Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Santos Honorio de Castro García, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.-Es objeto de impugnación, a través del presente recurso contencioso-administrativo, la resolución de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, del Ministerio de Justicia, dictada en fecha 4 de octubre de 2.021 y notificada el 22, que en relación al aquí recurrente, DON Genaro natural de Nigeria y quien había presentado la solicitud de nacionalidad por residencia el día 3 de enero de 2019, acuerda el archivo por desistimiento del expediente de referencia.
Dicho procedimiento se había incoado a partir de una solicitud en orden a que le fuese concedida a dicho solicitante la nacionalidad española por residencia, disponiéndose textualmente que: "procede acordar el archivo por desistimiento conforme a lo previsto en el artículo 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el artículo 10.2 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia".
SEGUNDO.-En la mencionada resolución, dictada por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, se argumentaba en pro de la referida decisión de archivo lo siguiente:
"Con el fin de resolver adecuadamente la solicitud, se le requirió la aportación de determinados documentos al expediente,concediéndole para ello un plazo de tres meses y con expresa advertencia de que de no ser atendido el requerimiento en el plazo citado, se le tendría por desistido en su petición.
Habiendo transcurrido el plazo de referencia sin que se haya aportado la documentación requerida o siendo la documentación recibida insuficiente o deficiente, procede acordar el archivo del procedimiento por desistimiento conforme a lo previsto en el artículo 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el artículo 10.2 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia."
En el citado requerimiento,formalizado el 22 de abril de 2021, se instaba a la solicitante, "[a] los efectos de poder proceder al estudio y resolución de su solicitud",para que "en el plazo máximo de tres meses, deberá aportar los documentos que se indican, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y artículo 10 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia";siendo el documento requerido el "CERTIFICADO DE NACIMIENTO: En vigor, original y traducción, legalizado según los Convenios Internacionales". Y ello con la advertenciade que "[s]e paraliza la tramitación del expediente a partir de la notificación de este requerimiento hasta su efectivo cumplimiento, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido ( artículo 22.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas )",y de que "[e]n el caso de que no se produzca la subsanación por el interesado en el plazo mencionado se le tendrá por desistido en su petición, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución".
TERCERO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los distintos supuestos se establece; y otros que se configuran como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación; y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable y que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que en tal caso propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así, ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas, como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5 y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como el orden público y el interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran o no las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.
CUARTO.-En el caso que ahora contemplamos consta que la demandante es natural de Nigeria y que presentó su solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia el día 3 de enero de 2019.
El 22 de abril de 2021 la Administración le requirió para que aportara, literalmente, el "Certificado de nacimiento en vigor, original y traducción, legalizado según los Convenios Internacionales".
Ahora bien, mantiene dicha parte en el escrito rector que en fecha 22 de junio de 2021 presentó en el registro la documentación solicitada, tal y como consta en las páginas 36 y 37 del expediente administrativo, por lo que considera que cumplió efectivamente con dicho requerimiento dentro del plazo de tres meses que le había sido concedido.
Recuerda, en este orden de cosas, que la Administración viene obligada a motivar las resoluciones administrativas que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos de los Administrados, deber que a su juicio no ha cumplido por cuanto la resolución objeto del recuso no expone el motivo concreto por el cual se acuerda el archivo por desistimiento de la solicitud de nacionalidad.
En base a tales argumentos, ejercita una pretensión de plena jurisdicción en la que postula, junto a la anulación de la anulación de la resolución recurrida, no directamente que la Sala le reconozca la nacionalidad española por reunir los requisitos previstos en la legislación vigente, sino que se continúe con la tramitación del expediente administrativo hasta conceder la nacionalidad española por residencia y con todo lo demás que en Derecho corresponda.
QUINTO.-Antes de ofrecer la respuesta que resulte procedente a la concreta cuestión suscitada, adelantamos que para ello nos va a servir, con las modulaciones necesarias en función del supuesto concreto ahora planteado, la sentencia dictada por la Sección 2ª de esta Sala de fecha 19 de febrero de 2024 en el recurso 638/2021, en la cual se abordó un problema que presenta varias analogías con el que nos ocupa y en el que la allí demandante también había atendido el requerimiento aportando determinada documentación, aunque no el certificado de nacimiento sino otros documentos relevantes -vgr partida de matrimonio, pasaporte, etc.-.
Se mantenía en esa sentencia que no procedía estimar la demanda en su integridad y conceder directamente la nacionalidad, dado que la documentación aportada no era clara y contenía datos contradictorios que requerían de alguna aclaración, por lo que se limitó a anular la resolución impugnada y a ordenar la retroacción de las actuaciones administrativas para que la Administración valorase esa nueva documentación y, en su caso, requiriese la aportación de documentación complementaria que considerarse.
Mas en concreto, en ella se argumentaba lo siguiente:
"SEGUNDO.- Sobre la solución del caso enjuiciado.
A.- Lo primero que debemos analizar es si puede darse a la recurrente por desistida. Pues la recurrente en la demanda insiste en que, en ningún momento, ha tenido o tiene intención de desistir de su petición.
La Administración se basa en lo establecido en el art. 68.1 de la Ley 39/2015 , en relación con el art. 10.2 del RD 1004/2015 .
Establece el art 68.1 de la Ley 39/2015 , que de no reunir la solicitud de iniciación los requisitos exigidos por la norma se "requerirá al interesado", para que "subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución de que deberá ser dictada en los términos del art. 21".
El art 10.2 del RD 100472015, sienta el mismo criterio, indicando que se requerirá al "interesado o su representante", concediendo el plazo de "tres meses" para la subsanación e indicando que en caso de no se produzca la subsanación, se le "tendrá por desistido".
B.- La estructura de la norma es sencilla, como el procedimiento de nacionalidad es un procedimiento que se inicia a solicitud del interesado, si no se cumple con la subsanación, la ley establece una presunción de desistimiento -"se le tendrá". Presunción que, vistos los términos de la norma, debe ser calificada como "iuris tantum" - STC 19/1983 , 95/1983 y 96/1983 .-
Ahora bien, como señala la STC 135/2008 , cuya doctrina entendemos que puede extenderse a un caso como el de autos, para que proceda el desistimiento es preciso:
a.- Que concurre causa legal, la cual concurre en este caso, pues obra requerimiento que fue recibido por la representación de la recurrente y que no se cumplió en la forma exacta y con el alcance que fue indicado.
b.- Pero también es preciso que la decisión obedezca a cánones de "proporcionalidad".
Cuando del desistimiento se trata, no cabe realizar una interpretación automática, de forma tal que, concurriendo la causa de inadmisión se aplique la misma, sino que, lejos de ello, debe analizarse la conducta del solicitante y determinar las razones por las que ha incumplido el requerimiento.
No puede recibir el mismo tratamiento quien sencillamente ignora el requerimiento -en este caso la falta de interés del solicitante justifica que se le tenga por desistido-; que aquellos otros supuestos en los que el interesado trata de cumplir el requerimiento. En este último caso, una automática decisión de aplicar la regla del desistimiento puede suponer una lesión del principio de proporcionalidad y del derecho del administrado a obtener una decisión que analice su petición.
La Administración no puede realizar una interpretación que por formalista pueda ser contraria al principio de buena fe - art 3 de la Ley 40/2015 - y por ello desproporcionada. En este sentido, la STS de 19 de julio de 2018 (Rec. 369/2018 ), invita a realizar una interpretación proporcionada y antiformalista.
C.- Como puede verse la motivación que se contiene en las resoluciones administrativas es muy breve, lo cual es una consecuencia lógica de la interpretación que en el fondo sostienen las resoluciones recurridas, las cuales realizan una aplicación "automática" de la causa de desistimiento/archivo regulada en la norma de forma tal que, no presentado el documento requerido, procede, sin mayor valoración, ordenar el archivo al entenderse que se desiste de la solicitud.
Así, puede verse que el archivo se acuerda por no haberse "aportado la documentación requerida" y el recurso de reposición se desestima por la falta de "aportación de los mismos al expediente en el plazo concedido al efecto o siendo la documentación recibida insuficiente o deficiente".
Pero esta forma de proceder, como hemos tratado de explicar, no es correcta, pues la decisión de la Administración debe ser proporcionada, lo que exige una explicación mayor que pondere las concretas circunstancias de caso.
D.- En el supuesto de autos, como hemos descrito, no estamos ante un caso en el que la recurrente, sin más, no cumpliese con el requerimiento, lejos de ello aportó la documentación de la que disponía atendiendo a los requerimientos efectuados.
En particular, es cierto que no aportó el certificado de nacimiento, pero si aportó otros documentos -vgr. partida de matrimonio, pasaporte, etc- de los que se infería su nacionalidad y lugar de nacimiento. También lo es que aporta documentación relativa a la falta de antecedentes penales, si bien la Administración, sin explicar la razón, rechaza la suficiencia de dicha documentación. En todo caso, conviene indicar que la recurrente explica que tiene dificultades en la aportación de la documentación por la situación existente en Siria.
Por otra parte, al interponer el recurso de reposición aportó documentación que la Administración no valoró, lejos de ello, rechazó el recurso razonando que la documentación no se había aportado en el plazo requerido, sin realizar valoración alguna sobre la documentación aportada.
Esta forma de proceder por parte de la Administración, por formalista, resulta contraria a la doctrina contenida en la STC 135/2008 y STS de 19 de julio de 2018 (Rec. 369/2018 ), pues como se razona en esta última "no hay inconveniente para admitir una interpretación amplia y acorde con el principio antiformalista que inspira el ordenamiento".
Repárese en que la Administración no analizó la documentación representada con el recurso de reposición, ni tampoco rechazó valorar dicha documentación - art. 118.1 Ley 39/2015 -, simplemente procedió a una aplicación automática de la norma, lo cual no resulta jurídicamente correcto al infringir el principio de proporcionalidad.
E.- Ahora bien, no podemos estimar la demanda como pretende la recurrente y concederle la nacionalidad, pues conforme hemos ido relatando, la documentación presentada no es clara y contiene datos contradictorios que requieren la explicación o aclaración adecuada. Por ello entendemos que lo correcto es anular, con retroacción, las actuaciones para que la Administración valore la documentación aportada y, en su caso, requiera documentación complementaria que aclare la presentada.En estos términos se estima el recurso, por lo que se trata de una estimación parcial."
SEXTO.-Pues bien, volviendo al caso que nos ocupa, considera la Sala que procede adoptar ahora una solución análoga a la tomada en la sentencia transcrita, en tanto es la que mejor se compadece con la pretensión ejercitada en la que incluso no se postula directamente la concesión de la nacionalidad española, sino que se continúe con la tramitación del expediente administrativo hasta otorgarse dicha nacionalidad.
En efecto, como consecuencia del requerimiento previo a la resolución de archivo que fue dirigido a la solicitante, en el que se plasmó el trámite de subsanación habilitado ex artículo 68.1 de la Ley 39/2015 y artículo 10 del Real Decreto 1004/2015, el mismo lo cumplimentó -sin que valoremos ahora si lo hizo completamente en todos los extremos requeridos-, pues consta en las páginas 32 a 34 del expediente administrativo el certificado de nacimiento expedido por la República Federal de Nigeria con la correspondiente traducción jurada y la estampilla de legalización puesta por la Embajada de Nigeria en España, así como en las páginas 35 a 38 aparece que dicho documento fue presentado en el registro en fecha 22 de junio de 2021, por lo tanto dentro del plazo de tres meses desde que se efectuó el requerimiento el día 22 de abril de 2021. Y ello ya permite concluir que no es correcta la afirmación de que el requerimiento no se cumplimentó, aunque la documentación aportada pudiere adolecer de algún requisito que en cualquier caso no se expresa en la resolución.
El propio Abogado del Estado reconoce, en su contestación a la demanda, que el actor presentó en junio de 2021 el certificado de nacimiento en los términos que constan en el expediente administrativo, señalando que se trata del certificado original redactado en inglés y figurando sello y firmas -dice que ilegibles-, si bien añade que al ser un documento expedido en Nigeria que no forma parte del Convenio de la Haya sobre la apostilla debería legalizarse por la Administración española (Servicio del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de España), por lo que considera que no puede producir efectos en España. Pero no repara en que tras su aportación ninguna advertencia o nuevo requerimiento se hizo al solicitante sobre dicho extremo, omitiendo además que obra la traducción jurada y la estampilla puesta por la Embajada de Nigeria en España.
Así las cosas y conforme a los criterios que antes hemos expuesto, la tesis que dicha demandada propugna, consistente sin más en no tener por cumplimiento el requerimiento, pese a que consta que se aportó dentro del plazo concedido el documento indicado, resulta desproporcionada, ello aunque el mismo adoleciese de algún requisito o precisase de algún complemento adicional, que en cualquier caso no llegó a ser expresado en la resolución recurrida.
Procede, pues, estimar el presente recurso contencioso-administrativo, debiendo anularse la resolución recurrida y ordenarse a la vez la retroacción de las actuaciones administrativas al momento anterior a dictarse la misma -lo que también pretende el actor-, para que por la Administración, tras valorar en su conjunto la documentación aportada por el solicitante y, en su caso, requerir la aportación de aquella otra adicional que estimase pertinente, o la subsanación de la ya aportada si estima que presenta alguna deficiencia, continúe con la tramitación del procedimiento correspondiente en todos sus trámites hasta dictarse la resolución final que proceda en Derecho, concediendo o denegando la nacionalidad.
SÉPTIMO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 LJCA y dada la estimación de la demanda, habrán de imponerse a la Administración demandada; si bien esta Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 4 de dicho artículo y teniendo en cuenta la entidad del asunto y su dificultad, fija en 1.000 € la cuantía máxima a reclamar, por todos los conceptos.
VISTOSlo s preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,
