Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1237/2020 de 19 de octubre del 2024

PRIMERO: Es objeto de impugnación en autos la Resolución del Ministerio Resolución del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de fecha 17 de septiembre de 2020, notificada el 26 de diciembre de 2019.

Antecedentes

1.- La Orden ITC/2237/2009, de 31 de julio, estableció las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a pequeños proyectos de inversión generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2009-2012 («Boletín Oficial del Estado» núm. 195, del 13 de agosto). A su amparo, la Resolución de 22 de diciembre de 2009, del Instituto para la Restructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, O. A. (actualmente Instituto para la Transición Justa, O.A.), publicada en el Boletín Oficial del Estado el día 28 de diciembre, convocó las ayudas para el ejercicio 2010.

2.- Conforme a esta orden de bases, a Carpintería Metálica Magarin, S.L., le fue concedida, mediante Resolución del Presidente del Instituto de 26 de noviembre de 2010, una subvención a fondo perdido como apoyo a la realización del proyecto empresarial referenciado y localizado en Fuente Obejuna, Córdoba, por un importe máximo de 71.499,39 euros, sobre una inversión subvencionable de 142.998,77 euros y un compromiso de creación de 1,25 puestos de trabajo.

Para ello se fijaba como fecha límite de realización de la inversión y creación del empleo las de 30 de junio y 31 de agosto de 2012, respectivamente, siendo la fecha de mantenimiento de la inversión hasta el 30 de junio de 2015 y la del empleo hasta el 31 de agosto de 2015.

3.- Con fecha 29 de diciembre de 2011 se abonó a la empresa beneficiaria el importe de 35.749,70 euros, en concepto de pago a cuenta del 50 por ciento de la ayuda concedida, al amparo de lo dispuesto en el apartado vigésimo tercero.2 de la Orden ITC/2237/2009, de 31 de julio.

Mediante Resoluciones del Presidente del Instituto de 29 de octubre de 2012 y de 25 de abril de 2013 se procedieron a modificar los plazos establecidos en la concesión de la ayuda, fijando como fecha límite de realización de las inversiones y de creación de los puestos de trabajo, el 31 de diciembre de 2013, y como fecha de mantenimiento, el 31 de diciembre de 2016, en el caso del empleo, y a efectos de la inversión.

4.- Con fecha 26 de noviembre de 2013 se firmó el Acta de Comprobación de la ejecución final del proyecto, previa certificación emitida por la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) de las inversiones ejecutadas y del empleo. En la citada Acta se reflejó el importe definitivo de la ayuda en la cantidad de 66.997,73 euros sobre una inversión de 133.995,45 euros.

Por ello, el 26 de diciembre de 2013 se abonó a la citada beneficiaria la cantidad de 31.248,03 euros, en concepto de liquidación.

5.- El 31 de diciembre de 2016 venció el plazo de los mantenimientos de empleo e inversión, según lo dispuesto en la Resolución del Presidente del Instituto de 25 de abril de 2013, sin que la empresa aportase la documentación justificativa que permitiese determinar su cumplimiento.

El Instituto requirió, con fecha 23 de noviembre de 2018, la documentación justificativa del compromiso de mantenimiento del empleo, esto es, informes de vida laboral y de plantilla media de trabajadores en situación de alta durante el periodo comprendido entre el 31 de diciembre de 2013 y el 31 de diciembre de 2016, que fue aportada el 20 de diciembre de 2018, y que llevó a entender a la Administración el incumplimiento de dicho compromiso.

Se inició procedimiento para la declaración de revocación total y obligación de reintegro de la ayuda, sobre la base del incumplimiento del requisito mínimo de mantenimiento de un puesto de trabajo exigido en la concesión de la ayuda.

SEGUNDO: La Orden ITC/2237/2009, de 31 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a pequeños proyectos de inversión generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2009-2012, establece en su apartado sexto 1 c):

"Sexto. Requisitos exigibles a los proyectos.

1. Los requisitos exigibles a los proyectos para los que se soliciten las ayudas serán los siguientes: (...)

c) Creación de empleo. Todos los proyectos objeto de ayudas deberán generar como mínimo un puesto de trabajo, entre la fecha de notificación de la autorización para el inicio de inversiones y la fecha máxima que se establezca en la resolución de concesión, que deberán mantenerse durante un período mínimo de tres años."

En el apartado Vigésimo primero 2, se determina:

"El empleo mantenido se determinará considerando los puestos de trabajo existentes a la fecha de la solicitud de la ayuda y el compromiso de creación de nuevos empleos que plantea el proyecto. En aquellos proyectos que se presenten como ampliaciones de otros ya subvencionados por el Instituto, deberá considerarse, en todo caso, también como empleo a mantener, el número de puestos de trabajo que ya fueron objeto de ayuda con la financiación del correspondiente proyecto de inversión."

En el apartado Vigésimo noveno 2, se establece:

"2. Se producirá la revocación total de la ayuda en aquellos casos en los que la realización final del proyecto, en las fechas máximas establecidas, no supere los requisitos mínimos establecidos en esta orden para la obtención inicial de la ayuda concedida. Asimismo, se producirá igualmente en aquellos supuestos en que se constate el incumplimiento del requisito del grado de realización de la inversión."

El artículo 37 de la Ley 38/2003, establece:

"1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos: (...)

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención. (...)

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención."

Argumenta el recurrente:

1.- Falta de competencia de la directora del Instituto para la Transición Justa O.A. para firmar la revocación de la ayuda por entender que no está amparada por la orden de delegación de competencias de 20 de marzo de 2002.

Conforme al Real Decreto 500/2020, disposición adicional décima, el Organismo Autónomo, Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, O.A., pasa a denominarse, Instituto para la Transición Justa, O.A.

Todas las referencias previstas en la normativa vigente al Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Minera, se entenderán hechas al Instituto para la Transición Justa, O.A.

Se crea una Dirección del Instituto con rango de Dirección General.

En virtud del apartado tercero de la Resolución de 20 de marzo de 2002, se delegan en el Director general del Instituto las facultades referentes al otorgamiento de ayudas y subvenciones y a la declaración de pérdida de ayudas y subvenciones hasta un importe no superior a la cantidad de 1.000.000 de euros.

Existía una delegación de competencias del presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras en el director general para la declaración de pérdida de ayudas y subvenciones por importe de hasta un millón de euros.

Según el Real Decreto 492/1998, de 27 de marzo, por el que se aprobaba el Estatuto del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, en dicho Instituto existía un director general denominado como tal.

También en el Real Decreto 179/2021, de 23 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O.A. también tras el cambio de denominación hay un único Directo.

Como correctamente se señala en la contestación a la demanda, dado que el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras simplemente ha cambiado de nombre y el Real Decreto de cambio de denominación hacía referencia al Director en tanto que su rango es de Director General, la delegación de competencias del Presidente en el Director se encuentra plenamente vigente.

2.- Incumplimiento del artículo 85 del Real Decreto 887/2006.

Este precepto dispone:

"1. El órgano concedente de la subvención tendrá la obligación de elaborar anualmente un plan anual de actuación para comprobar la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas.

2. El citado plan deberá indicar si la obligación de comprobación alcanza a la totalidad de las subvenciones o bien a una muestra de las concedidas y, en este último caso, su forma de selección. También deberá contener los principales aspectos a comprobar y el momento de su realización."

Pero en el supuesto de autos, la Administración no ha comprobado la realización por la recurrente de la actividad subvencionada como consecuencia del plan anual de actuación, sino que le ha exigido la justificación como consecuencia de la obligación de justificación de la actividad subvencionada que todo beneficiario de una subvención debe presentar.

La obligación de justificar el cumplimiento de la subvención corresponde a todo beneficiario en su calidad de tal. El plan anual de comprobación supone un control adicional para aquellos beneficiarios que se incluyan en el plan, pero no exime a todo beneficiario de justificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención.

El artículo 14. de la Ley 38/2003, dispone:

"1. Son obligaciones del beneficiario: (...)

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención."

La Orden ITC/2237/2009, establece la obligación de generar como mínimo un puesto de trabajo, entre la fecha de notificación de la autorización para el inicio de inversiones y la fecha máxima que se establezca en la resolución de concesión, que deberán mantenerse durante un período mínimo de tres años.

En cuanto al cómputo del empleo creado, discutido por la recurrente, en el apartado vigésimo primero.2 de la orden de bases, el empleo mantenido se determinará considerando los puestos de trabajo existentes a la fecha de la solicitud de la ayuda y el compromiso de creación y mantenimiento de nuevos empleos que plantea el proyecto.

Como señala la Resolución impugnada:

"En la solicitud de la ayuda presentada con fecha 23 de febrero de 2010, la entidad Carpintería Metálica Magarín, S.L. puso de manifiesto que, el empleo existente a la mencionada fecha ascendía a 4,75 puestos de trabajo, de los cuales, 3 eran indefinidos, 1 se calificaba como "otros contratos" y 0,75 era a tiempo parcial, señalando en el campo de observaciones que, "En relación al empleo equivalente existente, dos de los puestos de trabajo indefinidos existentes son los correspondientes o los administradores de lo empresa, los cuales constan de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos." También consta en el expediente, informe de vida laboral de un código de cuenta de cotización de la empresa de 2 de febrero de 2010, relativo al periodo comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 2 de febrero de 2010, según el cual, el empleo asalariado en febrero de 2010 ascendía a 2,75 trabajadores (2 de ellos a tiempo completo y otros 2 a tiempo parcial del 50% y del 25% de la jornada laboral cada uno).

Por tanto, la beneficiaria debía acreditar durante el periodo mínimo de tres años antes referido, el mantenimiento de 6 empleos (4,75 existentes a la fecha de la solicitud de la ayuda más 1,25 empleos comprometidos con la concesión de la ayuda)."

De la documentación aportada se concluyó que, el compromiso adquirido por la empresa beneficiaria no se había cumplido, al haberse mantenido 4,50 puestos de trabajo (3 autónomos y 1,50 asalariados) frente a los 6 comprometidos (4,75 existentes a la fecha de la solicitud de la ayuda más los 1'25 empleos comprometidos con la concesión de la ayuda), por lo que se apreciaba que, no solo se había incumplido con el compromiso adquirido, sino que incluso se había destruido empleo, no habiéndose alcanzado el mantenimiento del empleo mínimo exigido en las bases reguladora:

1.- Informes de vida laboral de 4 trabajadores autónomos (2 correspondientes a los socios de la empresa y otros 2 son trabajadores autónomos familiares) y, por otra parte, informes de plantilla media de trabajadores en situación de alta en la empresa, de los que se desprendía que el empleo medio asalariado ascendía a un total de 1,50 puestos de trabajo, durante los tres años citados, al disponer de dicho empleo en cada uno de los ejercicios del periodo de mantenimiento.

2.- Con respecto a los trabajadores autónomos se señaló que, los 2 socios de la empresa han permanecido de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) en la provincia de Córdoba y en la actividad "Fabricación de carpintería metálica", desde antes de la solicitud de la subvención hasta la fecha del informe enviado al Instituto.

3.- Los otros 2 trabajadores autónomos familiares procede indicar que, uno de ellos está dado de alta en la misma actividad que los socios desde julio de 2012, mientras que, Susana, lo está en la actividad 0161 "Actividades de apoyo a la agricultura" desde abril de 2009.

Considerando que la actividad de apoyo a la agricultura no tenía relación con el proyecto subvencionado y que no era coincidente con la del resto de trabajadores socios, no se tuvo en consideración ese empleo autónomo familiar para el cálculo del empleo mantenido.

El computo al que ha de atenderse es el resultante de la documentación aportada al órgano competente para comprobar el cumplimiento de los requisitos, sin que a tales efectos sea relevante el acta de la Agencia IDEA, que constituye un elemento fáctico, pero no resolutorio.

Por último, en relación al alcance del reintegro, el artículo 37 de la Ley 38/2003, establece:

"1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos: (...)

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención."

La creación de empleo es condición esencial para la obtención de la subvención, pues es uno de los requisitos establecidos en la Orden ITC/2237/2009. De lo expuesto resulta que no se ha creado 1 puesto de trabajo, por lo que el reintegro debe ser total.

No existe vulneración de confianza legítima ni actuación contra actos propios, porque no existe un solo acto del Instituto para la Transición Justa en el que se indique que el número inicial de empleos es de tres. En su solicitud el recurrente ya indicó que contaba con 4,75 empleos con carácter inicial.

De lo expuesto resulta la desestimación del recurso.

TERCERO: Procede imponer las costas a la recurrente, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, al ser la sentencia desestimatoria.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey y por el poder que nos otorga la Constitución:

Fallo