Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 809/2019 de 25 de noviembre del 2024

PRIMERO.- Objeto del recurso.

1. Nuclenor, S.A. impugna la Resolución de la Secretaría de Estado de Empleo del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 19 de noviembre de 2019, por la que se desestimó el recurso de reposición formulado contra la Resolución de 20 de febrero de 2019, por la que se denegó la solicitud de ayudas extraordinarias para 35 trabajadores.

2. La parte actora solicita la anulación de la actividad administrativa impugnada y, como pretensiones de reconocimiento de situación jurídica individualizada, que se declare el derecho ser indemnizada en la cantidad de 1.846.717 euros y que se condene a la Administración a estar y pasar por dicha declaración y a abonarle la señalada cantidad, más los intereses de demora.

3. La Administración solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución impugnada.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

4. La parte actora fundamenta sus pretensiones, en primer lugar, en la nulidad de la Resolución de 19 de noviembre de 2019 por las causas previstas en los arts. 47.1.a) y 47.1.e) del art. 119.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015) y en la infracción del art. 119.3 de la Ley 39/2015, por haberse introducido en la resolución del recurso de reposición motivos nuevos y distintos para la denegación de las ayudas de los que fueron considerados en la resolución original y no haberle concedido al efecto un trámite de audiencia. Entiende que, con tal proceder, la Administración le ha causado indefensión y que la resolución ha sido dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido

5. En segundo lugar, la parte actora alega que la Resolución de 20 de febrero de 2019 es anulable por vulneración de los arts. 2.1 y 4 del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas (en adelante, Real Decreto 908/2013), al basarse en una serie de exigencias que no se encuentran previstas en la normativa de aplicación (que la empresa solicitante sea insolvente, también que lo sean sus accionistas y que el pago del plan de rentas quede condicionado a la concesión de las ayudas).

6. En tercer lugar, según la parte recurrente, la Resolución de 20 de febrero de 2019 también resulta anulable por infringir el art. 2.1 del Real Decreto 908/2013 pues, aun en el caso de considerar que es uno de los requisitos exigibles para la concesión de las ayudas, su situación de insolvencia económica está debidamente acreditada en las actuaciones.

7. La parte actora sostiene, en cuarto lugar, que la Resolución de 19 de noviembre de 2019 es anulable por vulneración de los arts. 2.1 y 4 del Real Decreto 908/2013 por exigir unos requisitos para la concesión de las ayudas distintos de los que resultan de la normativa de aplicación (como la contribución al mantenimiento del empleo; que el compromiso de la empresa con sus trabajadores respecto al plan de rentas no estuviera vinculado a la concesión de las ayudas; que los accionistas de Nuclenor, S.A. sean sociedades de reconocida solvencia y con importantes beneficios anuales; que la finalidad de las ayudas sea favorecer a los trabajadores y no a la empresa; o, por último, la necesidad inexorable de un juicio valorativo de la Administración al tratarse de subvenciones de concesión directa) y por apreciar erróneamente el cumplimiento de los que sí se exigen (como la superación del 75% de la base de cotización que constituye el importe máximo subvencionable).

8. Según la recurrente, en quinto lugar, que la Resolución de 20 de febrero de 2019 es anulable, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 39/2015, al incurrir en infracción del ordenamiento jurídico, en concreto de los arts. 21 y 57 de la Ley 39/2015, al no acumular los expedientes de ayudas ordinarias y extraordinarias ni haber resuelto sobre la solicitud de ayudas previas a la jubilación que también fue formulada por Nuclenor, S.A. y la representación sindical de los trabajadores.

9. Al amparo de este motivo, la recurrente alega también que la Resolución de 20 de febrero de 2019 es nula, con arreglo a lo dispuesto en el art. 47 de la Ley 39/2015, al incurrir en infracción del ordenamiento jurídico (en concreto, del art. 68, apartados 1 y 3, 73.2 y 75.1 de la Ley 39/2015) y causarle indefensión, con vulneración de lo dispuesto en el artículo 24.1 CE. En su opinión, tales vulneraciones se producen al no haberse acordado de oficio los actos de instrucción necesarios para el conocimiento de los hechos ni haber requerido a la recurrente para que acreditara los requisitos que se han estimado incumplidos.

10. También en el contexto de este quinto motivo de impugnación se aduce en la demanda que la Resolución de 20 de febrero de 2019 es nula, con arreglo a lo dispuesto en el art. 47 de la Ley 39/2015, al incurrir en infracción del ordenamiento jurídico (en concreto, del art. 77, apartados 2 y 7 de la Ley 39/2015) y causarle indefensión, con vulneración de lo dispuesto en el artículo 24.1 CE. Infracciones que derivan de estar debidamente acreditada en el expediente su situación de insolvencia económica y, para el caso de no haberlo estimado así, haberse omitido por la Administración la apertura del preceptivo período de prueba.

11. Por último, se alega como fundamento de este motivo de impugnación que la Resolución de 20 de febrero de 2019 es nula, con arreglo a lo dispuesto en el art. 47 de la Ley 39/2015, al incurrir en infracción del ordenamiento jurídico (en concreto, del artículo 82, apartados 1, 2 y 4 de la Ley 39/2015, así como del art. 7 del Real Decreto 908/2013) y causarle indefensión, con vulneración de lo dispuesto en el art. 24 CE. En su opinión, tales infracciones derivan de la toma en consideración del informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018, que obligaba a la Administración a dictar propuesta de resolución y a conceder el oportuno trámite de audiencia a los interesados, lo que no hizo.

12. La Administración se opone a la demanda por entender que la actuación administrativa recurrida es conforme a Derecho en un plano formal.

13. En este sentido, la Administración defiende que no hay nulidad de pleno derecho por la pretendida divergencia en los motivos de denegación entre la Resolución de 20 de febrero de 2019 y la Resolución de 19 de noviembre de 2019, por falta de requerimiento de subsanación o actos de instrucción en relación con extremos esenciales para resolver, por falta de apertura del período probatorio, ni por falta de acumulación ni falta de resolución expresa en relación con la primera solicitud de ayudas.

14. En el plano material, la Administración también considera que la actividad administrativa impugnada es conforme a Derecho en la medida en que la recurrente no tenía derecho a la concesión de las ayudas solicitadas.

15. Sostiene, a tal fin, que la solicitud presentada por la recurrente en vía administrativa era insuficiente y que no se cumplen en este caso el objeto ni la finalidad de las ayudas extraordinarias, la obligación de determinar en el plan de rentas las respectivas aportaciones de la Administración y de la empresa ni el límite máximo del importe de los subsidios.

TERCERO.- Antecedentes de interés.

16. Para la decisión del presente recurso se deben tener en cuenta los siguientes antecedentes de interés:

i. El 5 de diciembre de 2017, Nuclenor, S.A. y los representantes de los sindicatos ATYPE-CC, USO, UGT Y ALOG, solicitaron ante la Dirección General De Empleo Del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, las ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de la Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 3/2014, de 10 de enero, para los trabajadores de la Empresa que integraban el programa de prejubilaciones pactado en el marco del Expediente de Regulación de Empleo NUM000, que había finalizado mediante Resolución de 16 de octubre de 2017, de la Dirección General de Empleo, mediante la constatación de la fuerza mayor, con fundamento en el artículo 51.7 del Estatuto de los Trabajadores.

ii. A la vista de la solicitud y de que el plazo para solicitar las ayudas previas a la Jubilación ordinaria, previsto en el artículo 6º del Real Decreto 3/2014, de 10 de enero, es de quince días siguientes a la comunicación a la autoridad laboral del acuerdo alcanzado en el período de consultas, la Dirección General de Empleo solicitó Informe de la Abogacía del Estado sobre la interpretación del cómputo de plazo.

iii. En el informe emitido en fecha 25 de enero de 2018 se equiparaba a esos efectos, la resolución de la autoridad laboral en los casos de fuerza mayor con la comunicación del acuerdo a la misma en los restantes supuestos, lo que determinaba que la solicitud se considerara presentada fuera de plazo.

iv. Ante las dudas planteadas por el Servicio de Ayudas del Ministerio (dependiente de la Subdirección General de Programación y Actuación Administrativa, dependiente a su vez de la Dirección General de Empleo) respecto al cumplimiento de los plazos de la solicitud, Nuclenor, S.A. y los mismos sindicatos que habían suscrito la solicitud inicial, procedieron a solicitar, mediante escrito presentado el 19 de enero de 2018, ayudas extraordinarias en las condiciones previstas en el Real Decreto 908/2013, para el caso de que la resolución de la solicitud de las ayudas previas a la jubilación ordinaria solicitada previamente fuera desfavorable. Aclaraba el escrito de solicitud que "en todo caso y a los efectos administrativos oportunos, prevalece la solicitud de ayudas previas a la jubilación ordinaria, ya presentada por la empresa, a la solicitud de ayudas extraordinarias que se solicitan mediante el presente escrito".

v. La solicitud de ayudas extraordinarias (como la inicial de ayudas ordinarias) partía de un expediente de reestructuración laboral iniciado por Nuclenor, S.A. por causa del cierre, por decisión gubernamental, de la Central Nuclear de Santa María de Garoña que gestiona.

vi. El expediente de regulación de empleo se amparaba en el artículo 51.7 del Estatuto de los Trabajadores para extinguir puestos de trabajo por causa de fuerza mayor y contaba con el acuerdo de la representación de los trabajadores de 8 de septiembre de 2017.

vii. La solicitud de ayudas extraordinarias se amparaba en el artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013, de 22 de noviembre, al tratarse del despido colectivo de trabajadores, por causa de fuerza mayor, para los que se había pactado con la representación de los trabajadores (en el acuerdo de 8 de septiembre de 2017) unas ayudas hasta su edad de jubilación formalizadas a través de un seguro colectivo de rentas. Se solicitaba una ayuda extraordinaria en concepto de subsidio y una cantidad condicionada a la suscripción por parte de los trabajadores del convenio especial con la seguridad social, en los términos de la norma de referencia.

viii. Tramitado el expediente, la Resolución de 20 de febrero de 2019 denegó la solicitud de ayudas extraordinarias para 35 trabajadores de Nuclenor, S.A. con base en la siguiente argumentación expresada en el fundamento de derecho segundo:

"Que el despido de los trabajadores se realizó por causas de fuerza mayor, constatada por la autoridad laboral, derivada de la decisión de la empresa de cerrar la central nuclear de Santa María de Garoña, sin que en ningún momento se acredite que la situación económica de la empresa no le permitiría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores, o que el pago íntegro del plan pactado entre la empresa y la representación de sus trabajadores supusiera un perjuicio importante para la empresa que pudiera afectar a su viabilidad futura o al empleo de sus trabajadores, y por tanto se considera que los trabajadores afectos al plan de rentas de la empresa Nuclenor, S.A. no se encuentran en la situación de urgencia y necesidad socio laboral que, según el artículo 2 del citado Real Decreto 908/2013, justifica la concesión de estas ayudas".

ix. El 26 de marzo de 2019, Nuclenor, S.A. formuló recurso de reposición contra la Resolución de 20 de febrero de 2019, que fue desestimado por la Resolución de 19 de noviembre de 2019.

x. En la resolución se descartaba la nulidad por falta de acumulación de los dos expedientes de ayudas, entendiendo la Administración que "ambas solicitudes de ayudas se encuentran reguladas por normas diferentes, una por el Real Decreto 3/2014, de 10 de enero, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas previas a la jubilación ordinaria y la otra, por el citado Real Decreto 908/2013, y teniendo ambas por lo tanto, objetos diferentes, todo lo cual determina el rechazo de esta alegación al no existir la identidad sustancial requerida por la norma" (fundamento de derecho tercero, párrafo segundo).

xi. La conclusión anterior determinaba, a su vez, el rechazo de la pretensión de nulidad de la resolución denegatoria de las ayudas extraordinarias en base al artículo 21 de la Ley 39/2015 por no haber dictado la Administración resolución expresa de la primera de tales solicitudes (ayudas previas), pues "el objeto de este recurso es la resolución dictada en otro procedimiento, el seguido para la resolución de las ayudas extraordinarias" (fundamento de derecho tercero, párrafo tercero).

xii. A lo que se añadía, además, la siguiente doble consideración: por una parte, que dado que la solicitud de ayudas extraordinarias había sido presentada "para el caso de que la resolución de ayudes previas a la jubilación ordinaria fuera desfavorable", la resolución de la segunda petición llevaba implícita la denegación de la primera; por otra parte, que la falta de resolución expresa determinaba la aplicación de las normas administrativas que contemplan la producción del silencio con efecto desestimatorio y que legitimaban a la interesada a recurrir en sede jurisdiccional (fundamento de derecho tercero, párrafo cuarto).

xiii. En cuanto a la falta de trámite de audiencia respecto del informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018, la Resolución de 19 de noviembre de 2019 descartaba tal infracción por tratarse de una actuación correspondiente al primer procedimiento de solicitud de ayudas, haber operado el silencio en el mismo al tiempo de dictarse resolución sobre el segundo y haberse iniciado éste precisamente por las dudas surgidas al órgano tramitador respecto del cumplimiento de los plazos de la solicitud (fundamento de derecho tercero, párrafos quinto y sexto).

xiv. Se rechazaba también la alegación de indefensión, señalando al efecto que "a lo largo del procedimiento hubo comunicación directa con la Administración a través de correos electrónicos y reuniones para seguimiento de la tramitación, con requerimientos de documentación, habiendo actuado la Administración en todo momento con conocimiento de la empresa" (fundamento de derecho tercero, párrafo séptimo).

xv. La Resolución de 19 de noviembre de 2019 se remitía a continuación al informe de Dirección General de Trabajo, de 6 de mayo de 2019, en el que se indicaba que la solicitud de concesión de las ayudas no se correspondía con los objetivos de las mismas, porque (i) no se garantizaba al mantenimiento del empleo; (ii) la empresa había acordado con sus trabajadores un plan de rentas que les garantizaba entre el 80 y el 85% de su salario pensionable, lo que superaba el máximo del 75% de la base de cotización que, según el artículo 4 del Real Decreto 908/2013, era el importe máximo subvencionable; (iii) el compromiso de la empresa con sus trabajadores garantizándoles las condiciones del plan de rentas en ningún caso estaba vinculado a la concesión de las ayudas por parte del Ministerio; y (iv) los accionistas de Nuclenor, S.A. eran sociedades de reconocida solvencia y con importantes beneficios anuales, lo que añadía aún más a los argumentos anteriores y al objeto de las ayudas (fundamento de derecho tercero, párrafos octavo y siguientes).

xvi. Se estimaba en el citado informe, en consecuencia, que no se daba ninguna de las circunstancias que justificaran la concesión de las ayudas, ya que ni se conseguía el mantenimiento del empleo, ni había riesgo de que los trabajadores se encontraran en una situación de necesidad sociolaboral, dado que la empresa concertó y pagó la póliza en los términos que pactó con sus empleados en el ERE, siendo sus accionistas dos empresas de reconocida solvencia, con capacidad para afrontar cualquier coste que se pudiera derivar de las condiciones del ERE (fundamento de derecho tercero, párrafos octavo y siguientes).

xvii. Se añadía que la concesión de las ayudas por parte del Ministerio no tendría ninguna ventaja para los trabajadores afectados, ya que no aumentaría en ningún caso la cuantía de sus ayudas, sino que simplemente disminuiría su coste para la empresa, y en todo caso serían menos favorables para los interesados que verían cómo el 40% del importe que recibirían como consecuencia del plan de rentas pactado en el ERE dejaba de tener la consideración de indemnización para pasar a ser considerado coma una subvención, con el peor tratamiento fiscal y de incompatibilidades que ello les acarrearía (fundamento de derecho tercero, párrafos octavo y siguientes).

xviii. Además, se valoraba que las ayudas extraordinarias constituían subvenciones de concesión directa, lo que de conformidad con la normativa de aplicación hacía insoslayable un juicio valorativo por parte del órgano concedente que no se podía limitar a constatar que se había producido un despido colectivo, ni de que se daban unos requisitos formales exclusivamente (fundamento de derecho tercero, párrafos octavo y siguientes).

xix. Finalmente, también se indicaba que la falta de acreditación de las condiciones económicas y sociolaborales requeridas en que se basaba la decisión impugnada no determinaba la necesidad de requerir al interesado para que procediera a su subsanación, pues la documentación aportada al expediente era suficiente para resolver, por lo que podía prescindirse del trámite de audiencia conforme a lo previsto en el art. 82.4 de la Ley 39/2015, y lo que sucedía es que de la misma no se deducía el cumplimiento de dichas condiciones (fundamento de derecho tercero, párrafos octavo y siguientes).

CUARTO.- Consideración preliminar.

17. A fin de dar respuesta a los distintos motivos de impugnación de la demanda, distinguiremos, a continuación y de forma sucesiva, entre los que se refieren a la Resolución de 20 de febrero de 2019 y los que se formulan contra la Resolución de 19 de noviembre de 2019.

QUINTO.- Sobre los motivos de impugnación relativos a la Resolución de 20 de febrero de 2019.

a) Sobre la falta de acumulación de los expedientes de ayudas ordinarias y extraordinarias y la falta de resolución expresa en el expediente de ayudas ordinarias.

18. Por lo que se refiere a la primera infracción, el primer párrafo del art. 57 de la Ley 39/2015 dispone que "el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento".

19. La parte recurrente estima que los expedientes de ayudas ordinarias y extraordinarias debieron tramitarse acumuladamente dada su íntima conexión.

20. Sin embargo, el art. 57 de la Ley 39/2015 lo que prevé es la facultad de la Administración de acumular los expedientes en que se produce dicha circunstancia ("podrá disponer"), no la obligación de hacerlo.

21. En el presente caso, además, la decisión de no acumular los expedientes está debidamente justificada en las actuaciones pues, como se expresa en la Resolución de 19 de noviembre de 2019, "ambas solicitudes de ayudas se encuentran reguladas por normas diferentes, una por el Real Decreto 3/2014, de 10 de enero, por el que se establecen las normas especiales para la concesión de ayudas previas a la jubilación ordinaria y la otra, por el citado Real Decreto 908/2013, y teniendo ambas por lo tanto, objetos diferentes, todo lo cual determina el rechazo de esta alegación al no existir la identidad sustancial requerida por la norma" (fundamento de derecho tercero, párrafo segundo).

22. La conclusión anterior permite descartar también la vulneración de la obligación de resolver del art. 21 de la Ley 39/2015 pues, al no ser parte del expediente de ayudas extraordinarias, la Resolución de 20 de febrero de 2019 no tenía que pronunciarse sobre la solicitud de ayudas previas a la jubilación que también había sido formulada por Nuclenor, S.A.

23. Por otra parte, tampoco se justifica que la recurrente haya sufrido una situación de indefensión como consecuencia de la decisión de no acumular ambos expedientes (en este sentido, sentencia de esta Sala y Sección de 15 de noviembre de 2023, rec. 788/2019, FJ 12).

24. La falta de resolución expresa en el expediente de ayudas previas a la jubilación permitía al interesado entender desestimada su solicitud por silencio y reaccionar en vía administrativa y jurisdiccional contra la desestimación presunta, conforme a lo previsto en los arts. 24.1 de la Ley 39/2015 y 6.4 y 5 del Real Decreto 3/2014.

25. Por tanto, no se estiman vulnerados los arts. 21 y 57 de la Ley 39/2015.

26. Se desestima el motivo de impugnación.

b) Sobre la falta de trámite de audiencia respecto al informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018.

27. Según la actora, dado que la Resolución de 20 de febrero de 2019 tuvo en consideración el informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018, debió reconocerse el trámite de audiencia en los términos previstos en el art. 82.1, 2 y 4 de la Ley 39/2015 y en el art. 7 del Real Decreto 908/2013.

28. A juicio de la Sala, este alegato no puede acogerse por dos razones.

29. La primera de ellas consiste en que el informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018 se menciona en la Resolución de 20 de febrero de 2019 con el único fin de contextualizar los antecedentes de la solicitud de ayudas extraordinarias y su consideración se limita a este único y exclusivo objeto.

30. La segunda razón estriba en que el citado informe se refiere a la solicitud de ayudas previas a la jubilación que también había sido formulada por Nuclenor, S.A. y, como se ha señalado, aquéllas no formaban parte del expediente de ayudas extraordinarias que fue resuelto por la Resolución de 20 de febrero de 2019.

31. Por tanto, no se acoge la vulneración del trámite de audiencia que se alega por la parte actora respecto al informe de la Abogacía del Estado de 25 de enero de 2018.

32. Se desestima el motivo de impugnación.

c) Sobre la falta de requerimiento de subsanación y de la apertura de un período de prueba.

33. Examinaremos ambas cuestiones conjuntamente por su conexión, ya que lo que la parte recurrente viene a sostener es que, si la Administración no consideraba acreditados los requisitos exigidos para la concesión de las ayudas, debió requerirle de subsanación o acordar la apertura de un período de prueba. Y que, al no hacerlo así, entiende que la actividad administrativa impugnada infringió los arts. 68.1 y 3, 73.2 y 75.1 de la Ley 39/2015 y el art. 77.2 y 7 de la Ley 39/2015, respectivamente.

34. En concreto, la infracción del requerimiento de subsanación se anuda en la demanda a la acreditación de "la situación económica negativa de la empresa y sus dificultades de viabilidad o empleo de hacer frente a sus compromisos" y de "la imposibilidad de hacer frente a las prestaciones comprometidas con los trabajadores o la afectación a la viabilidad futura de la empresa o al empleo de sus trabajadores".

35. La infracción de la apertura de una fase de prueba, por su parte, se asocia a "la situación de insolvencia económica de la empresa" que, en su opinión, estaba claramente constatada en la Memoria que acompañó a la solicitud de ayudas.

36. Las propias alegaciones de la demanda ponen de relieve que la decisión de la Administración se ha basado, primero, en una interpretación de los requisitos exigidos en el Real Decreto 908/2013 para la concesión de las ayudas extraordinarias y, segundo, en una valoración de los elementos de prueba aportados al expediente para la acreditación de dichos requisitos.

37. El trámite de subsanación no está previsto en la Ley 39/2015 en relación con ninguno de los extremos anteriores, es decir, ni con la interpretación de la normativa de aplicación ni con la valoración de los elementos de prueba aportados al expediente para acreditar los requisitos exigidos para la concesión de las ayudas (esto es, los documentos acompañados a su solicitud en los términos previstos en el art. 5.3 del Real Decreto 908/2013).

38. Coincidimos, en definitiva, con el razonamiento expresado en la Resolución de 19 de noviembre de 2019 al afirmar que "la falta de acreditación a que se refiere la resolución denegatoria no significa que la documentación aportada fuera insuficiente, sino que de la misma no se deducían las condiciones económicas y sociolaborales requeridas por este Departamento".

39. Análogas consideraciones se pueden efectuar a propósito de la apertura de una fase de prueba.

40. En el procedimiento de concesión de las ayudas extraordinarias regulado en el art. 7 del Real Decreto 908/2013, el interesado debe justificar con la documentación incorporada a la solicitud que se encuentra en la situación que habilita la concesión directa de la subvención y que cumple los requisitos exigidos al efecto.

41. Y, en lógica correspondencia, el trámite esencial de la instrucción del procedimiento de concesión de las ayudas viene constituido por la evaluación de su solicitud y no por la apertura de un período prueba que deba acordarse por el hecho de que la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por el interesado.

42. Se alinea así el Real Decreto 98/2013 con la regulación general contenida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y, en concreto, con su art. 24.3.b).

43. Por tal razón, en el art. 7 del Real Decreto 908/2013 no se prevé ningún trámite o fase de prueba para desvirtuar la valoración de los hechos que realice la Administración al examinar la referida documentación.

44. Por tanto, no se aprecia que concurran las infracciones alegadas en la demanda.

45. Se desestima el motivo de impugnación.

d) Sobre la vulneración de los arts. 2.1 y 4 del Real Decreto 908/2013 . Sobre la acreditación de la situación de insolvencia de la empresa.

46. Según la parte actora, la Resolución de 20 de febrero de 2019 vulnera los arts. 2.1 y 4 del Real Decreto 908/2013 al exigir unos requisitos para el otorgamiento de las ayudas que no están recogidos en dichos preceptos.

47. En su opinión, en los casos del artículo 4.1 del Real Decreto 908/2013 no se exige que la empresa se encuentre en situación de insolvencia económica que le impida hacer frente a los compromisos asumidos, pues si tal fuera su finalidad lo hubiera dicho expresamente al regular específicamente la modalidad. Exige una situación de reestructuración ex artículo 51 ET, con despido colectivo y cierre total o parcial de empresa y una situación de urgencia o necesidad de los trabajadores afectados.

48. La razón es que los beneficiarios de las ayudas son los trabajadores afectados ( art. 3 del Real Decreto 908/2013) en los que deben concurrir los requisitos de urgencia y necesidad, no la empresa concernida, cuya situación de solvencia o insolvencia es indiferente a tales fines.

49. La Administración sostiene, en cambio, que la recurrente realiza una interpretación que omite el verdadero sentido con el que se conciben estas ayudas directas. No se trata de medidas de apoyo empresarial para apoyar económicamente a empresas que se encuentran en dificultades económicas difícilmente reversibles, sino de ayudar a los trabajadores de estas empresas que, como consecuencia de los procesos de reestructuración, pueden verse en graves situaciones socioeconómicas.

50. De ahí que en su opinión no quepa inferir, como hace la recurrente, que toda empresa que está en un proceso de reestructuración pueda solicitar las ayudas para los trabajadores.

51. En este caso, añade, es pacífico que la recurrente pactó como empresa con la representación sindical en el Acuerdo de 8 de septiembre de 2017 una serie de condiciones del expediente de regulación de empresa definitivamente aprobado, entre las que se encontraba un plan de prejubilación que incluía una serie de retribuciones mensuales y pagos en especie. Pues bien, en ningún momento se ha acreditado que estos compromisos no pudiesen ser satisfechos directamente por la propia empresa, de forma que los trabajadores quedasen en una situación económica precaria.

52. En consecuencia, concluye que es evidente que falta la premisa claramente establecida en el artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013, y que inspira toda la norma, de que la Administración haya que actuar de forma urgente y extraordinaria para paliar las consecuencias sociales derivadas del proceso de reestructuración. Los trabajadores no han quedado en esa situación de desprotección, dadas las indemnizaciones comprometidas por la empresa.

53. Pues bien, el art. 2.1 del Real Decreto establece: "Las ayudas reguladas por este real decreto son ayudas extraordinarias destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, que permitan paliar las consecuencias sociales derivadas de los procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas o contribuyan al mantenimiento del empleo".

54. Por su parte, el art. 4 del Real Decreto 908/2013 regula las modalidades, contenido y cuantía de la ayuda, distinguiendo en cuanto a las modalidades los tres siguientes supuestos:

- la aportación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social al plan de rentas que se constituya en virtud del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo ( art. 4.1 del Real Decreto 908/2013);

- las ayudas que se podrán conceder a los trabajadores mayores de 55 años en la fecha de la extinción de su relación laboral, cuando esta se haya producido en virtud de lo previsto en el artículo 64 de la Ley 22/2003, de 9 de julio, o en virtud de los artículos 51 o 52.c) del Estatuto de los Trabajadores y posteriormente se haya decretado la insolvencia total o parcial de la empresa conforme a lo previsto en el artículo 276 de la Ley 36/2011, reguladora de la Jurisdicción Social, y se acredite que la empresa no ha pagado las indemnizaciones legales por despido ( art. 4.2 del Real Decreto 908/2013); y

- las ayudas que se podrán conceder por una cuantía equivalente a la reposición de las prestaciones contributivas por desempleo, consumidas durante los periodos de suspensión de los contratos o de reducción de jornada a que se refiere el artículo 47 del Estatuto de los Trabajadores, siempre que no se tenga derecho a las mismas en virtud de cualquier otra norma ( art. 4.3 del Real Decreto 808/2013).

55. Estas modalidades de ayudas extraordinarias deben interpretarse a la luz de su objeto, tal y como resulta de los arts. 1 y 2.1 del Real Decreto 908/2013.

56. Así, el art. 1 del Real Decreto 908/2013 establece que "Este real decreto tiene por objeto establecer las normas especiales para la concesión directa de las subvenciones denominadas Ayudas Extraordinarias a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, cuyo fin es facilitar una cobertura económica a estos trabajadores, siempre que cumplan con las condiciones y requisitos establecidos en el mismo".

57. El art. 2.1 del Real Decreto 908/2013, por su parte, señala que: "Las ayudas reguladas por este real decreto son ayudas extraordinarias destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, que permitan paliar las consecuencias sociales derivadas de los procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas o contribuyan al mantenimiento del empleo".

58. Conviene la Sala con las partes, prima facie,en que la correcta interpretación de la norma debe partir de una consideración esencial y es que las ayudas extraordinarias se conceden en atención a la situación de urgencia y necesidad socio-laboral en que quedan o pueden quedar los trabajadores como consecuencia de los procesos de reestructuración de empresas, a fin de paliar las consecuencias sociales derivadas de dichos procesos que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas o a fin de contribuir al mantenimiento del empleo.

59. Basta para confirmar lo anterior atender a la regulación de los beneficiarios de estas ayudas que se recoge en el art. 3 del Real Decreto 908/2013 y en el que únicamente se atribuye tal condición a los trabajadores y no a las empresas afectadas.

60. Por otra parte, las ayudas extraordinarias reguladas en el Real Decreto 908/2013 se constituyen como un último recurso del que dispone la Administración para conseguir esos fines a través de la técnica subvencional, como se desprende de la propia denominación de estas ayudas y, en general, de la subsidiariedad de sus distintas modalidades respecto de otras medidas dirigidas a la protección de los trabajadores y que resultan de preferente aplicación.

61. Por último, en línea con lo que se acaba de señalar, las modalidades de ayudas se configuran en el art. 4 del Real Decreto 908/2013 como medidas dirigidas a complementar y compensar otras que resultan de preferente aplicación y que, por las diversas circunstancias que se contemplan en la norma, resultan insuficientes para lograr los objetivos de protección de los trabajadores que se persiguen en cada caso.

62. Así, en el art. 4.1 del Real Decreto 908/2013, la aportación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social al plan de rentas lleva implícita la imposibilidad de la empresa para dotarlo por sus propios medios.

63. Como se indicó por la Sala en sentencia de 29 de junio de 2022 (rec. 182/2019, FJ 7), la subvención de la que tratamos consiste en la aportación por parte del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de una cantidad para financiar el plan de rentas consistente en un subsidio o una cantidad destinada a que el trabajador pague convenio especial con la Seguridad Social. Este plan de rentas ha de incardinarse en el seno del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo, de manera que la solicitud ha de presentarse dentro de los tres meses siguientes a la aprobación del indicado despido colectivo mediante auto dictado por el juez del concurso

64. En el caso del art. 4.2 del Real Decreto 908/2013, las ayudas extraordinarias se conceden como consecuencia del impago de las indemnizaciones legales por despido por parte de la empresa.

65. Por último, en el caso del art. 4.3 del Real Decreto 908/2013, las ayudas extraordinarias se conceden con el fin de reponer las prestaciones contributivas por desempleo, consumidas durante los periodos de suspensión de los contratos o de reducción de jornada, siempre que no se tenga derecho a las mismas en virtud de cualquier otra norma.

66. Por tanto, resulta conforme a Derecho la razón principal y fundamental que se ofrece en la Resolución de 20 de febrero de 2019 para denegar las ayudas extraordinarias solicitadas por la recurrente, es decir, la falta de acreditación de que su situación económica le impediría hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores.

67. No se ha desvirtuado en este recurso esta apreciación de la Administración, es decir, que la recurrente podía hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores. Así se expresa en la Resolución de 19 de noviembre de 2019, por ejemplo, al indicar que "la empresa concertó y pagó la póliza en los términos que pactó con sus empleados en el ERE", a partir de la información suministrada por el informe de la Dirección general de Trabajo de 6 de mayo de 2019.

68. Entendemos que no resulta suficiente, al efecto, con alegar la situación en la que se encontraba la empresa tal y como se describe en la Memoria que acompañó a la solicitud de las ayudas ni con preguntarse retóricamente si la misma no implicaba per seesa imposibilidad, sino que debía haberse justificado a través de una prueba dirigida precisamente a acreditar tal extremo. Tal y como, por ejemplo, la parte actora ha actuado en relación a la acreditación de la correspondencia de las ayudas solicitadas con los límites previstos en el Real Decreto 908/2013, al aportar a los autos una prueba pericial sobre tales extremos.

69. En consecuencia, la denegación de las ayudas no se basa en la falta de acreditación de la situación de insolvencia de la empresa, sino de forma más concreta y caracterizada en el hecho de que esa situación de insolvencia no le impedía cumplir los compromisos adquiridos, en virtud del acuerdo alcanzado en el periodo de consultas del procedimiento de despido colectivo, en relación con la constitución de un plan de rentas. Lo que excluye, por extensión, que concurra la situación de urgencia y necesidad socio-laboral que trata de paliar este tipo de ayudas.

70. Si como dice el art. 1 del Real Decreto 908/2013, el fin de las mismas es que la Administración facilite una cobertura económica a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas, su razón de ser decae cuando esa cobertura ya ha sido facilitada por la propia empresa.

71. Presupuesto lo anterior, debemos concluir que en el presente caso no se cumple un requisito esencial de esta modalidad de ayudas, como es que exista un déficit de aportación al plan de rentas por parte de la empresa que deba ser complementado por la Administración a través de la concesión de estas ayudas extraordinarias.

72. Se desestiman los motivos de impugnación, sin necesidad de examinar las restantes cuestiones planteadas por las partes a propósito de los mismos, pues su estimación o desestimación no alteraría el resultado expuesto.

SEXTO.- Sobre los motivos de impugnación relativos a la Resolución de 19 de noviembre de 2019.

a) Sobre la introducción de motivos nuevos de denegación en la resolución del recurso de reposición y la falta de un trámite de audiencia.

73. Según la recurrente, la Resolución de 19 de noviembre de 2019 infringe el art. 119.3 de la Ley 39/2015 al haber introducido con ocasión de la resolución del recurso de reposición nuevos motivos para la denegación de las ayudas solicitadas y no haberle concedido al efecto un trámite de audiencia.

74. La Administración, por el contrario, estima que no se ha producido la infracción alegada de contrario, pues la Resolución de 19 de noviembre de 2019 se limita a desarrollar la fundamentación de la resolución recurrida en cuanto al incumplimiento de los requisitos de las ayudas y, en todo caso, tal infracción no sería en ningún caso determinante de la nulidad ni equivalente a la inexistencia del procedimiento administrativo.

75. El art. 119.3 de la Ley 39/2015 establece: "El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial".

76. A juicio de la Sala, no concurre la infracción denunciada, pues la Resolución de 19 de noviembre de 2019 no está introduciendo nuevos motivos de denegación de las ayudas al resolver el recurso de alzada, sino especificando los que fueron considerados en la resolución impugnada.

77. Como se ha examinado en el fundamento anterior, la razón principal y fundamental para denegar las ayudas consistió en que la recurrente no había acreditado su imposibilidad de hacer frente a la totalidad del plan de rentas comprometido con sus trabajadores.

78. En la Resolución de 19 de noviembre de 2019, con ocasión del examen de los distintos argumentos impugnatorios contenidos en el recurso de reposición, lo que hace la Administración es ampliar esa apreciación a través de la cita de diversos aspectos que demuestran o corroboran esa apreciación.

79. Así resulta del hecho de que esa información se consigna en la Resolución de 19 de noviembre de 2019, sobre la base del informe de la Dirección General de Trabajo de 6 de mayo de 2019, para justificar "que la concesión de las ayudas no se correspondía con los objetivos de las mismas".

80. Por tanto, cuando la Administración enumera a continuación una serie de razones por las que no se cumple en la solicitud de ayudas extraordinarias de la recurrente el objeto de las mismas (como, por ejemplo, que el compromiso adquirido por la empresa con los trabajadores en virtud del plan de rentas no estaba vinculado a la concesión de las ayudas o que dicho compromiso implicaba el pago de una cantidad superior a la subvencionable), no está introduciendo el debate motivos nuevos para su denegación, sino justificando la concurrencia de esa razón principal y fundamental que se erige como obstáculo a su concesión.

81. De modo que, aun en el hipotético supuesto de que alguna o algunas de dichas razones corroborantes no fueran procedentes, la denegación de las ayudas extraordinarias seguiría siendo válida y conforme a Derecho si, como es el caso, no se cumple el objeto y la finalidad de las ayudas.

82. No existiendo, en puridad, motivos nuevos de denegación de las ayudas, tampoco resultaba preceptivo el trámite de audiencia previsto en el art. 119.3 de la Ley 39/2015.

83. Se desestima el motivo de impugnación, sin necesidad de examinar las restantes cuestiones planteadas por las partes con ocasión del mismo, pues su estimación o desestimación no alteraría el resultado expuesto.

b) Sobre la vulneración de los arts. 2.1 y 4 del Real Decreto 908/2013 .

84. Según la parte recurrente, la Resolución de 19 de noviembre de 2019 vulnera los arts. 2.1 y 4 del Real Decreto 908/2013 por exigir unos requisitos para la concesión de las ayudas distintos de los que resultan de la normativa de aplicación (como la contribución al mantenimiento del empleo; que el compromiso de la empresa con sus trabajadores respecto al plan de rentas no estuviera vinculado a la concesión de las ayudas; que los accionistas de Nuclenor, S.A. sean sociedades de reconocida solvencia y con importantes beneficios anuales; que la finalidad de las ayudas sea favorecer a los trabajadores y no a la empresa; o, por último, la necesidad inexorable de un juicio valorativo de la Administración al tratarse de subvenciones de concesión directa) y por apreciar erróneamente el cumplimiento de los que sí se exigen (como la superación del 75% de la base de cotización que constituye el importe máximo subvencionable).

85. La Administración responde a este motivo de impugnación que es evidente que falta la premisa claramente establecida en el artículo 2.1 del Real Decreto 908/2013, y que inspira toda la norma, de que haya que actuar de forma urgente y extraordinaria para paliar las consecuencias sociales derivadas del proceso de reestructuración. Los trabajadores no han quedado en esa situación de desprotección, en su opinión, dadas las indemnizaciones comprometidas por la empresa.

86. Pues bien, el debate que aquí se plantea viene a reproducir el que ya se ha examinado con ocasión de la Resolución de 20 de febrero de 2019 en el apartado d) del fundamento precedente y el que acaba de abordarse en el apartado a) de este mismo fundamento jurídico.

87. Por otra parte, una vez que ya hemos concluido que la denegación de las ayudas extraordinarias solicitadas por la recurrente resulta conforme a Derecho por no cumplir el objeto y finalidad de las mismas previstos en el Real Decreto 908/2013, bastará con que nos remitamos a lo previamente razonado.

88. Se desestima el motivo de impugnación, sin necesidad de examinar las restantes cuestiones planteadas por las partes con ocasión del mismo, pues su estimación o desestimación no alteraría el resultado expuesto.

SÉPTIMO.- Decisión del recurso.

89. Se desestima el recurso contencioso-administrativo.

90. Sin necesidad de examinar las restantes cuestiones planteadas por las partes en sus escritos respectivos (como, por ejemplo, el importe de la indemnización y de los intereses que debería reconocerse a favor de la actora), pues su estimación o desestimación no alteraría el resultado expuesto.

OCTAVO.- Costas.

91. Se imponen las costas a la parte actora al haberse desestimado el recurso, conforme a lo establecido en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).