Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 56/2024 de 21 de mayo del 2025

PRIMERO.-El presente recurso de apelación se deduce frente a la Sentencia de 20 de mayo de 2022, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 10 en el PO 29/2021, desestimatoria del recurso interpuesto contra la Orden del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de fecha 21 de junio de 2023 por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la entidad recurrente contra la resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, de fecha 21 de abril de 2022, de rectificación de la resolución de 4 de marzo de dicho año sobre procedimiento de reintegro de subvención, por la que se acordó aprobar la liquidación de la subvención por importe de 0 euros y declarar la obligación de la beneficiaria de reintegrar la cantidad total de 545.396,58 euros, -487.331,10 euros de principal y 58.065,48 euros por intereses de demora- . en concepto de intereses de demora.

No obstante, dado que consta que el beneficiario había ingresado la cantidad de 214.121,79 euros, son objeto de reclamación 331.274,79 euros.

SEGUNDO.-La parte apelante fundamenta la disconformidad a Derecho de la sentencia impugnada en los siguientes motivos de impugnación:

i) El FD segundo no aplica correctamente el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo en relación con el alcance de la modificación de la resolución de concesión de 21 de noviembre de 2019 dictada por el SEPE en el expediente de subvención litigioso.

ii) El FD tercero no aplica la doctrina de los actos propios pese a la existencia de un acto (resolución de modificación) y actuación administrativa (aplicativo) válidos para generar la confianza legítima en la agrupación beneficiaria.

iii) El FD cuarto vulnera el principio de proporcionalidad en el reintegro de subvenciones.

iv) El FD quinto debió apreciar que dadas las dudas de hecho no procedería la imposición de las costas a la parte recurrente.

TERCERO.-En orden al primer motivo de apelación, sostiene la parte apelante, en relación con el alcance de la modificación de la resolución de concesión de 21 de noviembre de 2019 dictada por el SEPE, que la sentencia impugnada no aplica correctamente el artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo.

La sentencia apelada desestima el primer motivo impugnatorio hecho valer en la demanda, consistente en la inexistencia de causa de reintegro al haberse aprobado la reducción de la cuantía de la subvención, con el siguiente fundamento:

"Por tanto, como sostiene la Abogada del Estado, la solicitud de modificación no fue aprobada en su totalidad por el órgano concedente de la solicitud, ni autorizando la reducción del importe de la subvención a la cantidad de 366.206,80 euros, por lo que los porcentajes tenidos en cuenta lo han de ser sobre la cuantía total de la subvención."

La Administración había acordado el reintegro íntegro de la subvención percibida por la agrupación representada por la actora, que también la integra, al considerar que ha incurrido en incumplimiento total de sus fines, al no haber alcanzado el 35% del importe recogido en la resolución de concesión, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 37 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

El artículo 13.2 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, que modifica la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, desarrolladora del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, que es el aplicable al supuesto de autos, dispone:

"2. Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la misma. Dicha modificación deberá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas durante el plazo de ejecución de la actividad subvencionada y formalizar-se con carácter inmediato a su acaecimiento y, en todo caso, antes de la finalización del citado plazo de ejecución.

A las modificaciones que afecten exclusivamente al número de participantes en las acciones formativas no les será de aplicación lo dispuesto en este apartado, siempre que no suponga minoración de la valoración técnica obtenida en la solicitud de subvención.

Las solicitudes de modificación se someterán al órgano instructor y serán resueltas por el órgano concedente de la subvención. En todo caso, la modificación solo podrá autorizarse si no daña derechos de terceros.

El órgano concedente deberá dictar resolución aceptando o denegando la modificación propuesta en el plazo de un mes desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Una vez transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, la solicitud podrá entenderse desestimada. Las resoluciones podrán retrotraer sus efectos, como máximo, al momento de la presentación de la solicitud de modificación.".

Pues bien, la cuestión controvertida, como bien indica la parte apelante, radica en si el SEPE, al dictar la resolución de 21 de noviembre de 2019, de modificación de la resolución de concesión, autorizó la reducción de la subvención a la cantidad de 366.206,80 euros, tal y como le fue solicitado por la cabecera de la agrupación el 7 de octubre de 2019.

A la vista de las actuaciones obrantes en el expediente administrativo, concretamente de la solicitud de autorización para la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades agrupadas que es presentada por Konectia Servicios Integrales S.L., así como de la citada resolución, procede significar que la estimación por el órgano de la solicitud presentada por la beneficiaria durante la ejecución del plan supone exclusivamente un recálculo de los porcentajes correspondientes a cada una de las integrantes de la agrupación que siguen formando parte de la misma tras las renuncias de otras, de tal forma que mantienen el 100% de la cantidad concedida, sin que pueda entenderse, como pretende la actora, que se haya aceptado su disminución en momento alguno, careciendo de relevancia a estos efectos las solicitudes que figuran en el aplicativo informático gestionado por la FUNDAE, mediante la cumplimentación de los formularios electrónicos correspondientes, pues en todo caso, quien las aprueba es el SEPE, que es el órgano competente a tal efecto.

El artículo 11.3 de la LGS establece que en la resolución de concesión se deberán hacer constar expresamente los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, de donde se desprende que el porcentaje de ejecución se ha de calcular en función de la subvención concedida, y a ello responde efectivamente la resolución de 21 de noviembre de 2019.

La modificación de participantes no implica necesariamente la alteración de los porcentajes de ejecución aprobados para cada beneficiaria, porque tal modificación puede ser intra beneficiaria. Por lo tanto, es preciso solicitar la alteración de los porcentajes de ejecución de las beneficiarias, que deben ser aprobada por la Administración.

En consecuencia, procede confirmar en este punto la sentencia apelada.

CUARTO.-En relación con la doctrina de los actos propios y la confianza legítima, el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, número 183/2023 de 15 Feb. 2023, Rec. 1250/2021, ha expresado:

"...el auto de admisión hace girar el debate sobre "la doctrina de los actos propios y de los principios de confianza legítima y buena administración" , que, en general, viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica. Sobre dichos principios este Tribunal se ha pronunciado en innumerables ocasiones, creando un cuerpo de doctrina al efecto señalando que la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen...".

Dicha circunstancia no concurre en el presente caso, tal y como hemos explicado al pronunciarnos sobre la cuantía de la ayuda que ha de ser tenida en cuenta para apreciar si existe o no incumplimiento.

Hemos de insistir en que el órgano competente en momento alguno aprobó una minoración de la ayuda concedida, por lo que en este orden de consideraciones hemos de confirmar la sentencia apelada.

QUINTO.-Fi nalmente, por lo que se refiere a la denuncia de la vulneración del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, hemos de indicar que dicho precepto prevé: "Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención".

El Anexo VI de la Convocatoria, en el punto relativo a los incumplimientos y reintegros, y atendiendo al artículo 37 de la Orden TAS/718/2008, indica que "(...) se comparará el volumen de ejecución certificado con el volumen del compromiso, resultando dos alternativas:

A) Cuando el volumen de ejecución certificada es inferior al 35 por ciento del comprometido, se considera incumplimiento total y dará lugar a la exigencia de reintegro por la totalidad de la subvención concedida.

B) Cuando dicho indicador de ejecución se encuentre entre el 35 por ciento y el 100 por ciento, la subvención y el presupuesto financiable se considerará incumplimiento parcial y se minorará, la subvención, en el porcentaje que haya dejado de cumplirse."

Así pues, tratada la cuestión relativa al incumplimiento incurrido en la ejecución, y siendo ésta inferior al 35 por ciento del volumen comprometido, se ha de considerar incumplimiento total del objetivo de la actividad subvencionada, lo que resulta ajeno a un principio de proporcionalidad.

SEXTO.-Todo lo anterior conduce a desestimar el recurso de apelación deducido contra la sentencia apelada, la cual confirmamos, condenando a la apelante al abono de las costas procesales, ex art. 139 LJCA.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, en nombre de S.M. El Rey,