Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 3/2023 de 30 de octubre del 2024

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

1. Se recurre en apelación la sentencia dictada el 28 de octubre de 2022 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 en el procedimiento ordinario n.º 59/2021.

2. La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Fundación Europea Educación y Libertad contra la Resolución de 28 de octubre de 2021, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 14 de enero de 2020, de la Dirección General del SEPE, por la que se declaraba la obligación de reintegro de la cantidad de 290.157,37 euros, en el expediente de subvención número NUM000.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

3. La Fundación Europea Educación y Libertad formula los siguientes motivos de apelación:

i. Cumplimiento del compromiso de contratación asumido por la entidad beneficiaria. Interpretación y aplicación del porcentaje exigido en un programa dirigido a un colectivo con especiales dificultades para su inserción.

ii. Infracción de los artículos 3.1.e) y 54 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, Ley 40/2015), relativos a la observancia de los principios de buena fe y confianza legítima, así como de la doctrina de los actos propios en la actuación de la Administración concedente de la subvención litigiosa. Error en el FJ 3 de la sentencia recurrida al analizar la actuación administrativa que influyó decisivamente en el comportamiento de la beneficiaria.

iii. Infracción del artículo 21.2.3 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación (en adelante, Orden TAS/718/2008). Incorrecta interpretación de la expresión "causas o circunstancias que, apreciadas por la Administración pública competente, hayan impedido su cumplimiento" asumida por el FJ 4 de la sentencia recurrida.

iv. Infracción del artículo 17 de la convocatoria en relación con la anulación de un participante por la causa con código GAUTO07O ("Participante que se certificó como finalizado y se ha comprobado tras actuación de seguimiento y control que no ha realizado al menos el 75 % de la formación").

v. Infracción del principio de proporcionalidad en el reintegro de subvenciones. Error en el FJ 6 de la sentencia de instancia al revisar la actuación de la Administración recurrida en el procedimiento de reintegro. Posibilidad de aplicar criterios de graduación al incumplimiento del compromiso de contratación en las acciones formativas que lo incluyen.

4. La Administración formula los siguientes motivos de oposición:

i. Indebida formulación del recurso por insuficiencia argumentativa en lo relativo a la pretensión principal.

ii. Del incumplimiento del compromiso del 30% de contratación. Para este cálculo tan sólo pueden ser considerados los alumnos cuyo contrato se haya celebrado merced a un compromiso de contratación debidamente aportado.

iii. De la inexistencia de vulneración de la doctrina de los actos propios. Para que los alumnos que accedan al empleo puedan computarse es indispensable que el acceso lo sea previo compromiso de contratación.

iv. No aplicación del art. 21 Orden TAS/718/2008.

v. Procedencia de la minoración económica por la aplicación de la causa GAUTO070.

vi. Inexistencia de vulneración del principio de proporcionalidad.

TERCERO.- Antecedentes de interés y ratio decidendide la sentencia de instancia.

5. A fin de contextualizar la controversia, dejaremos constancia de los siguientes antecedentes de interés y de la ratio decidendide la sentencia de instancia:

i. La Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SEPE) dictó resolución el 23 de febrero de 2016, en el expediente de subvención número NUM000, por la que se concedía a la Fundación Europea Educación y Libertad una subvención por importe de 1.306.224,00 euros al amparo de lo dispuesto en la Orden TAS/718/2008 y de la Resolución de 24 de agosto de 2015, del SEPE por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2015, de subvenciones públicas para la ejecución de un programa específico de ámbito estatal de mejora de la empleabilidad, la cualificación y la inserción profesional de inscritos en el Fichero Nacional de Garantía Juvenil (en adelante, Resolución de 24 de agosto de 2015).

ii. De la cantidad concedida a la Fundación Europea Educación y Libertad, el 25%, 326.556,00 euros, fue transferida en concepto de anticipo el 29 de marzo de 2016, un segundo anticipo de 457.178,40 euros (35%) el día 7 de noviembre de 2016 y un tercer anticipo de 332.218,61 euros, el día 13 de diciembre de 2018, por lo que el importe total abonado ascendía a 1.115.953.01 euros.

iii. Vista la documentación justificativa de la subvención aportada por la entidad, la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (en adelante, FUNDAE), elevó al SEPE propuesta de liquidación de la subvención concedida por importe de 0,00 euros.

iv. Con base en la propuesta de liquidación de la FUNDAE, la Dirección General del SEPE inició el procedimiento de reintegro mediante comunicación de fecha 20 de marzo de 2019, notificada el día 26 siguiente, dando traslado de la propuesta de liquidación para el trámite de alegaciones y presentación de la documentación pertinente.

v. La Fundación Europea Educación y Libertad presentó escrito formulando alegaciones sobre el fondo de la propuesta de liquidación el día 22 de mayo de 2019.

vi. El 8 de enero de 2020, la FUNDAE emitió informe estimando parcialmente las alegaciones presentadas y emitiendo una nueva propuesta de liquidación, por importe de 837.194,20 euros.

vii. Con base en la propuesta de liquidación de la FUNDAE, el 14 de enero de 2020, la Dirección General del SEPE dictó resolución declarando la obligación de reintegrar la cantidad de 290.157,37 euros (correspondiendo 278.758,81 euros al principal y 11.398,56 euros a intereses de demora).

viii. La Fundación Europea Educación y Libertad recurrió en alzada la anterior resolución.

ix. La Resolución de 28 de octubre de 2021 desestimó el recurso de alzada.

x. La Fundación Europea Educación y Libertad interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por la sentencia dictada el 28 de octubre de 2022 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 9 en el procedimiento ordinario n.º 59/2021.

xi. Por lo que se refiere al primer motivo de impugnación de la recurrente, relativo al cumplimiento del compromiso de contratación del 30% de los participantes, la sentencia razona en su FJ 2 que la existencia de un compromiso de contratación que avalara ex antelas contrataciones que se formalizaran tras las acciones formativas constituía un elemento esencial de la subvención, por lo que las contrataciones que no tuvieran respaldo en un compromiso de contratación no podían ser tenidas en cuenta a efectos de alcanzar el objetivo del 30%.

xii. A propósito del segundo motivo de impugnación, relativo a la infracción de la doctrina de los propios actos en relación con la respuesta dada por la Administración a una consulta de la recurrente sobre los participantes que se tomarían en consideración para el cumplimiento del objetivo del 30%, la sentencia considera que dicha respuesta asumía el cumplimiento de los requisitos exigidos en la convocatoria (y, entre ellos, el compromiso de contratación) y, por tanto, que no había existido cambio en la actuación de la Administración ni un pronunciamiento administrativo que pudiera haber hecho surgir en el interesado la expectativa o confianza legítima en una determinada actuación administrativa.

xiii. En cuanto al tercer motivo de impugnación, relativo a la falta en consideración por la Administración de circunstancias no imputables a la recurrente que habían impedido el cumplimiento del compromiso de contratación a los efectos del art. 21.2 de la Orden TAS/718/2008, la sentencia estima que el abandono de la formación por acceso al empleo de los participantes no resulta subsumible en el concepto de causas o circunstancias que impidan el cumplimiento del compromiso de contratación y que eximan al beneficiario de su obligación de reintegro total o parcial.

xiv. Sobre el cuarto motivo de impugnación, relativo a la minoración económica por la aplicación de la causa GAUTO070, la sentencia entiende que dicha minoración resulta procedente dado que el participante que dio lugar a la misma realizó menos del 75% de la formación y no se presentó el compromiso de contratación, conforme a lo dispuesto en el art. 3.2 de la Resolución de 24 de agosto de 2015.

xv. Respecto al quinto motivo de impugnación, relativo a la vulneración del principio de proporcionalidad, la sentencia concluye que el mismo carece de fundamento ya que en ningún momento ha habido un pronunciamiento administrativo en forma de resolución que acordara el reintegro total y que la resolución originariamente recurrida ya disponía el reintegro parcial.

CUARTO.- Sobre la falta de crítica de la sentencia de instancia.

6. A pesar de que la Administración sostiene que el recurso de apelación no contiene una crítica real de la sentencia de instancia, no compartimos tal alegación.

7. Como se comprobará en los siguientes fundamentos jurídicos, el recurso de apelación no se limita a reiterar los términos literales de la demanda, sino que realiza una crítica ad hocde la motivación de la sentencia de instancia.

8. Por tanto, consideramos cumplida en este caso la carga que le impone a la parte apelante el art. 456.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria en este orden jurisdiccional conforme a lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).

9. Se desestima el motivo de oposición.

QUINTO.- Sobre el cumplimiento del compromiso de contratación asumido por la entidad beneficiaria. Sobre la interpretación y aplicación del porcentaje exigido en un programa dirigido a un colectivo con especiales dificultades para su inserción.

10. Según la Fundación Europea Educación y Libertad, la sentencia no cita ninguna norma que determine que los participantes insertados a efectos del cálculo del porcentaje de contratación deban ser única y exclusivamente aquellos respecto de los que la entidad beneficiaria haya presentado el compromiso de contratación.

11. En su opinión, la interpretación sistemática de la convocatoria (en especial, la su anexo V, apartado de "Metodología de valoración técnica") avala su tesis de que deben computarse como insertados los participantes que, tras realizar como mínimo el 25 por ciento de la formación, son contratados, y ello con independencia de que dicha contratación haya sido en virtud de un compromiso de contratación.

12. Señala que la postura ante esta controversia implica validar un porcentaje de inserción laboral del 22,75 %, según los cálculos declarados por el SEPE, o aceptar que el realmente alcanzado por la recurrente fue del 32,93 %. Y, por tanto, determinar la procedencia (o no) del la principal causa de reintegro de la subvención, es decir, el incumplimiento del porcentaje de contratación del 30 %.

13. La Administración, por su parte, sostiene que la existencia de un compromiso de contratación que avale ex antelas contrataciones que se formalicen tras las acciones formativas adquiere el rango de elemento esencial de la subvención, razón por la cual las contrataciones que no tengan respaldo en un compromiso de contratación no podrán ser consideradas contrataciones a efectos de alcanzar el objetivo del 30%.

14. A juicio de la Sala, en el plano formal, la sentencia identifica claramente la base jurídica que le lleva a concluir que la existencia de un compromiso de contratación constituye un elemento esencial de la subvención (fundamentalmente, art. 2 de la Orden TAS/718/2008 y arts. 3.1 y 2 y 11.4.e) de la Resolución de 24 de agosto de 2015).

15. Y en cuanto al fondo, la Sala coincide con la sentencia de instancia en que la existencia de un compromiso de contratación adquiere el rango de elemento esencial de la subvención, razón por la cual las contrataciones que no tengan respaldo en un compromiso de contratación no podrán ser consideradas contrataciones a efectos de alcanzar el objetivo del 30%.

16. Los términos del art. 2 de la Orden TAS/718/2008 y de los arts. 3.1 y 2 y 11.4.e) de la Resolución de 24 de agosto de 2015 son claros, por lo que bastará con remitirnos en este punto a los acertados razonamientos de la sentencia de instancia y destacar de su argumentación, a título de ejemplo, la referencia a los términos literales del art. 3.2 de la convocatoria, que dispone (el subrayado es nuestro): "Los participantes contratados por las empresas o entidades, en cumplimiento del compromiso de contratación,deberán suponer al menos un 30 por ciento de los participantes que han finalizado la formación en el proyecto".

17. Si los términos de la convocatoria son claros y no ofrecen dudas sobre el carácter esencial que se atribuye al compromiso de contratación en el ámbito de esta subvención, como es el caso, habrá de estarse al sentido gramatical, sin que sea necesario acudir a otros criterios interpretativos (in claris non fit interpretatio),a fin de evitar llegar a soluciones jurídicas distintas de las que la Resolución de 24 de agosto de 2015 pretende (en sentido similar, sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2021, rec. 213/2020, FJ 2).

18. Se desestima el motivo de apelación.

SEXTO.- Sobre la infracción de los artículos 3.1.e ) y 54 de la Ley 40/2015 , relativos a la observancia de los principios de buena fe y confianza legítima, así como de la doctrina de los actos propios en la actuación de la Administración concedente de la subvención litigiosa. Sobre el error en el FJ 3 de la sentencia recurrida al analizar la actuación administrativa que influyó decisivamente en el comportamiento de la beneficiaria.

19. Según la Fundación Europea Educación y Libertad, al comprobar la subvención, la FUNDAE se apartó del criterio expresado en la respuesta a la consulta que le había formulado la apelante sobre el cumplimiento del porcentaje de contratación exigido. Al hacerlo así, infringió la doctrina de los actos propios y defraudó la confianza que su respuesta había generado a la entidad consultante.

20. La sentencia de instancia, según la parte apelante, no ha dado adecuada respuesta al motivo de impugnación, al tomar en consideración el criterio mostrado por la Administración demandada en la resolución del recurso de alzada en lugar de la respuesta dada por la FUNDAE el 3 de mayo de 2017 y el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro de 20 de marzo de 2019, a raíz de la propuesta de liquidación emitida por la propia FUNDAE.

21. También señala que la sentencia de instancia no ha tenido en cuenta los preceptos y jurisprudencia alegadas en el recurso contencioso-administrativo a propósito de este motivo de impugnación.

22. En cambio, la parte apelada sostiene que no se ha producido ningún cambio de criterio en la actuación administrativa pues no ha habido ningún pronunciamiento de la Administración, claro y terminante, que pueda haber hecho surgir en el interesado la expectativa o confianza legítima en una determinada actuación administrativa.

23. En el examen de este motivo convendrá, prima facie,indicar que la confianza defraudada se refiere a la creencia que le inspiró a la recurrente la respuesta de la FUNDAE a su consulta en relación a que, para el cálculo del objetivo del 30%, no se tendría en cuenta el compromiso de contratación.

24. Por tanto, el recurso de apelación indica que "resultó sorprendente para mi representada que, una vez ejecutada y justificada la subvención, la propia FUNDAE, en su labor de comprobación, se desvinculara de dicho criterio para computar el compromiso de inserción laboral, imputándole un incumplimiento inexistente a la vista del nivel real de inserción alcanzado".

25. La consulta de la apelante y la respuesta de la FUNDAE se recogen en el f. 2777 del expediente administrativo y se reproducen en el recurso de apelación en los siguientes términos:

"Pregunta: En el caso de tener alumnos Accede a Empleo (que hayan abandonado la formación por encontrar trabajo tras realizar el 25 % de la formación) en empresas cuyo sector coincida con el del solicitante, ¿se contabilizarían para este 30 % mínimo de alumnos a insertar?

Respuesta: en el cálculo del porcentaje del 30 % se incluyen los participantes que abandonan la formación por encontrar empleo".

26. A juicio de la Sala, a la luz de lo expuesto, el razonamiento de la sentencia de instancia es correcto.

27. En primer lugar, porque uno de los requisitos de la confianza legítima consiste en que resulta imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder (en este sentido, por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018, rec. 2800/2017, FJ 2).

28. En este caso, la consulta de la parte apelante y la respuesta de la FUNDAE no aluden expresamente a la exigencia (o no) del compromiso de contratación para el cálculo del objetivo del 30%.

29. Por tanto, la posición de la parte apelante se basa en una interpretación de la respuesta de la FUNDAE, sobreentendiendo que en dicho cómputo no era exigible el compromiso de contratación, y no lo que resulta en sentido estricto de sus términos literales.

30. Lo anterior descarta que estemos ante "actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano", como exige la jurisprudencia para que pueda operar el principio de la confianza legítima.

31. Similares consideraciones nos llevan a descartar la infracción de la doctrina de los actos propios, pues según la jurisprudencia la aplicación de dicha doctrina exige la existencia de un previo comportamiento con relevancia jurídica ad extraque vincule la actuación posterior del sujeto, debiendo estarse ante un acto de la Administración lo suficientemente concluyente para generar confianza por parte del administrado, de la producción de signos externos que orientan la conducta del administrado en cierto sentido o bien un acto de reconocimiento de situación jurídica en cuyo mantenimiento puede confiar el interesado, lo que induce razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, sin que la Administración pueda adoptar medidas contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad de las decisiones de aquélla, en función de las cuales los administrados han actuado (en este sentido, por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 2024, rec.417/2023, FJ 6).

32. En este caso, a tenor de dicha doctrina jurisprudencial, no habría existido ese "acto de la Administración lo suficientemente concluyente para generar confianza por parte del administrado" a que se refiere la jurisprudencia.

33. Presupuesto lo anterior, consideramos que la falta de referencia específica de la consulta y de la respuesta de la FUNDAE a la exigencia (o no) del compromiso de contratación solo puede interpretarse en el sentido expresado en la sentencia de instancia, es decir, en que tanto una como otra presuponen el cumplimiento de las demás exigencias previstas en la convocatoria y, entre ellas, el compromiso de contratación.

34. O, como expresa la resolución apelada, "los alumnos que acceden a empleo, se computan como alumnos que han finalizado la formación para el cálculo del porcentaje de contratación, cuestión distinta es que para computar como alumnos insertados, deban cumplirse todos los requisitos exigidos al efecto, en concreto, el compromiso de contratación".

35. Se desestima el motivo de apelación.

SEPTIMO.- Sobre la infracción del artículo 21.2.3 de la Orden TAS/718/2008 . Sobre la incorrecta interpretación de la expresión "causas o circunstancias que, apreciadas por la Administración pública competente, hayan impedido su cumplimiento" asumida por el FJ 4 de la sentencia recurrida.

36. El art. 21.2.3 de la Orden TAS/718/2008 dispone: "El incumplimiento del compromiso de contratación dará lugar a la obligación del reintegro total o parcial de la subvención percibida y del interés de demora correspondiente desde su abono de conformidad con lo establecido en el artículo 37.1 salvo que medien causas o circunstancias que, apreciadas por la Administración pública competente, hayan impedido su cumplimiento".

37. La parte apelante considera que el abandono de la formación por aquellos participantes, desempleados inscritos en el fichero de Garantía Juvenil, que han encontrado un empleo, constituye un factor completamente ajeno a la voluntad del beneficiario y que tal circunstancia, en consecuencia, debía motivar la aplicación de la excepción prevista en el art. 21.2.3 de la Orden TAS/718/2008.

38. La sentencia de instancia rechaza esta posibilidad por entender que el abandono de la formación por acceso al empleo es un riesgo inherente a todo proceso formativo que tiene por finalidad la inserción laboral y, por ende, ya es tomado en cuenta por la convocatoria. Además, señala que el acceso al empleo no supone, per se,que dicho acceso se produzca sin compromiso de contratación, puesto que es perfectamente posible que este acceso se produzca con una empresa que haya suscrito el compromiso de contratación.

39. En opinión de la parte apelante, la conducta de la Administración, al no computarlos como insertados laboralmente, es la que determina el incumplimiento para exigir el reintegro. Por otra parte, señala que el argumento utilizado en la resolución apelada pretende apoyarse en la resolución de convocatoria para desplazar una excepción al reintegro por incumplimiento prevista en las bases reguladoras.

40. También se afirma en el recurso de apelación que, a los efectos del art. 21.2.3 de la Orden TAS/718/2008, no debe atenderse a cualquier circunstancia, sino a la existencia sobrevenida de alumnos desempleados que acceden a un empleo tras realizar el 25 por ciento de la formación, voluntariamente y sin ningún tipo de intervención por parte de la entidad beneficiaria, en cualquier clase de empresa empleadora libremente elegida por los propios participantes, en el marco imprevisible del mercado laboral que ha requerido de sus servicios.

41. La parte apelada se muestra conforme con el criterio de la sentencia de instancia.

42. También en este punto coincidimos con el criterio de la resolución apelada.

43. La previsión de la convocatoria, al establecer que "los participantes contratados por las empresas o entidades, en cumplimiento del compromiso de contratación, deberán suponer al menos un 30 por ciento de los participantes que han finalizado la formación en el proyecto", ya asume implícitamente la existencia de una serie de circunstancias que impiden cumplir el compromiso de contratación en relación con todos los participantes que han finalizado la formación en el proyecto, entre las que se puede incluir la invocada por la parte apelante, es decir, que dichos participantes hayan encontrado un empleo sin ningún tipo de intervención por parte de la entidad beneficiaria, en cualquier clase de empresa empleadora libremente elegida por los propios participantes, en el marco imprevisible del mercado laboral que ha requerido de sus servicios.

44. Por tanto, como se razona en la sentencia de instancia, valorar dicha circunstancia en el sentido propuesto por la parte apelante supondría tomarla dos veces en consideración a los mismos efectos.

45. Además, tratándose de una excepción a la regla general, debe ser objeto de interpretación restrictiva (por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2022, rec. 418/2021, FJ 5), por lo que solo podrá aplicarse en relación con supuestos en los que sea apreciable algún elemento de carácter especial o extraordinario.

46. No lo es, y en esto también coincidimos con la resolución apelada, el hecho de que los participantes hayan encontrado empleo al margen del programa al que se refiere la convocatoria, pues éste es un riesgo inherente a todo proceso formativo que tiene por finalidad la inserción laboral.

47. Se desestima el motivo de apelación.

OCTAVO.- Sobre la infracción del artículo 17 de la convocatoria en relación con la anulación de un participante por la causa con código GAUTO 07O ("Participante que se certificó como finalizado y se ha comprobado tras actuación de seguimiento y control que no ha realizado al menos el 75 % de la formación").

48. Según la parte apelante, al aceptar la sentencia de instancia la exclusión de Juan Pablo. como uno de los participantes que habían finalizado su acción formativa por el hecho de que solo había sido dado de alta en la Seguridad Social durante un día, se infringen los términos de la convocatoria.

49. En concreto, el párrafo segundo del art. 17.3 (que no establece una duración mínima del empleo) y el art. 17.1 de la misma (que ordena a los beneficiarios cumplir con las obligaciones establecidas en las bases reguladoras y en la convocatoria, no pudiendo obligarles a hacerlo con otras no previstas en la normativa aplicable).

50. La sentencia de instancia considera correcta la decisión de la Administración, ya que este participante realizó menos del 75% de la formación (no justificándose ninguna circunstancia que le impidiera realizarla) y no se presentó el compromiso de contratación, conforme al artículo 3.2 de la Resolución de 24 de agosto de 2015.

51. La parte apelada se muestra conforme con el criterio de la sentencia de instancia.

52. La principal previsión de la convocatoria que se considera infringida por la parte apelante es la contenida en el párrafo segundo del art. 17.3 de la Resolución de 24 de agosto de 2015, según el cual: "Se considerará que han finalizado la acción formativa aquellos participantes desempleados que tuvieran que abandonarla por haber encontrado empleo, siempre que hubiesen realizado, al menos, el 25 por ciento de la acción formativa".

53. A juicio de la Sala, la regla sólo debe operar a favor de aquellos participantes que, habiendo realizado, al menos, el 25 por ciento de la acción formativa, no puedan continuarla por haber encontrado empleo y haberlo mantenido durante el desarrollo de aquélla.

54. Por tanto, a estos efectos, el abandono de la acción formativa se justifica solo en aquellos casos en que el acceso a un empleo y su mantenimiento durante la acción formativa impidan al participante completar la formación recibida en el marco del programa.

55. En el caso del Juan Pablo. solo se dio la primera circunstancia (el acceso a un empleo), no la segunda (su mantenimiento durante el desarrollo de la acción formativa).

56. Lo contrario supondría considerar como participantes con la acción formativa finalizada a quienes, habiendo podido completarla, no lo hubieran hecho por motivos ajenos al acceso y mantenimiento de un empleo, lo que no se compadece con el objeto y finalidad de las ayudas ni, más concretamente, con el espíritu de la regla contenida en el párrafo segundo del art. 17.3 de la Resolución de 24 de agosto de 2015.

57. Se desestima el motivo de apelación.

NOVENO.- Sobre la infracción del principio de proporcionalidad en el reintegro de subvenciones. Sobre el error en el FJ 6 de la sentencia de instancia al revisar la actuación de la Administración recurrida en el procedimiento de reintegro. Sobre la posibilidad de aplicar criterios de graduación al incumplimiento del compromiso de contratación en las acciones formativas que lo incluyen.

58. Sostiene la parte apelante, por último, que la Administración no ha aplicado en este caso el principio de proporcionalidad motu proprio,sino porque la propia entidad beneficiaria solicitó que se anularan participantes finalizados válidos hasta alcanzar a un porcentaje de contratación del 30 por ciento. Circunstancia esta última motivada únicamente ante la amenaza de un reintegro total por el incumplimiento del compromiso de contratación cifrado en un 7,25 %.

59. A juicio de la apelante, la sentencia de instancia no ha valorado correctamente este motivo de impugnación, pues no ha tenido en cuenta la circunstancia expresada como tampoco el hecho de que el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro exigiera el reintegro total. Añade, a este respecto, que el principio de proporcionalidad resulta especialmente aplicable en las circunstancias que concurren en este caso.

60. Al razonar así, la parte apelante se muestra disconforme con la ratio decidendide la sentencia de instancia que, como quedó expuesto, descarta este motivo de impugnación al no existir ningún acto administrativo que acordara el reintegro total.

61. La parte apelada se muestra conforme con el criterio de la resolución apelada, negando relevancia jurídica a la "reserva del derecho a retrotraerse" realizada por la entidad recurrente en fase de alegaciones y aludiendo también al carácter revisor de la jurisdicción.

62. Coincide la Sala nuevamente con la sentencia de instancia: lo que se somete a revisión en este proceso es una resolución administrativa que acuerda el reintegro parcial de la subvención y en ella ya ha operado y se ha tenido en cuenta el principio de proporcionalidad.

63. La tesis de la apelante nos remite inevitablemente a un juicio paralelo e hipotético sobre lo que, en su opinión debería haber sido la actuación administrativa desde el inicio del procedimiento de reintegro.

64. Sin embargo, lo que se está revisando aquí es una decisión administrativa que ya corrigió el sentido del acto de inicio del procedimiento de reintegro, sustituyendo el reintegro total inicialmente previsto por otro de alcance parcial.

65. Por otra parte, debemos tener en cuenta que el propio alegato de la parte apelante queda neutralizado por la doctrina de los actos propios, que vincula también a los administrados de manera que no pueden negar el alcance, contenido y eficacia de sus actos cuando constatan que les pueden perjudicar (en este sentido, por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020, rec. 2856/2017, FJ 5), pues se indica expresamente en el recurso de apelación que "la beneficiaria asumió voluntariamente la anulación de participantes válidos finalizados", en orden justamente a obtener el reintegro parcial que fue finalmente acordado por la Administración.

66. Se desestima el motivo de apelación.

DÉCIMO.- Decisión del recurso de apelación.

67. Se desestima el recurso de apelación y se confirma la sentencia de instancia.

UNDÉCIMO.- Costas.

68. Se imponen las costas a la parte apelante, al desestimarse totalmente el recurso ( art. 139.2 de la LJCA) .