Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1713/2021 de 10 de octubre del 2024

PRIMERO:La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la resolución de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública de 5 de mayo de 2021, por la que se denegó al recurrente su petición de acceder a la nacionalidad española y ello por no cumplir con el requisito de integración en la sociedad habida cuenta que no acreditó poseer el nivel mínimo A-2 de la lengua española.

Se consigna en el Fundamento Jurídico segundo de esta resolución la doctrina general de esta Sala sobre la cuestión planteada, analizándose las circunstancias particulares de la recurrente a la luz de los criterios homogéneos establecidos por esta Sala, en los siguientes fundamentos jurídicos de esta sentencia.

SEGUNDO:Lo s arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

En relación a la suficiencia de integración en la sociedad española, la STS de 5 de marzo de 2024, recurso de casación nº 6207/2022 FJ 5º, ha subrayado que el requisito de la buena conducta cívica del artículo 22.4 CC constituye un concepto jurídico indeterminado, por lo que la Administración debe verificar si ésta concurre o no: si la respuesta es afirmativa, debe conceder la nacionalidad española; si la respuesta es negativa, debe denegarla. No puede, por tanto, fundar su decisión en consideraciones de oportunidad o conveniencia. Y es igualmente doctrina jurisprudencial consolidada que el hecho de haber sido penalmente condenado no es, por sí solo, suficiente para tener por no acreditada la buena conducta cívica, de la misma manera, por cierto, que el hecho de carecer de antecedentes penales tampoco basta para tener dicho requisito por probado. Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante.

Por otra parte, conviene recordar que en la STS n.º 1.211/2021, de 6 de octubre (RC 2113/2020) -entre otras muchas- hemos dicho que ésta es una cuestión eminentemente casuística, en la que la determinación de la concurrencia del requisito de buena conducta cívica dependerá, lógicamente, de las peculiares circunstancias que en cada supuesto concurran. Ahora bien, también hemos dicho que ello no impide que podamos afirmar con carácter general que, en todos y cada uno de los casos, para alcanzar esa conclusión, además de valorar los datos que formalmente estén incorporados al expediente, habrá que evaluar, de manera rigurosa, hasta qué punto resulta compatible el interés particular del solicitante, que pretende adquirir la nacionalidad española, con el interés general, que exige que solo puedan acceder a nuestra nacionalidad aquellos extranjeros que hayan acreditado de manera efectiva su buen comportamiento, demostrando de este modo que poseen la actitud y la aptitud necesarias para integrarse adecuadamente en la sociedad española.

En definitiva, la nacionalidad española concede un status y unos derechos superiores que los derivados de la mera residencia en España, y por ello también se establece en nuestro ordenamiento la exigencia de un grado de adaptación superior para los peticionarios de nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, en cuanto pretenden su total equiparación política y jurídica, a los ciudadanos españoles, lo cual sería incongruente con una residencia que, con independencia de su duración, se desarrollase al margen de la forma de vida, costumbres y valores constitucionales que conforman nuestra sociedad. Es por ello que la mera residencia en España durante un largo periodo de tiempo tan solo justifica el cumplimiento de uno de los requisitos legalmente exigidos para acceder a la nacionalidad española -residencia legal y continuada- pero resulta, por sí misma, insuficiente si no va acompañada de una integración real y efectiva en las costumbres y forma de vida españolas.

TERCERO.-En el presente caso se deniega al recurrente la solicitud de nacionalidad española al no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española, lo que la resolución impugnada concreta en la falta de justificación del conocimiento básico de la lengua española, nivel A-2 o superior, administrado por el Instituto Cervantes en los términos establecidos en la Disposición Final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil.

Tal afirmación queda enervada por la prueba practicada, ya que el recurrente ha acreditado estar en posesión del nivel C-2 y ello desde mayo de 2011, es decir, antes de formular su solicitud de nacionalidad española.

El Marco Común Europeo de Referencia para las lenguas (MCER) es un estándar para medir el nivel de comprensión y expresión orales y escritas en una lengua. Forma parte del proyecto de política lingüística del Consejo de Europa, que ha unificado las directrices para el aprendizaje y la enseñanza de lenguas dentro del contexto europeo. El nivel C-.2 es el nivel máximo que contempla ese Marco de Referencia y lo describe del siguiente modo: "C2 (Maestría): El usuario competente: C2. Aunque el nivel C2 se ha denominado «Maestría», no implica una competencia de hablante nativo o próxima a la de un nativo. Lo que pretende es caracterizar el grado de precisión, propiedad y facilidad en el uso de la lengua que tipifica el habla de los alumnos brillantes".

El nivel C-2 es el requerido para seguir estudios universitarios y por tanto es muy superior al A-2 exigido por la administración española, razón por la que debe estimarse la pretensión del recurrente en este punto.

CUARTO:La abogacía del Estado opone en contestación a la demanda nuevos motivos para la denegación de la solicitud de nacionalidad española del recurrente, que no fueron consignados en la resolución impugnada.

En concreto señala que "no constan los datos referidos a la integración del solicitante, como el certificado del Instituto Cervantes sobre la prueba de Conocimientos constitucionales y socioculturales de España. Tampoco consta dato alguno sobre la conducta cívica del recurrente, siendo obligación del solicitante, tal acreditación", añadiendo que la acreditación de tales extremos corresponde a cada parte la carga de aportar la prueba de los elementos fácticos de la norma en que basa su pretensión.

No podemos aceptar este razonamiento por los siguientes motivos:

1. El recurrente en su solicitud de nacionalidad española cumplimentó el impreso ofrecido por la propia administración, dando su autorización para que la misma procediera a realizar una comprobación automática sobre los datos del recurrente relativos a la posesión por su parte del certificado del Instituto Cervantes sobre la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, así como sobre el certificado español de antecedentes penales del peticionario, documentos que obran en poder de la administración.

2. La resolución impugnada, y este dato es capital, deniega la solicitud de nacionalidad única y exclusivamente por falta de acreditación del nivel de conocimiento del idioma español, cuestión enervada por el recurrente como ya hemos razonado.

3. La invocación de otros motivos de denegación por parte de la defensa del Estado, supone introducir en el proceso elementos nuevos de forma inopinada y obviando el carácter revisor de la actuación administrativa por parte de esta jurisdicción, causando, además, indefensión al recurrente.

4. Tal proceder resulta, en definitiva, contrario a principios básicos de la actuación administrativa recogidos en el artículo 3 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre del régimen jurídico del Sector Publico, como, entre otros, los de servicio efectivo a los ciudadanos, objetividad y transparencia de la actuación administrativa, buena fe, confianza legítima y lealtad institucional o eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

5. El principio de confianza legítima impone a la administración asumir las consecuencias de las concretas expectativas positivas que su actuación genera respecto de peticiones de los administrados. No resulta compatible con el mismo, asegurar al administrado que procederá a recabar determinada información y posteriormente dictar una resolución expresa denegando sin fundamento alguno la petición por un motivo, para, a continuación y ya en sede judicial, oponer nuevos motivos de oposición basados en la falta de aportación de documentos que ella misma se comprometió a comprobar porque, y esto es también muy relevante, estaban en su poder.

6. Ciertamente este Tribunal en supuestos de desestimación presunta de la solicitud de nacionalidad española, exige a la parte recurrente para tener por acreditada y fundada su reclamación, la aportación con la demanda de los documentos a lo que se refiere el abogado del Estado y ello por aplicación del artículo 56.3 de la LJCA.

7. No obstante, el criterio antes señalado no puede operar cuando la administración ha dictado resolución expresa denegatoria, pues en ese caso la cuestión controvertida se limita a los motivos de denegación fijados en la resolución, asumiendo que la administración considera que se han acreditado los restantes requisitos exigidos máxime cuando la misma administración se ha comprometido a realizar una comprobación automática sobre los datos del recurrente relativos, en este caso, a la posesión por su parte del certificado del Instituto Cervantes sobre la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, así como sobre el certificado español de antecedentes penales del peticionario.

8. Una interpretación contraria supondría habilitar a la administración para que, de forma caprichosa, fuera de manera progresiva dilatando sin límite temporal la legítima petición de un ciudadano, obligándole además a iniciar una cadena sin fin de recursos jurisdiccionales constitutivos de un auténtico peregrinaje judicial contrario al artículo 24.1 de la CE.

9. Finalmente, debe subrayarse el espíritu de cooperación del recurrente, que ha acreditado su residencia legal en España desde el 16 de mayo de 2015 y ha aportado toda la documentación necesaria que no está en poder de la administración, como sus antecedentes penales negativos de Brasil, destacando como prueba de su integración en la sociedad española una certificación expedida por el Catedrático del Departamento de Medicina, Investigador Principal del Centro de Investigación del Cáncer (CSIC) y Director del Servicio General de Cítometría de la Universidad de Salamanca, que certifica lo siguiente: "El Prof. Everardo, ha actuado como Investigador en el Centro de Investigación del Cáncer (CSIC) de la Universidad de Salamanca dentro de una colaboración estable y permanente desde 2002. Juzgo que la participación del profesor en esta colaboración es de una gran importancia ya que ha dado lugar a varias publicaciones internacionales, patentes y formación de personal".

QUINTO:De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la administración demandada, por un importe total de 2.000 euros.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente