Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1732/2021 de 10 de julio del 2025

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la resolución de 29 de abril de 2021 de la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, por delegación del Secretario de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales, que desestima el recurso de reposición formulado frente a la resolución del 12 de junio de 2019 del Director General de Tecnología de la Información, por el que se impone una multa de 110.000 euros por la comisión de dos infracciones administrativas de carácter grave previstas en el art. 77.11 y 77.30 de la Ley General de Telecomunicaciones, en el expediente sancionador SAN00085/18.

SEGUNDO.-Se mantiene en la demando como motivos del recurso:

- Caducidad del expediente sancionador.

- Nulidad de la sanción impuesta por la infracción del art. 77.30 por vulneración del derecho a la presunción de inocencia ( art. 24.2 CE) al haberse sancionado sin pruebas de cargo.

- Inconstitucionalidad del art. 77.30 Ley 9/2014 por vulnerar el principio de legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE) que contiene el principio de responsabilidad personal, cuando se aplica a operadores de telecomunicaciones que prestan servicio de red soporte a televisiones y radios que emiten por ondas hertzianas.

- Inconstitucionalidad del art. 77.30 Ley 9/2014 por vulneración del art. 149.1.27ª CE, cuando se aplica en casos de emisiones radioeléctricas de radio en frecuencia modulada sin título habilitante para el uso del dominio público radioeléctrico, al invadir competencias de las comunidades autónomas. Falta de competencia de la Administración General del Estado.

- Concurso de normas administrativas sancionadoras entre el art. 77. 35 y el 77.11, ambos de la Ley 9/2014. La Administración debió elegir la aplicación del art. 77.35 (Ley especial), frente al art. 77.11 (Ley general).

- Nulidad de las resoluciones impugnadas por vulneración del art. 10.3 Ley 9/2014, al no motivarse el verdadero fin perseguido con la información solicitada en el requerimiento, no siendo exigible responder al mismo.

- Nulidad de las resoluciones impugnadas en cuanto a la infracción tipificada en el art. 77.11 Ley 9/2014, pues no existía obligación legal de identificar al prestador audiovisual.

TERCERO.-Se mantiene como primer motivo del recurso la caducidad del expediente sancionador al haber transcurrido más de un año desde la incoación (19 de junio de 2018) hasta l momento en que recibe la resolución sancionadora (24 de junio de 2019).

El art 43.3 de la Ley 39/2015 dispone que "Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 (de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos) con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única".

Consta en el expediente justificante de haberse puesto a disposición el 12 de junio de 2019, y certificado de caducidad de 22 de junio de 2019, por no haberse accedido en el plazo de 10 días. Desde que se efectuó la puesta a disposición de la resolución se entendió cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración, por lo no puede entenderse producida la caducidad alegada.

Tampoco puede apreciarse la prescripción de las sanciones alegada en conclusiones. Se está impugnando la resolución desestimatoria del recurso de reposición contra la sanción, sin que se alegue la prescripción durante la resolución del recurso de reposición, sino una pretendida prescripción sobrevenida durante la ejecución de la resolución sancionadora, esto es, durante el cobro de la multa. Cuestión ésta de la prescripción del derecho al cobro de la sanción que no es objeto del presente recurso.

CUARTO.-Se mantiene la vulneración a la presunción de inocencia al entender que no se ha acreditado en el expediente sancionador que prestara el servicio de red de comunicaciones electrónicas soporte del servicio audiovisual radiofónico difundido en la frecuencia 106.3 MHz.

Consta en el expediente Acta de Inspección de fecha 23 de agosto de 2016, levantada en el Cerro Pico del Águila (instalaciones de Iberdrola), polígono 9, parcela 94, en Valladolid, coordenadas: longitud 04ºW 40' 34,37", latitud 41ºN 37'36,36" donde se puso de manifiesto la utilización de la frecuencia 106.3 MHz en dicho emplazamiento.

Requerida el titular de las instalaciones, Iberdrola España, S.A.U., para que identificara a los responsables de la estación radioeléctrica y de los equipos utilizados; informó que tenía suscrito un contrato para la cesión de las infraestructuras con la entidad INGEST TELECOM, S.L. qué desde el 12 de noviembre de 2015, quedó subrogada en la posición de INFRAESTRUCTURAS Y GESTIÓN 2002. S.L.

Aportó el contrato marco de cesión de uso de infraestructuras con INFRAESTRUCTURAS Y GESTIÓN 2002. S.L., de 8 de noviembre de 2002, y el acuerdo de cesión del contrato marco a la recurrente, firmado el 12 de noviembre de 2015.

En el contrato marco se recoge en el exponendo II que "INGEST es una empresa de servicios orientada a la prestación de servicios de infraestructura de red y de telecomunicaciones para radiodifusores, operadores de telecomunicaciones y grupos cerrados de usuarios",indicándose en el apartado V que "está interesada en utilizar espacios en los referidos emplazamientos de IBERDROLA, para la prestación de los servicios que se indican en el apartado segundo".En el anexo se identifica el emplazamiento objeto del presente recurso, con una instalación de repetidor de frecuencia modulada FM 106.3 MHz.

El acta de inspección que constata la utilización de la frecuencia 106.3 MHz desde dicho emplazamiento, junto con el contrato marco inicial y su cesión a la recurrente, son pruebas suficientes para entender que era la recurrente la que efectuaba la prestación de servicio de red de comunicaciones electrónicas soporte del servicio audiovisual radiofónico difundido en la frecuencia 106.3 MHz.

Al contrario de lo que manifiesta la parte recurrente, el acta de inspección y el informe asociado a la misma fueron realizadas por funcionarios públicos. Puesto en duda el carácter de funcionario público y su titulación para el levantamiento del acta y del posterior informe, se solicitó y se incorporó al expediente certificado, donde figura la condición de funcionarios púbicos y la respectiva titulación, lo que determina su capacitación para la realización de las mediciones y la realización del informe asociado al acta de inspección.

En último lugar, respecto de la idoneidad de los aparatos técnicos utilizados para la realización de la inspección, puesto en duda por la recurrente, en el acta de inspección se identifica el analizador de espectro empleado ROHDE&SCHWARZ FSH6, y la antena HE300, obrando en el expediente los certificados de calibración efectuados por el fabricante de los equipos el 5 y 13 de enero de 2016. Como pone de manifiesto la resolución impugnada, los instrumentos de medida están sometidos al control metrológico del Estado, únicamente cuando esté establecido, o se establezca, por regulación específica.

La Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, en su art. 8.1 dispone "Los instrumentos, medios, materiales de referencia, sistemas de medida y programas informáticos que sirvan para medir o contar y que sean utilizados por razones de interés público, salud y seguridad pública, orden público, protección del medio ambiente, protección o información a los consumidores y usuarios, recaudación de tributos, cálculo de aranceles, cánones, sanciones administrativas, realización de peritajes judiciales, establecimiento de las garantías básicas para un comercio leal, y todas aquellas que se determinen con carácter reglamentario, estarán sometidos al control metrológico del Estado en los términos que se establezca en su reglamentación específica".

El Real Decreto 244/2016, de 3 de junio, por el que se desarrolla la Ley 32/2014, de Metrología, dispone en el art. 6.1 "1. De conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, los materiales de referencia y los instrumentos, aparatos, medios, sistemas de medida y programas informáticos, que sirvan para medir o contar y que sean utilizados en aplicaciones de medida por razones de interés público, salud y seguridad pública, orden público, protección del medio ambiente, protección de los consumidores y usuarios, recaudación de impuestos y tasas, cálculo de aranceles, cánones, sanciones administrativas, realización de peritajes judiciales, establecimiento de las garantías básicas para un comercio leal y todas aquellas que puedan determinarse con carácter reglamentario, estarán sometidos al control metrológico del Estado, cuando esté establecido, o se establezca, por regulación específica."

De la normativa expuesta resulta que los instrumentos o sistemas de medida estarán sometidos al control metrológico del Estado, cuando esté establecido, o se establezca, por regulación específica, supuesto que no acontece en el caso de autos, por lo que resulta suficiente y adecuado para entender correcta la medición los certificados de calibración efectuados por el fabricante de los equipos.

De lo expuesto resulta que ha quedado acreditado por el acta de inspección la utilización de la frecuencia 106.3 MHz en el emplazamiento, así como que el mismo estaba siendo explotado por la recurrente en virtud de contrato marco de cesión de uso de infraestructuras y el acuerdo de cesión del contrato marco a la recurrente.

QUINTO.-El motivo de infracción del ordenamiento jurídico por vulneración del art. 149.1.27ª CE, al invadir competencias de las comunidades autónomas y la falta de competencia de la Administración General del Estado, ha sido analizado ya por ésta Sala y por el Tribunal Supremo en otros recursos esencialmente idénticos en sentido negativo a la pretensión de la recurrente.

Entre otras la sentencia de esta misma Sala y Sección, de 3 de mayo de 2019 dictada en el recurso 1018/2017, que es firme, señala:

"Cabe citar la STS, de fecha 3 de julio de 2017, que desestima el recurso de casación interpuesto contra sentencia de esta Sala de 22 de diciembre de 2014.

Razona el TS, en relación con la STC 7/2012 de 17 de enero de 2012, que:

«Pues bien, esta sentencia dice "(...) el conflicto, trabado a partir de lo que se considera una acción positiva de invasión de la esfera competencial del ente que lo plantea, versa sobre la delimitación de la competencia para inspeccionar y, en su caso, sancionar a las entidades que realicen emisiones de televisión local careciendo del previo título habilitante para el ejercicio de dicha actividad. Consecuentemente, dicha delimitación del objeto del conflicto determina que haya de quedar excluido del mismo la actuación administrativa consistente en la imposición de sanciones y medidas cautelares por causas distintas de aquella utilización de frecuencias careciendo del previo título habilitante".

Como razona la Sala de instancia, esa sentencia exige estar, en la materia que nos ocupa, a lo que establezca el respectivo Estatuto de Autonomía, y en este caso, ha sido la propia Comunidad Foral de Navarra quien mantiene que "nos encontramos ante un caso cuya competencias de control y sanción no está atribuida a la Comunidad Foral de Navarra, sino a la Administración del Estado (...) es decir, nos encontramos ante la utilización indebida del dominio público radioeléctrico cuya competencia corresponde al Estado". (...)

Corresponde a la Administración General del Estado el ejercicio de la competencia cuestionada, pues como señala la indicada sentencia del Tribunal Constitucional 5/2012, siendo indiscutida la competencia autonómica para otorgar la concesión, "a esa misma instancia han de corresponder las potestades de naturaleza ejecutiva vinculadas a esa ausencia de título y referidas tanto a la inspección, vigilancia y control de las emisoras de televisión local que carezcan del receptivo título habilitante, como a la adopción de medidas provisionales como son el precintado y depósito de los equipos, y a la instrucción de expedientes sancionadores ya que son éstas quienes ostentan las competencias principales en la materia de las que derivan esas otras accesorias de aquéllas",pero siempre y cuando, matiza el Tribunal, "a las Comunidades Autónomas corresponda el otorgamiento de dicho título".

En la misma sentencia constitucional se indica que "(...) las entidades sancionadas lo son exclusivamente por emitir sin título habilitante, esto es, por la mera utilización de frecuencias careciendo de autorización administrativa supuesto éste que, conforme a la doctrina que hemos expuesto, corresponde apreciar a las Comunidades Autónomas cuando, como no se ha controvertido en el caso, resulten ser éstas, en el ejercicio de sus competencias de ejecución en materia de medios de comunicación social, las competentes para el otorgamiento del título habilitante para la prestación del servicio de televisión por ondas terrestres".

Ahora bien, el Estado tiene competencias para actuar en los casos de inactividad de la Comunidad Autónoma, pues afirmar lo contrario determinaría un vaciamiento de esta competencia expresamente prevista en el artículo 149.1.21 de la CE. (...)

En definitiva, la ocupación indebida del espacio público radioeléctrico habilita a la administración para la adopción de las medidas adecuadas a fin de evitar dicha situación y, por otro lado, aún si fuera competente la Comunidad Foral, la inactividad de la misma habilitaría la actuación de la Administración del Estado en la preservación de dicho espacio público radioeléctrico. ....»

Pues bien, en el presente caso, a la recurrente no se le sanciona propiamente por emitir sin título habilitante, como se deriva del expediente y de la propia resolución sancionadora, sino por hace un uso indebido del dominio público radioeléctrico...."

SEXTO.-En cuanto a la nulidad de la resolución sancionadora por la infracción tipificada en el art. 77.30 de la Ley 9/2014, por vulnerar el principio de legalidad del art. 25.1 CE, son numerosas las sentencias de esta Sala que se han pronunciado sobre sanciones impuestas con base en dicho precepto, sin que se haya apreciado posible inconstitucionalidad de la norma por infringir el principio de legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE) . No cabe entender que se vulnera el principio de responsabilidad personal, pues la conducta tipificada es "La puesta a disposición de redes públicas de comunicaciones electrónicas a favor de entidades para que se realicen emisiones radioeléctricas cuando no se ostente el correspondiente título habilitante para el uso del dominio público radioeléctrico", conducta que es imputable directa y personalmente a la entidad recurrente.

Dispone el artículo 74.b) LGTel que "La responsabilidad administrativa por las infracciones de las normas reguladoras de las telecomunicaciones será exigible:

a) En el caso de incumplimiento de las condiciones establecidas para la explotación de redes o la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, a la persona física o jurídica que desarrolle la actividad.

b) En las cometidas con motivo de la explotación de redes o la prestación de servicios sin haber efectuado la notificación a que se refiere el artículo 6 de esta Ley o sin disponer de título habilitante para el uso del dominio público radioeléctrico cuando dicho título sea necesario, a la persona física o jurídica que realice la actividad.

Para identificar a la persona física o jurídica que realiza la actividad, se puede solicitar colaboración a la persona física o jurídica que tenga la disponibilidad de los equipos e instalaciones por cualquier título jurídico válido en derecho o careciendo de éste o a la persona física o jurídica titular de la finca o inmueble en donde se ubican los equipos e instalaciones. Si no se presta la citada colaboración de manera que dicha persona física o jurídica participa de manera esencial en la conducta infractora, se considerará que la misma es responsable de las infracciones cometidas por quien realiza la actividad. Esta responsabilidad es solidaria de la exigible a la persona física o jurídica que realiza la actividad.

(...)"

El artículo 25.1 CE expresa que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento, extendiendo al ámbito administrativo sancionador el principio de legalidad propio del orden penal. De modo que dicho precepto constitucional recoge en nuestro sistema jurídico dos esenciales garantías: a) la garantía material, consistente en la predeterminación de las conductas, y b) la garantía formal, que, en este caso, se concreta en la necesaria habilitación legal de la norma sancionadora.

En el presente caso, la responsabilidad de la recurrente está plenamente acreditada, en su condición de operador de red.

En este sentido, la reciente STS de 04/05/2022, aun cuando solo se pronunció sobre la existencia de concurso de normas punitivas entre los artículos 76.5 y 77.30, dados los limitados términos en que se admitió el recurso de casación interpuesto por la misma entidad aquí recurrente, señala que el artículo 77.30 de la Ley 9/2014 protege el dominio público radioeléctrico de emisiones no autorizadas, sancionando la conducta del operador de telecomunicaciones que posee una red de comunicaciones electrónicas y la pone a disposición de un tercero que le encarga realizar emisiones radioeléctricas no autorizadas. Que este precepto ha de ponerse en relación con el artículo 62.10 LGTel, que impone a los operadores el deber de verificar que los prestadores audiovisuales poseen el título habilitante para uso del espectro y, si no lo tienen, se prohíbe a los operadores poner su red a disposición de aquellos.

SÉPTIMO.-Se alega la infracción del Ordenamiento Jurídico por existencia de concurso de normas administrativas sancionadoras entre el art. 77. 35 y el 77.11, ambos de la Ley 9/2014.

La Ley 9/2014, General de Telecomunicaciones, en el art. 77 considera infracciones graves:

"11. La negativa o la obstrucción a ser inspeccionado, la no colaboración con la inspección cuando ésta sea requerida y la no identificación por la persona física o jurídica que tenga la disponibilidad de los equipos e instalaciones o sea titular de la finca o inmueble en donde se ubican los equipos e instalaciones de la persona física o jurídica que explote redes o preste servicios sin haber efectuado la notificación a que se refiere el artículo 6 de esta Ley o sin disponer de título habilitante para el uso del dominio público radioeléctrico cuando dicho título sea necesario(...)

35. No facilitar, cuando resulte exigible conforme a lo previsto por la normativa reguladora de las comunicaciones electrónicas, los datos requeridos por la Administración una vez transcurridos tres meses a contar desde la finalización del plazo otorgado en el requerimiento de información o una vez finalizado el plazo otorgado en el segundo requerimiento de la misma información".

Ambas conductas tienen la calificación de infracción grave, y en ambas se sanciona la falta de colaboración no facilitando la información requerida, cuando se tiene el deber jurídico de aportar. De modo que la conducta de la actora sería encuadrable en ambos preceptos legales. Al tener ambas infracciones la misma calificación de grave, y en consecuencia la misma sanción, es irrelevante la elección de uno u otro tipo, no viéndose afectado en ningún caso el principio de legalidad, ni tipicidad de las infracciones.

En todo caso, entiende la Sala qué dadas las características, finalidad y el ámbito procedimental -inspección- en que se produjo el requerimiento desatendido por la recurrente, la conducta incumplidora tiene un encaje más específico en el artículo 77.11 que en el 77.35, que postula la recurrente.

OCTAVO.-Hemos de rechazar, igualmente, el motivo de impugnación basado en la vulneración del art. 10.3 Ley 9/2014, al no motivarse el verdadero fin perseguido con la información solicitada en el requerimiento, no siendo exigible responder al mismo.

Dicho precepto señala, efectivamente que las solicitudes de información que se realicen de conformidad con los apartados 1 y 2 del mismo artículo habrán de ser motivadas y proporcionadas al fin perseguido.

Consta en el expediente administrativo que la entidad recurrente fue requerida, al amparo de los artículos 10, 73 y 74 de la Ley 9/2014, a la presentación de determinada documentación complementaria al acta de inspección, como datos identificativos del operador que le presta el servicio de red de comunicaciones electrónicas; fotocopia del contrato con dicho operador, así como justificación documental de cualquier otra relación contractual con dicho operador; identificación de la persona o entidad propietaria de la estación radioeléctrica utilizada en las emisiones, así como marca y modelo de sus equipos.

Se le advertía de que, conforme a los artículos 77.11 y 77. 35 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, no facilitar la información requerida constituye una infracción grave.

Tal requerimiento, con citación de los preceptos legales que imponían la obligación deben entenderse suficientemente motivado, no habiendo sido atendido por INGEST.

No se aprecia tampoco la denunciada infracción del Ordenamiento Jurídico por no existir obligación legal de identificar al prestador audiovisual.

Tal como ya hemos expuesto sí existía esa obligación de identificar al prestador audiovisual, a tenor de los artículos 10 y 74 b), en relación con el artículo 62.10 de la LGTel.

NOVENO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 3.000 euros por todos los conceptos.

Vistoslos preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,