que el nuevo procedimiento de reintegro se inició por las siguientes causas:

- En cuanto a la inversión, no se ha justificado ni acreditado su ejecución en el plazo establecido.

- No se ha justificado, tampoco, el cumplimiento del requisito de autofinanciación de al menos un 25% de la inversión subvencionable.

- No se ha justificado la ejecución y pago de un mínimo del 25 % antes de la financiación del año de convocatoria (en este caso, el año 2005).

- No se ha justificado ni acreditado la creación de los 61 empleos comprometidos.

Sin embargo, en el acuerdo de reintegro se añade también como causa del reintegro la falta de mantenimiento de la inversión y el empleo comprometido hasta el 31 de junio de 2015 y el 30 de septiembre de 2013 respectivamente.

Pues bien, resulta patente y no discutido que la causa del reintegro es la no realización de la inversión ni la creación del empleo y que es la respectiva fecha en la cual la inversión había de realizarse y el empleo crearse, el dies a quopara el cómputo del plazo de prescripción de acuerdo con el art. 39 LGS anteriormente citado. Desde ese momento concurre ya la causa de reintegro -el incumplimiento de la condición-, sin que el fin del plazo de mantenimiento de inversión y empleo añada nada al incumplimiento ya producido y consumado.

Consecuentemente, cuando el 12 de febrero de 2016 se inició el procedimiento de reintegro, había transcurrido ya el plazo de cuatro años de prescripción contados desde el 31 de julio de 2010 y el 30 de septiembre de 2010, límites para la inversión y creación de empleo respectivamente.

SÉPTIMO.-Importa señalar finalmente que tanto la inversión como la creación de empleo habían de ser justificadas en el término que la propia resolución de concesión estableciese, según dispone la base decimosexta de la Orden de 17 de diciembre de 2001 por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras.

Del propio modo, la base vigésima, bajo la rúbrica de "justificación"dispone que "el beneficiario de la subvención estará obligado a enviar los documentos que se soliciten en el plazo que se le indique en la Resolución y a facilitar las comprobaciones encaminadas a garantizar la correcta realización de la actuación subvencionada".

De manera que también resultaría de aplicación el art. 39.2.a) de la LGS, según el cual el plazo de prescripción se computaría "desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora."

Desconocemos el plazo que en la resolución de concesión se fijaba para justificar la inversión y la creación de empleo, puesto que ni la parte ni el Abogado del Estado aluden a ello, ni tampoco lo hemos localizado en el expediente administrativo, pero la experiencia demuestras que el lapso entre la fecha tope para invertir lo comprometido y crear el empleo y el inicio del expediente de reintegro (al menos cinco años y cuatro meses) supera holgadamente el de cuatro años de prescripción.

OCTAVO.-Todo lo anterior conduce a la estimación del recurso con anulación de la resolución impugnada y la devolución de los 1.709.241,59 euros satisfechos por la entidad actora por su condición de avalista el 9 de mayo de 2017, con los intereses legales correspondientes.

NOVENO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, procede su imposición a la Administración.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,