Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 302/2021 de 28 de enero del 2026

PRIMERO.-Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución de 20 de noviembre de 2020, de la Presidenta del Instituto para la Transición Justa (ITJ), desestimatoria del recurso de reposición deducido frente a su resolución de 29 de abril de 2019, por la que se acuerda el reintegro de la ayuda concedida a la entidad recurrente para la realización del proyecto "Modernización de instalaciones".

SEGUNDO.-Lo s antecedentes relevantes para resolver la controversia trabada son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) A la entidad demandante le fue concedida una subvención mediante resolución de 26 de noviembre de 2012, por importe máximo de 75.000 euros para la realización del proyecto "Modernización de instalaciones", sobre una inversión subvencionable de 318.926,89 € y un compromiso de creación de 1 puesto de trabajo además de conservar los 15 empleos existentes en la fecha de solicitud, localizable en Fuente Obejuna (Córdoba), con base en la Orden ITC/2237/2009 de 31 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a pequeños proyectos de inversión generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2009-2012, y la Resolución del Instituto para la Transición Justa (ITJ) de 22 de diciembre de 2009, por la que se convocan las ayudas correspondientes al año 2010.

Tras la solicitud de modificación de los plazos establecidos en la concesión de la ayuda, mediante resolución del ITJ de 20 de noviembre de 2012, se fijó como fecha límite para la ejecución de la inversión y la creación del empleo el 31 de diciembre de 2012, siendo la fecha de mantenimiento de la inversión y el empleo hasta el 31 de diciembre de 2015.

b) Previa certificación emitida por la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA), con fecha 9 de abril de 2013, se firmó el Acta de Comprobación de la ejecución de la inversión y la creación del empleo, fijándose el importe definitivo de la ayuda en 71.480,30 € y abonándose a la empresa beneficiaria el importe de 15.230,30 €, con fecha 18 de junio de 2013, en concepto de liquidación.

c) La citada Agencia, mediante informe de 22 de febrero de 2017 dirigido al ITJ, verifica el cumplimiento de la condición de mantenimiento de las inversiones subvencionadas durante el período de tres años establecido, desde 31 de diciembre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015.

Asimismo, remite documentación laboral para la verificación del cumplimiento de la condición de mantenimiento del empleo durante el mismo período de tres años, esto es, informes de vida laboral y de plantilla media de trabajadores en situación de alta en la empresa, emitidos por la Tesorería General de la Seguridad Social. De la citada documentación se desprende el incumplimiento del compromiso de mantenimiento del empleo, al disponer de 12 trabajadores frente a los 16 puestos de trabajo comprometidos (los 15 existentes y 1 más comprometido).

d) Iniciado procedimiento de reintegro por incumplimiento de la obligación de mantenimiento del empleo, se dictó resolución acordando el reintegro total, resolución que fue confirmada en reposición por la resolución que aquí directamente se impugna.

TERCERO.-No está en cuestión la realización de la inversión comprometida, sino únicamente el cumplimiento de la obligación de la creación y mantenimiento de un empleo a tiempo completo durante el periodo comprometido, tal como determina la resolución de concesión de la ayuda en línea con la exigencia del apartado sexto de la Orden de bases, según la cual:

c) Creación de empleo. Todos los proyectos objeto de ayudas deberán generar como mínimo un puesto de trabajo, entre la fecha de notificación de la autorización para el inicio de inversiones y la fecha máxima que se establezca en la resolución de concesión, que deberán mantenerse durante un período mínimo de tres años.

A tal efecto, la entidad recurrente sostiene que la resolución de reintegro incide en el error de considerar el empleo inicial de 14 trabajadores como correspondientes a los empleados en la provincia de Córdoba, siendo así que se corresponden con la totalidad de los empleados de la empresa, incluyendo los del centro de Málaga, donde tienen una tienda.

De manera que, según sostiene la demandante, si se toma como referencia los 14 empleados de la empresa en las provincias de Córdoba y Málaga, sí se habría cumplido con el compromiso de incremento y mantenimiento de un empleo a tiempo concreto. Pero, además, si de los 14 trabajadores de la empresa que se consignaron en la solicitud de la ayuda se toman en consideración sólo los de Córdoba, esto es, donde se localiza la inversión, también en ese caso se habría cumplido con la creación y mantenimiento de un empleo.

CUARTO.-Esta alegación no puede prosperar por cuanto la justificación que la entidad demandante ofrece acerca de que los 14 trabajadores que consignaba en la solicitud se referían a la totalidad de la empresa (incluyendo los de Málaga) y no sólo a los correspondientes a la provincia de Córdoba, resulta insuficiente a tal efecto.

Se constata que en el fundamento jurídico segundo de la demanda la entidad se refiere, como sustento de su afirmación, a menciones a los 14 trabajadores de la empresa en los documentos que reseña (anexos pdf 01, parte 01; pdf 02. 3; pdf 027), pero tales referencias son por completo inespecíficas en cuanto aluden a los 14 trabajadores de la empresa o a la existencia de tiendas en Córdoba y Málaga, pero se trata de pasajes descriptivos de la actividad general de la empresa más que especificar los trabajadores que constituyan la base sobre las que ha de crearse y mantenerse un empleo adicional.

Frente a ello, en la resolución impugnada se deja constancia de que con la solicitud se adjuntaron cuatro informes de vida laboral correspondientes a un código de cuenta de cotización, tres de ellos correspondían a la provincia de Córdoba y uno a la de Málaga. Seguidamente se deja constancia de que "el día antes de la solicitud, esto es, el 25 de febrero de 2010, la beneficiaria contaba con 21 (veintiuno) trabajadores, de los cuales catorce estaban adscritos a las cuentas de Córdoba y siete a la de Málaga, el resto causaron baja antes de dicha fecha".

De este modo acierta la resolución impugnada al señalar que, frente a la alegación de que los 14 trabajadores no correspondían sólo a Córdoba sino que incluían también los de Málaga, la constatación de otros 7 trabajadores de Málaga evidencia que los 14 trabajadores de Córdoba constituían el parámetro sobre el que incrementar y mantener el empleo en un trabajador, condición que no fue cumplida a tenor de la ponderación de trabajadores a tiempo parcial que ha sido realizada y no cuestionada.

En tal sentido, el apartado vigésimo primero de la Orden de bases dispone que:

El empleo mantenido se determinará considerando los puestos de trabajo existentes a la fecha de la solicitud de la ayuda y el compromiso de creación de nuevos empleos que plantea el proyecto.

QUINTO.-Lo anterior conduce también a rechazar la alegación cuarta de la demanda, según la cual sí se cumpliría el compromiso de empleo si se toma en cuenta únicamente el número de trabajadores de la empresa en Córdoba, pues constatado que los trabajadores existentes al tiempo de la solicitud era de 14 quiebra el presupuesto de tal razonamiento y, en consecuencia, tampoco se cumpliría el compromiso de creación y mantenimiento de empleo.

Por lo demás, el demandante se limita a afirmar que en tal caso sí se cumpliría el objetivo de empleo, llamando a efectuar el cálculo de unidades de trabajo (U.T.A.) de los trabajadores de Córdoba en régimen estacional o a tiempo parcial y comparar los resultados al tiempo de la solicitud y al de la comprobación de cumplimiento. Pero lo cierto es que tales cálculos, además de arrancar de un presupuesto ya descartado, no se realizan, razón por la cual no queda justificado su pretendido resultado favorable a la actora.

SEXTO.-En una segunda línea de razonamiento, la entidad demandante sostiene que, así como la inversión financiada sí tiene que localizarse en uno de los emplazamientos especificados en los anexos de la Orden ITC/2237/2009, no ocurriría lo mismo con el empleo que el beneficiario se compromete a crear, el cual podrá ser ubicado en un territorio distinto. Para ello recurre a una alambicada interpretación sobre la aplicabilidad del Reglamento (CE) nº 800/2008 que, a su juicio, desconectaría la creación de empleo de la ubicación en la que tenga lugar la inversión.

Pues bien, sin necesidad de adentrarnos (por ser inútil) en si el citado Reglamento CE era o no aplicable y, en su caso, si conduce a tal conclusión dependiendo de si la financiación se calcula con base en los costes salariales o en los costes de inversión material o inmaterial, lo cierto es que el Preámbulo de la Orden de bases señala que "constituyen, pues, el marco normativo de esta orden, el Reglamento (CE) nº 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado de las ayudas a mínimis, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; así como la Ley 47/2003, General Presupuestaria, y las demás normas que resulten de aplicación."

Más en concreto, la finalidad de estas ayudas queda claramente establecida en el apartado segundo de la Orden ITC/2237/2009, del siguiente tenor:

Segundo. Objeto de las ayudas. -Las ayudas reguladas en esta orden tienen como objetivo fundamental el de promover la localización de proyectos de inversión empresarial en las zonas de la minería del carbón y su entorno con el fin último de generar actividades económicas alternativas a la minería del carbón, con la consiguiente generación de nuevos puestos de trabajo en dichas zonas,para incentivar su desarrollo considerando su condición de regiones desfavorecidas.

Consecuentemente, queda claro que los nuevos puestos de trabaja han de crearse "en dichas zonas",esto es, en las que se han de localizar los proyectos de inversión subvencionables. Zonas que vienen especificadas mediante la delimitación del ámbito territorial en el apartado cuarto de la Orden por remisión a sus anexos y entre las que no se encuentra Málaga.

En definitiva, tanto la dicción literal de la Orden como su finalidad conjunta exigen que el empleo y dinamización económica que la subvención pretende se materialicen en las concretas ubicaciones señaladas en los anexos de la Orden de bases, lo que conduce a rechazar este motivo del recurso.

SÉPTIMO.-Hemos de rechazar también las alegaciones de corte formal, esgrimidas unas veces de modo singularizado y otras en el seno de otras sustantivas ya resueltas.

Así, la aducida falta del plan anual de actuación para comprobar las actividades subvencionadas, previsto en el art 85 del RGS, no puede tener el alcance anulatorio de que la parte pretende.

Aun cuando la Administración no ha negado la referida carencia, lo cierto es que ni siquiera se ha alegado la existencia de actuaciones seguidas frente a la demandante con motivación arbitraria o simplemente ilegítima. De modo que no se aprecia la carencia absoluta de procedimiento o de las reglas de formación de la voluntad de órganos colegiados que constituyen la causa de nulidad prevista en el art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común. Como tampoco las alegaciones de vulneración de principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, de la interdicción de la arbitrariedad o del principio de igualdad pasen de constituir reproches genéricos sin afectación individual a la demandante.

OCTAVO.-Co mo pretensión subsidiaria se solicita que, dado que no se cuestiona que se ha realizado la inversión comprometida, sino que el incumplimiento afecta a la creación y mantenimiento de un empleo, se limite el reintegro al 20 % de la subvención concedida o a lo que la Sala estime proporcionado. No se discute pues la concurrencia de la casusa de reintegro, sino la cuantía del mismo.

Para abordar esta cuestión el punto de partida es el art. 37.2 LGS, según el cual:

Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

Por su parte el art. 17.3.n) LGS, dispone que:

3. La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos:

n) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad.

En el mismo sentido el art. 91 del RLGS dispone que:

1. El beneficiario deberá cumplir todos y cada uno de los objetivos, actividades, y proyectos, adoptar los comportamientos que fundamentaron la concesión de la subvención y cumplir los compromisos asumidos con motivo de la misma. En otro caso procederá el reintegro total o parcial, atendiendo a los criterios establecidos en las bases reguladoras de la subvención.

Pues bien, en línea con el mandato de fijación de los criterios de graduación del reintegro, el apartado Vigésimo noveno de la Orden de bases, dispuso:

Criterios de graduación del incumplimiento de condiciones.

1. En los supuestos de incumplimiento parcial o total de las condiciones establecidas en las resoluciones de concesión se procederá a iniciar el procedimiento para la reducción o revocación de la ayuda en función de la relevancia del incumplimiento.

2. Se producirá la revocación total de la ayuda en aquellos casos en los que la realización final del proyecto, en las fechas máximas establecidas, no supere los requisitos mínimos establecidos en esta orden para la obtención inicial de la ayuda concedida. Asimismo, se producirá igualmente en aquellos supuestos en que se constate el incumplimiento del requisito del grado de realización de la inversión.

(...)

4. En los supuestos de incumplimiento parcial en la creación del empleo, se procederá a reducir la ayuda máxima aprobada en igual proporción al incumplimiento detectado. La nueva ayuda máxima que proceda fijar se liquidará en función de la inversión subvencionable ejecutada y acreditada.

(...)

NOVENO.-La aplicación de los apartados 2 y 4 del apartado vigésimo noveno de la Orden de bases conducen al reintegro total de la subvención obtenida.

De una parte, el apartado sexto, c) de la Orden, anteriormente transcrito, configura la creación de un empleo como un requisito mínimo, por lo que su incumplimiento integra el supuesto de incumplimiento total del apartado 2 antes reproducido.

De otra, la proporcionalidad a la que alude el apartado 4 conduce a que el incumplimiento de la obligación de un único empleo integre un incumplimiento total.

DÉCIMO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, procede su imposición a la entidad recurrente.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,