Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 195/2022 de 09 de abril del 2025

PRIMERO.-El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la resolución de la Directora de Seguridad Jurídica y Fe Pública de fecha 13 de febrero de 2023, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por Dª Carina contra la resolución de del mismo órgano de fecha 8 de abril de 2021, que le deniega la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

El motivo de la denegación es que la interesada no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil , dado que de la entrevista mantenida con el Juez Encargado del Registro Civil se desprende que la interesada habla y entiende el castellano con gran dificultad ya que no comprende la mayoría de las preguntas que se le formulan, por lo que el Juez Encargado informa negativamente la solicitud.

Se pone de manifiesto que consta en el expediente administrativo el acta de audiencia ante el Encargado del Registro Civil en la que se formularon a quien hoy recurre una serie de preguntas relacionadas con nuestras instituciones, cultura y costumbres. La interesada no respondió a ninguna de las preguntas porque ni entiende ni habla el español.

La parte interesada reside legalmente en España desde 2001. A lo largo de una estancia tan prolongada en España, el desconocimiento de nuestras instituciones y costumbres revela que los vínculos establecidos han sido superficiales y no han propiciado una suficiente integración en la sociedad española. Abundando en lo ya apuntado, debe advertirse que la integración no se deduce de la más o menos prolongada residencia en España, sino de que durante ese periodo de tiempo el residente ha debido mostrar una clara actitud encaminada a formar parte de la sociedad en la que desarrolla su vida, actitud que indudablemente debe empezar por un adecuado conocimiento del idioma -oral y escrito- que permita su adecuada inserción en la sociedad española.

Alega la parte hoy recurrente que reside en España desde hace mucho tiempo, que ha trabajado y que su cónyuge y sus hijos ya están nacionalizados. Lo cierto es que acredita una vida laboral breve y sólo un curso de español. No consta que realice actividades que pudiera incrementar su grado de integración social y su conocimiento y manejo del español.

SEGUNDO.-Se alega en la demanda que cuando compareció en el Registro Civil de Murcia al objeto de ratificar su solicitud de nacionalidad española, un funcionario de dicho Registro fue quien la entrevistó, y no el Magistrado-Juez encargado del Registro Civil.

Así, en el expediente administrativo (pag. 25) consta el cuestionario que supuestamente se le realizó, siendo que realmente no se le llegaron a formular tales preguntas, ya que dicho cuestionario consta en BLANCO, sin las respuestas oportunas, ya fueran correctas o no.

Igualmente, en la página 28 del expediente administrativo consta el informe propuesta del Magistrado-Juez encargado del Registro Civil, donde se considera que el grado de adaptación no es suficiente, sin añadir ninguna motivación al respecto, más que el mencionado cuestionario en blanco.

Asimismo, el Auto propuesta que debía constar en el expediente administrativo no está en el mismo, habiendo en su lugar un Auto relativo a otra persona que nada tiene que ver con la presente solicitud (página 67).

En todo caso, es posible que no respondiera a alguna pregunta sobre España o que no la contestara acertadamente debido a su escaso nivel cultural (siendo analfabeta en su país, tal y como se acreditó mediante certificado apostillado y con traducción jurada que se acompañó como documento nº 5 al Recurso de Reposición), ya que por desgracia, por sus circunstancias personales, por razones económicas, no ha tenido la oportunidad de estudiar y de formarse culturalmente debido a la discriminación histórica que han sufrido las mujeres en su país de origen, siendo la denegación por este motivo de la solicitud de nacionalidad española un motivo de discriminación indirecta, tal y como ha señalado el Tribunal Supremo.

Pero llevaba residiendo en España desde hacía más de diez años, habiendo trabajado desde entonces, conociendo en las mismas la realidad social y cultural de este país, y habiéndose integrado perfectamente desde entonces. Toda su familia es española, tanto su esposo como sus cinco hijos.

TERCERO.-La nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado, lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible, y, la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), «un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Y, esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio , la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y, además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE) . De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

CUARTO.-La denegación de la concesión de la nacionalidad española por residencia se ha basado, en este caso, en la no justificación de suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil.

De acuerdo con lo establecido en este precepto, el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.

El artículo 221 del Reglamento del Registro Civil, por su parte, dispone que el Juez Encargado, en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, oirá personalmente al peticionario, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles; lo que tiene lugar mediante una audiencia o entrevista personal del solicitante de nacionalidad con el Juez Encargado del correspondiente Registro Civil. De ahí la relevancia que tiene el Informe del Encargado, en función de la inmediación de la que goza, sin perjuicio de la posibilidad de aportar otras pruebas a tal fin.

La determinación del grado de integración social del solicitante, reflejado por la entrevista del Encargado del Registro Civil, debe hacerse mediante la valoración de las respuestas de forma conjunta, sobre la base de que el conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española, que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar, sin perjuicio de que pueda modularse el nivel de exigencia de aquel conocimiento en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo (en análogo sentido, SSAN, Sección 1ª, de 23 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 125/2015, y 9 de octubre de 2015, procedimiento ordinario 65/2015, y SSAN, Sección 3ª, de 4 diciembre 2014, procedimiento ordinario 1411/2013, 7 mayo 2013, procedimiento ordinario 468/2011, y 15 febrero 2012, procedimiento ordinario 444/2010).

QUINTO.-En el presente caso consta en el expediente administrativo el "Examen de integración" de fecha 25 de mayo de 2016, en el que aparecen todas las preguntas en blanco, si bien consta firmado supuestamente por la interesada.

También consta el Informe del Juez Encargado del Registro Civil de Murcia emitido en fecha 25 de mayo de 2016, en el que se indica que de conformidad con el cuestionario que antecede se considera que el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles no es suficiente a los efectos de la concesión de la nacionalidad española. Así como el Informe del Fiscal de 30 de junio de 2016 en el que se opone a lo solicitado toda vez que el peticionario no reúne los requisitos exigidos legalmente.

No obstante, como se pone de manifiesto en la demanda y se advirtió en el primer señalamiento de este recurso para votación y fallo, el Auto propuesta del Juez Encargado del Registro Civil no corresponde a la aquí recurrente, sino a otra persona, en concreto a Dª Paula, de nacionalidad brasileña.

A pesar de los reiterados requerimientos efectuados por la Sala, no ha sido remitido el Auto propuesta correspondiente a Dª Carina, ni se le ha permitido realizar nuevamente el examen de integración como ha requerido esta Sala antes de resolver el recurso. Ello unido a que en el examen de integración aparecen todas las respuestas en blanco y que la recurrente manifiesta que no se le llegaron a realizar tales preguntas, no es posible comprobar que la comparecencia y la valoración realizada se ajustaron a las exigencias de los artículos 220 y 221 del Reglamento del Registro Civil.

La sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2016 (recurso 2626/2015) puntualiza que «el informe del Juez Encargado del Registro Civil no es un documento encaminado a acreditar un hecho sino un informe en que se refleja la opinión de quien lo suscribe, pero sin que dicha opinión tenga fuerza probatoria ( sentencia de 10 de octubre de 2016 (recurso 2264/2015 ), y, en armonía con lo dicho, que si bien las preguntas formuladas y las respuestas emitidas en el examen reservado realizado en el Registro Civil no necesariamente tienen que adjuntarse por el Juez Encargado, su exteriorización sí constituye un reforzamiento de la idoneidad del informe emitido, máxime cuando en el caso enjuiciado el acta levantada con motivo del examen reservado excluye todo tipo de dato objetivo que permita la valoración por quien corresponda, a saber, en vía jurisdiccional, por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, y cuando, como es obvio, las preguntas y respuestas deben siempre valorarse en atención al grado cultural del examinado».

Por lo tanto, en el presente caso de los elementos obrantes en el expediente administrativo no podemos deducir, por las razones expuestas, el grado de integración suficiente que demanda la concesión de la nacionalidad, por lo que, en definitiva, la resolución impugnada, que se basa en el acta de audiencia y en la propuesta del Encargado que, como hemos dicho, corresponde a otra persona, debe considerarse insuficientemente motivada ( artículos 35 y 88 de la Ley 39/205, de 1 de octubre), por lo que lo procedente es su anulación.

SEXTO.-Es criterio de esta Sala que, en tales supuestos, se debe examinar en cada caso concreto, y teniendo en cuenta las alegaciones presentadas en la demanda y los documentos que obran en el expediente administrativo, si existen elementos que acrediten la integración, en cuyo caso se ha estimado el recurso y se ha concedido la nacionalidad española -por todas, sentencias de la Sección Tercera de 20 de julio de 2017 (recurso 487/2016); de 6 de abril de 2017 (recurso 2952/2014); de 6 de febrero de 2017 (recurso 2618/2014); de 15 de diciembre de 2016 (recurso 1970/2014); de 29 de noviembre de 2016 (recurso 1918/2014); de 25 de octubre de 2016 (recurso 1540/2014); 12 de abril de 2016 (recurso 2014/2014); 23 de febrero de 2016 (recurso 1274/2014); 11 de febrero de 2016 (recurso 1539/2014); y de la Sección Primera de 21 de febrero de 2017 (recurso 1361/2015), entre otras-.

Criterio éste confirmado por el Tribunal Supremo en sentencia de la Sección Sexta de 10 de febrero de 2015 (recurso 3025/2012), y también en sentencia de la Sección Quinta de 26 de octubre de 2016 (recurso 2626/2015), que en relación a la posibilidad de estimar en sentencia si concurren los presupuestos de la concesión de la nacionalidad solicitada o procede ordenar la retroacción del procedimiento para dar oportunidad a la Administración de que se pronuncie nuevamente sobre la solicitud del interesado, considera que «Esa posibilidad de retroacción del procedimiento, si bien pudiera ser admisible cuando se aprecien omisiones esenciales de procedimiento, en modo alguno procede cuando la decisión de la Administración lo ha sido por cuestiones materiales que afectan al derecho debatido en el procedimiento administrativo en que se dicta el acto que constituye el objeto del proceso. Abrir esa posibilidad afectaría de manera palmaria al derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce a todos los ciudadanos en el artículo 24 de la Constitución y haría baladí el derecho del control de la potestad administrativa por los Tribunales que se impone en el artículo 106 de la Constitución ».

Por el contrario, si no se aprecia que existen elementos suficientes que acrediten la integración, se ha estimado parcialmente el recurso y se ha ordenado que se proceda a la retroacción de las actuaciones al momento en que se practicó el examen de integración para que se vuelva a realizar el mismo, conforme se prevé en los citados artículos 220 y 221 del Reglamento del Registro Civil, haciendo constar en el acta correspondiente todas y cada una de las preguntas formuladas y consignando sus respuestas, emitiéndose luego el informe motivado que corresponda y, previas las demás actuaciones procedentes, se dicte la resolución que, igualmente motivada, en Derecho deba adoptarse y cuyo contenido queda al margen del presente recurso [entre las más recientes, sentencias de la Sección Primera de 3 de julio de 2017 ( recurso 122/2016), de 9 de abril de 2016 ( recurso 243/2015), de 19 de abril de 2016 ( recurso 106/2015), de 11 de diciembre de 2015 ( recurso 262/2015); de la Sección Tercera de 27 de abril de 2017 ( recurso 2972/2014); 17 de abril de 2017 ( recurso 2731/2014); de 14 de febrero de 2017 ( recurso 1058/2014); de 21 de junio de 2016 ( recurso 1996/2014); 2 de junio de 201 (recurso 1825/2014); 3 de mayo de 2016 ( recurso 1713/2014); 3 de marzo de 2016 ( recurso 1959/2014); 25 de enero de 2016 ( recurso 931/2013); 9 de diciembre de 2015 ( recurso 540/2014); 2 de julio de 2015 ( recurso 2065/2013) y 29 de mayo de 2015 ( recurso 1500/2013), Sección Octava de 13 de julio de 2018 ( recurso 152/2017) y 4 de noviembre de 2019 ( recurso 1014/2017); y de la Sección Quinta, sentencia de 21 de octubre de 2020 ( rec. 1433/2019)

Con todas las anteriores consideraciones, en este caso concreto esta Sección entiende que en las actuaciones no obran elementos suficientes para concluir que la recurrente se encuentra integrada en los términos que exige el artículo 22.4 del Código Civil y la jurisprudencia que lo interpreta, y, toda vez que por su parte tampoco se ha aportado prueba alguna que nos permita concluir que conoce el idioma, la cultura y la realidad sociopolítica española, procede retrotraer las actuaciones al momento en que se practicó el examen de integración para que se vuelva a realizar el mismo, conforme se prevé en los citados artículos 220 y 221 del Reglamento del Registro Civil, haciendo constar en el acta correspondiente el conocimiento que la recurrente muestra del idioma, así como un conjunto de preguntas que ilustren sobre el conocimiento por el promotor de los distintos ámbitos políticos, sociales, culturales, geográficos, etc., de España, adaptadas a su situación sociocultural, consignando las respuestas y demás circunstancias que correspondan, y procediendo en consecuencia.

SÉPTIMO.) Procede, pues, estimar parcialmente el recurso, con imposición de costas a la Administración demandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1º LJCA, teniendo en cuenta que, con su actuación, al no atender debidamente los requerimientos de esta Sala para completar el expediente administrativo, así como permitir a la interesada realizar nuevamente las pruebas de integración, ha privado a la Sala de los elementos necesarios para poder resolver definitivamente la cuestión de fondo. Si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, teniendo en cuenta la entidad del asunto y la dificultad del mismo, fija en 1.000 € la cuantía máxima a reclamar, por todos los conceptos.

VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación.