Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 649/2020 de 20 de octubre del 2025

PRIMERO.-Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la resolución de 26 de marzo de 2020 (expte. 572/2019), dictada por la Subdirección General de Recursos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, por delegación de Ministro del Departamento, por la que se desestima el recurso de reposición deducido contra la dictada por la Secretaría de Estado de Migraciones, de 23 de noviembre de 2018, sobre reintegro de subvención por importe de 309.900,57 euros (275.523,15 euros de principal y 34.377,42 euros de intereses).

La subvención sobre cuyo reintegro parcial versa este proceso había sido concedida por resolución de 12 de junio de 2015, del Director General de Migraciones, por delegación de la entonces Ministra de Empleo y Seguridad Social, por la que se otorgó a la entidad recurrente la subvención de concesión directa por importe de 1.144.836,30 euros, al amparo del Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes

SEGUNDO.-Se aduce en primer lugar que la resolución de reintegro adolece de motivación suficiente en cuanto que la actora detalló la justificación existente para cada una de las partidas que se consideraban no justificadas, mientras que la Administración se limitó a señalar que sus alegaciones no desvirtuaban los incumplimientos comunicados.

En relación con la exigencia de motivar las resoluciones administrativas, la STS 28 de marzo de 2012 (rec. cas 2940/2010) recordaba que:

"Es constante jurisprudencia (contenida, por ejemplo, en Sentencias de 16 de junio de 2003, RCA 647/2000 , 11 de febrero de 2011, RCA 161/2009 , 28 de junio de 2010, RC 3821/2006 , 9 de julio de 2010, RC 1/2008 , 8 de octubre de 2010, RC 5/2008 , y 23 de noviembre de 2011, RC 3638/2009 ) que el requisito de la motivación de los actos administrativos no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, pues basta con la expresión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa. Como indica la Sentencia de 31 de marzo de 2011 (RCA 29/2010 ) «la motivación de los actos administrativos responde a la finalidad de exteriorizar las razones que justifican su adopción a fin de permitir su conocimiento por el destinatario, permitir su impugnación y, asimismo, posibilitar el control de legalidad posterior por los tribunales». Por esta causa, el cumplimiento del deber de motivar no puede analizarse en abstracto o de acuerdo con pautas generales, pues será en cada caso concreto donde pueda valorarse si, atendidas las especiales circunstancias concurrentes, se expresan las razones suficientes para venir en conocimiento de la fundamentación del acto. Así, la extensión de la motivación estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera."

Esta exigencia, incorporada tradicionalmente a nuestro Ordenamiento, lo ha sido también a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que en su art. 41, dedicado al "derecho a una buena administración" incluye en particular "la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones" -apartado c )-.

Tal alegación, como causa de nulidad que pretendidamente afectaría a la resolución en su conjunto, no puede ser aceptada.

En efecto, de la resolución de reintegro forman parte los anexos en los que se especifica la causa por la que cada gasto no resulta elegible o, sin cuestionar la elegibilidad, no está justificado conforme a las normas que rigen el otorgamiento de la subvención, la resolución de concesión y las reglas de justificación.

En estas condiciones no puede negarse que esta motivación permite a la parte conocer los motivos o razones por las que se deniega la ayuda solicitada. Pero es que, además, tales razones no pueden aislarse del iterprocedimental que concluye con la resolución de reintegro que aquí se impugna. En él se incluyen alegaciones formuladas durante la fase de justificación y, posteriormente, la resolución de inicio del procedimiento de reintegro y las alegaciones efectuadas en su seno.

De este modo, a lo largo de estos trámites se ha ido decantando la controversia sobre los defectos de justificación achacados, con la consecuencia de que la actora ha estado siempre al corriente de los déficits apreciados por la Administración y los ha podido combatir en todo momento anterior a la formulación de la resolución impugnada y ahora ante esta jurisdicción. Cuestión distinta es la insuficiente motivación de alguna partida concreta o la pretendida inconsistencia de la empleada en algún caso, aspectos sobre los que gira la impugnación de los concretos ajustes controvertidos en este proceso.

TERCERO.-Se alega primeramente falta de competencia de la Subdirección General de Integración de los Inmigrantes para realizar el procedimiento de control financiero de la subvención.

La lectura de la resolución del recurso de reposición revela que, dado que la subvención de concedió por el Ministro del Departamento y que, en consecuencia, era el competente para acordar el reintegro, al resolverse el recurso de reposición se convalidó el defecto competencial de acuerdo con lo dispuesto en el art. 52.3 Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común, según el cual:

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado

Por el contrario, la alegación de incompetencia formulada por el actor parte del error de considerar que la resolución impugnada se dictó en un procedimiento de control financiero, siendo así que tal tipo de fiscalización es distinto y autónomo al de reintegro. Este se regula en el Título II de la LGS, mientras que el de control financiero tiene su sede en el Título III de la propia norma.

CUARTO.-Pasando ya al análisis de las concretas partidas que configuran el reintegro acordado, comencemos por señalar que el reintegro no se acuerda porque no se haya conseguido el fin para el que la subvención fue concedida ( art. 37.1.b. LGS), sino que, de acuerdo con el apartado c) del propio precepto, la causa de reintegro fue el "incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención".A esta cuestión hemos de ceñir nuestro análisis porque las pretensiones han de deducirse en relación con el acto impugnado ( art. 1 LJCA) , no contra uno hipotético.

La primera de las partidas del reintegro que se cuestiona es la correspondiente a los trabajadores que no figuraban en la Memoria Final del Proyecto. Señala la demandante que "únicamente se añadieron a la Memoria Final del Proyecto presentada 23 de los trabajadores y no los 37, que es el número real de trabajadores que prestaron sus servicios para DIANOVA en la ejecución del proyecto de Atención Humanitaria. La no inclusión de la totalidad de los 37 trabajadores en la Memoria Final se trató de un error ya que no se añadieron ninguno de los trabajadores que fueron contratados por un periodo de tiempo inferior a la duración total de ejecución del proyecto".

Ahora bien, lo cierto es que el art. 15 del Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes, dispone que la justificación de los gastos a cargo de la subvención incluirá "una Memoria económica relativa al gasto de la subvención que incluya, debidamente cumplimentados, los anexos que acompañarán a la Resolución de concesión de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración correspondientes a: certificado general del gasto efectuado, relación pormenorizada de los gastos realizados y subvencionables de acuerdo con el artículo 7 de este real decreto ".

De manera que, resulta patente que la justificación no tuvo lugar en el modo reglamentariamente exigible a fin de asegurar el destino de los fondos públicos. Por lo demás, en la demanda se orilla que el motivo del reintegro es, además, que el gasto no estaba aprobado en la resolución de concesión, aspecto sobre el que nada nos dice la actora.

QUINTO.-Respecto de la partida de gastos de Acogida Integral,la Sala considera que, con la salvedad a la que enseguida nos referiremos, el reintegro ha de ser mantenido por cuanto no se ha justificado suficientemente la relación del gasto con el proyecto. Así sucede con:

- Determinados los gastos de carburante no pueden ser elegibles en la medida en que la factura no se vincula con un vehículo concreto, sin que sea suficiente para establecer la vinculación una relación de vehículos de los que pudiera haberse servido la entidad.

- La factura de Ikea que se ha considerado no elegible no guarda vinculación con el centro de ejecución del proyecto, sino con Córdoba, donde la entidad tiene otro centro. De modo que la explicación ofrecida -es la dirección de facturación que tiene la vendedora- no enerva la inexistencia de dato alguno que vincule el gasto con el proyecto subvencionado.

- Los gastos de vehículos para la recogida de colchones no fueron justificados mediante factura, no siendo suficiente la imputación contable realizada por la empresa si no se acredita que, en efecto, el pago tuvo lugar.

- Finalmente, se recogen como no elegibles gastos de ocio respecto de los que no se aprecia vinculación con el proyecto o no se encuentran suficientemente pormenorizados, exigencia que no ha quedado solventada con la alegación de responder a premios o compensaciones satisfechas a diversos beneficiarios.

Sí consideramos que se ha justificado la vinculación al proyecto el gasto de 1.765,59 euros (Expte. 127. Doc. 8, cuya referenciación hubiera agradecido la Sala) correspondientes al suministro de alimentación con la mención en la factura de que se sirvió en el centro en el que se desarrolló el proyecto subvencionado y en una fecha comprendida en el periodo de ejecución.

SEXTO.-El tercero de los ajustes efectuados en la resolución de reintegro se refiere a los gastos de transporte.

a) La Administración consideró no elegibles los gastos de transporte cuando el destino estaba fuera de España, mientras que, por el contrario, la entidad demandante considera que no están excluidos porque "ni en la Resolución de la Concesión de la Subvención de 12 de junio de 2015, ni en el Manual de Justificación de Gastos se especifica que no sean subvencionables los gastos de traslados que sean fuera del territorio nacional".

Sin embargo, asiste la razón al Abogado del Estado cuando razona a partir de una vinculación positiva a la resolución de concesión y a la normativa para la elegibilidad de los gastos. De manera que los traslados al extranjero no estarían comprendidos en los subvencionables por cuanto, ni en la Resolución de concesión ni en la solicitud de subvención, se preveía que entrase dentro del proyecto subvencionado la compra o abono del transporte a los países extranjeros, en su caso, en los que se ubicarían las personas acogidas después de abandonar el dispositivo de acogida. Así, se deduce de la Resolución de concesión, en la cual se especifica, respecto de esta partida que:

"Este servicio tiene por objeto facilitar el transporte y, en su caso, acompañamiento de los beneficiarios desde los puntos de recogida hasta los dispositivos de acogida o lugares de ubicación de las redes sociales y familiares o, en su caso, centros hospitalarios u otros lugares que determine la SGII"

Y del propio modo, el proyecto presentado por la entidad demandante no recoge la actividad de transporte a otros lugares distintos al definir las actividades posteriores a la estancia en el dispositivo de acogida, toda vez que, según se señala, "cuando se produzca la salida del centro de una persona acogida, se realiza su acompañamiento a la estación de tren, aeropuerto o autobús en el momento de abandonar la plaza de acogida: i) acompañamiento en la compra del billete al destino; ii) firma de la baja del programa; y iii) compra o preparación de la comida del viaje".

b) En relación con esta partida de gastos de transporte la entidad también aduce que sufrió un error en la transcripción de las cantidades satisfechas a Autocares Braña, S.L., las cuales no se corresponden con las facturas aportadas por un gasto previsto en el Proyecto aprobado, error que fue esgrimido en las alegaciones al acuerdo de inicio del expediente, pero que no merecieron contestación por parte de la Administración.

Al respecto, la Sala ya expresado el rigor con el que la memoria final del proyecto vincula a los sujetos de la relación subvencional en orden a la justificación de los gastos a fin de preservar la correcta aplicación de los fondos públicos. Pero este rigor no puede llevar a la irrelevancia de un error en la consignación de unas cantidades que se corresponden con un concepto admitido como gasto, que está perfectamente documentado y que ha sido advertido en el trámite de alegaciones que es idóneo para tal fin.

Consecuentemente, debe anularse el reintegro en cuanto a la diferencia del gasto de trasporte consignado y el efectivamente justificado: 13.901,06 euros.

SÉPTIMO.-En el capítulo de inversiones, la actora se duele de que justificó gastos por valor de 97.082,74 euros, de los que, sin motivación alguna, no se han aceptado 7.082,74 euros, cuyo reconocimiento solicita.

Basta acudir al anexo 1, "Cierre financiero",de la resolución de reintegro para constatar que el ajuste se debe a que, como consta en la columna correspondiente, únicamente se presupuestaron 90.000 euros. De ahí que en la columna "Variaciones presupuestado/ejecutado"se consigne la diferencia de 7.082,74 euros.

Consecuentemente, esta queja ha de ser desestimada por llamativamente infundada.

OCTAVO.-Fi nalmente, se esgrime el principio de proporcionalidad para el caso de que proceda el reintegro de la subvención, citando a tal efecto los arts. 37.2 y 17.3 LGS, según los cuales:

Art. 37.2: 2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención

Art. 1.3: La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo,7 los siguientes extremos

n) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad.

Ahora bien, tras la cita de los preceptos transcritos, la entidad no extrae ninguna consecuencia o aplicación al caso. Lo cual no es de extrañar a la vista de que no se cuestiona que se alcanzase el objetivo de la subvención mediante el desarrollo del proyecto subvencionado -caso al que responde la previsión señalada-, sino que los gastos incurridos por la entidad estén dentro del ámbito de los subvencionables o que, aun estándolo, hayan sido justificados.

NOVENO.-Finalmente, en la medida en que hemos decidido el aumento de los gastos justificados, se corregirá el correlativo 8% de gastos indirectos al aplicarlo a la nueva base de cálculo.

DÉCIMO.-Consecuencia de todo lo anterior es la estimación parcial del recurso en cuanto: i) acuerda el reintegro de 1.765,59 euros (Expte. 127. Doc. 8) correspondientes al suministro de alimentación en el apartado de Acogida Integral; b) no admite como gasto justificado la diferencia del gasto de trasporte consignado y el efectivamente justificado: 13.901,06 euros.

La corrección a que dé lugar lo anterior conllevará la correlativa al porcentaje de gastos indirectos admitidos.

UNDÉCIMO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, cada parte satisfará las costas causadas a su instancia.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,