Sentencia Contencioso-Administrativo 16/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1135/2022 de 12 de diciembre del 2025

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la desestimación presunta de reclamación de pago de indemnización por sobrecostes por mayor duración del contrato de obras "Carretera N-340. Tramo: Variante de Benicarló-Vinaroz. Provincia de Castellón" Clave 23-CS-5670.

SEGUNDO.-Pa ra la resolución del presente recurso deben tenerse en cuenta los siguientes hechos:

El 28 de julio de 2008, el Ministerio de Fomento adjudicó a la recurrente el contrato de obra "CARRETRA N-340. TRAMO: VARIANTE DE BENICARLÓ - VINAROZ. PROVINCIA DE CASTELLÓN. CLAVE: 23-CS-5670". El 1 de septiembre de 2008 se firmó el contrato, con un plazo de ejecución de 38 meses a contar desde la fecha del acta de comprobación de replanteo de las obras, que tuvo lugar el 30 de septiembre de 2008.

El 30 de diciembre de 2009 se aprobó un reajuste de anualidades con una ampliación de plazo hasta el 31 de enero de 2012.

El 27 de diciembre de 2010 se aprobó un reajuste de anualidades con una ampliación de plazo hasta el 30 de octubre de 2014.

El 5 de julio de 2011 la Dirección General de Carreteras autorizó la modificación nº 1, con suspensión temporal parcial.

El 28 de junio de 2013 se autorizó la continuación provisional de las obras afectadas por el Modificado nº 1.

El 26 de julio de 2013 se firmó el contrato modificado nº 1, ampliándose la fecha de finalización del contrato al 30 de abril de 2015, con una adicional de 5.884.502,53 euros lo que supone un 9,69 % sobre el presupuesto de adjudicación.

El 30 de agosto de 2013 se aprobó un reajuste de anualidades fijándose el plazo de finalización el 30 de abril de 2015.

El 13 de junio de 2015 se firmó el acta de suspensión temporal parcial de las obras afectadas por el Modificado nº 2.

El 4 de septiembre de 2015 se firmó el contrato modificado nº 2, ampliándose la fecha de finalización del contrato al 29 de febrero de 2016, con un incremento adicional de contrato por 5.077.250,84 euros más un incremento por reajuste de IVA por 218.847,02 euros.

El 3 de noviembre de 2015 se solicita por la recurrente la recepción definitiva de las obras, que estaban puestas en servicio desde el 15 de octubre de 2015.

El 28 de enero de 2016 se levanta el Acta de Recepción de las obras, en el que se fija la fecha real de terminación el 27 de enero de 2016.

TERCERO.-Se mantienen en la demanda que se ha alterado notoriamente el normal desarrollo de la obra, produciéndose un importante aumento en el plazo de ejecución de 38 meses iniciales a 89 meses finales.

Las causas que han motivado el aumento del plazo de ejecución con respecto a lo inicialmente estipulado resultan únicamente imputables a la entidad contratante y consisten en reajustes de anualidades y la tramitación y aprobación de las modificaciones contractuales.

Siguiendo informe pericial que fue aportado a la administración el 4 de diciembre de 2021, y que obra en el expediente administrativo reclama: costes indirectos por importe de 1.961.454,75 euros; gastos generales por importe de 2.024.218,66 euros, de acuerdo con los cálculos de PWC y, subsidiariamente 1.340.824,85 euros según criterio COP; y gastos financieros por importe de 125.363,61 euros a causa de la demora entre las fechas de recepción de las obras y liquidación de las mismas.

CUARTO.-La sentencia de la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2016 ha recordado tres notas esenciales de la contratación administrativa. "La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa ... La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ... Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación. La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración ("ius variandi"o "factum principis"),o por hechos que se consideran "extra muros" del normal "alea"del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de "ius variandi", "factum principis",y fuerza mayor o riesgo imprevisible".

La jurisprudencia viene admitiendo el derecho a la indemnización de los perjuicios debidamente acreditados sufridos por el contratista por los retrasos que se produzcan en la ejecución del contrato, cuando dichos retrasos traen causa de la actuación de la Administración sin que concurra culpa por parte del contratista.

Así la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2018 establece:

"Siguiendo el criterio ya sentado por esta Sala y sección en diversas sentencias, como las dictadas los días 13 de julio y 7 de diciembre de 2015 (recursos de casación 1592/2014 y 3271/2014, respectivamente), de 27 de mayo de 2013 (recurso de casación 5159/2010), de 17 de noviembre de 2011 (recurso de casación 1640/2008 ) y las que se citan en el escrito de recurso, los motivos han de ser acogidos. En la dictada el 13 de julio de 2015 se dice lo siguiente: ...

"SEXTO.- ... Sostiene la sentencia recurrida que el contratista asume el riesgo de obtener una ganancia mayor o menor cuando sus cálculos no se atienen a las circunstancias sobrevenidas en la ejecución del contrato, por lo que si dichas circunstancias disminuyen el beneficio o producen perdidas deberán ser soportadas por el contratista, sin que pueda exigir un incremento del precio o una indemnización. La tesis es correcta, y de ello tan solo excluye el artículo 144 del TRLCAP la fuerza mayor. Pero una cosa es que la estimación especulativa de las ganancias que el contratista piensa percibir no tenga que ser asegurada por la otra parte contratante, en este caso por la Administración, debiendo soportar las circunstancias sobrevenidas ajenas a las partes, y otra bien distinta, que se genere derecho a una indemnización como consecuencia del deficiente cumplimiento de las obligaciones contractuales de las partes. Lo mismo que ocurre en los contratos civiles, donde el riesgo y ventura de cada contratista es compatible con la obligación de indemnizar los daños imputables a los mismos por incumplimiento de sus obligaciones ( artículo 1101 CC).

En ese sentido ha de interpretarse la sentencia de esta Sala del año 2007, que cita la sentencia, o la citada por la recurrente de 17 de noviembre de 2011 , que sostiene en su FJ 6 que: " Por consiguiente, cuando la propia administración se ha visto en la necesidad de conceder prórrogas sucesivas del plazo de finalización de las obras por no haber puesto a disposición del contratista, y a su debido tiempo, los medios necesarios y precisos para que pudieran iniciarse dichas obras y ello unido a la necesidad técnica de modificar un proyecto que, posteriormente, devino deficiente para que pudiera ser adaptado a la realidad existente, las circunstancias concurrentes determinan la presencia de una excepción al principio de riesgo y ventura del contratista y la ulterior responsabilidad de la Administración por incumplimiento del contrato, en aplicación de los artículos 53 de la Ley de Bases de Contratos del Estado , texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril , y 158 del Reglamento General de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, disposiciones vigentes al momento de producirse los hechos de los que procede este recurso de casación, y atendiendo al consolidado criterio jurisprudencial de esta Sala (entre otras, sentencias de 29 de enero de 1982 , 26 de enero de 1990 , 20 de septiembre de 1994 y 28 de abril de 1999."

De la misma forma la STS de 28 de junio de 2012 sostiene en su fundamento jurídico sexto que:" la sentencia no acierta, con la referencia al artículo 144, pues parece dar a entender que la administración solo respondería en el caso de fuerza mayor, recayendo," a sensu contrario", la responsabilidad de los daños en el contratista. [...] el principio de riesgo y ventura es compatible con la posibilidad de exigir la indemnización de daños y perjuicios que se deriven del retraso en la ejecución del contrato imputable a la administración, (...)".

QUINTO.-La recurrente para determinar el plazo de reclamación por la mayor duración de la obra, tiene en cuenta el plazo de 38 meses previsto de ejecución, y un incremento de plazo por los modificados que suponen un aumento de obra que fija en 12 meses, por lo que entiende que se produce un retraso imputable a la Administración de 39 meses. Si bien no se concretan y especifican concretos periodos en los que se produce la ralentización y parece concretarse la reclamación en la necesidad de los modificados.

Debe ponerse de manifiesto que en los modificados se reconocen incrementos adicionales en el importe del contrato, y que en los mismo se modifica de forma expresa la fecha de finalización del contrato, como consecuencia de la variación efectuada, sin que conste oposición por la recurrente a los modificados ni al plazo fijado de ejecución, por lo que debemos determinar la incidencia de dicha ampliación del plazo de ejecución de los contratos modificados.

Hemos de tener en cuenta que la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2018, recurso de casación 2594/2015, siguiendo la doctrina jurisprudencial establecida en las sentencias que cita, de las que reproduce parcialmente la dictada el 13 de julio de 2015, recurso de casación 1592/2014, considera:

"...la cuestión del alcance del modificado ha de resolverse caso por caso mediante la interpretación de los hechos y circunstancias del mismo, sin que pueda partirse de la premisa de que la aceptación de un modificado, sin protesta, equivale a la renuncia de los daños y perjuicios que la parte contratista hubiera sufrido, ya que a tenor de lo dispuesto en el artículo 1204 del CC para que una obligación quede extinguida por otra que la sustituya es preciso que así se declare terminantemente, o que la antigua y la nueva sean de todo punto incompatibles. Como recuerda la recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 146.1 del TRLCAP "Serán obligatorias para el contratista las modificaciones en el contrato de obras que, con arreglo a lo establecido en el artículo 101, produzcan aumento, reducción o supresión de las unidades de obra o sustitución de una clase de fábrica por otra, siempre que éste sea una de las comprendidas en el contrato". Es decir, para que la aceptación de un modificado suponga una renuncia a los derechos al resarcimiento de daños sufrido ha de darse la circunstancia de que conste expresamente dicha renuncia o se infiera de una interpretación los hechos razonables".

En el presente recurso debemos tener en cuenta que la recurrente prestó su consentimiento a los dos modificados, que implicaron un incremento en ambos casos sobre el precio del contrato, y de forma expresa novan la fecha de finalización del contrato ampliando el plazo de ejecución. No se ha articulado prueba alguna por la parte, que permita constatar su oposición a la ampliación del plazo de ejecución ni que dicho incremento de plazo no se encuentre justificado en la modificación del proyecto acordado y en el incremento del importe del contrato y en consecuencia de las unidades de obra a ejecutar. Esta aceptación y consentimiento respecto de la modificación del plazo de ejecución de los contratos establecidos en los dos modificados, sin acreditar que dicha ampliación obedece a cuestiones distintas de la necesidad de dicho nuevo plazo para ejecutar el contrato modificado, determina que no se pueda apreciar que se ha producido un exceso del plazo en la ejecución, al haber finalizado las obras dentro del plazo fijado contractualmente, y aceptado por la parte en los modificados, por lo que no es posible reconocer indemnización por el incremento del plazo inicialmente fijado, cuando el contrato finalmente ejecutado es distinto al inicialmente adjudicado como consecuencia de las modificaciones introducidas en los dos modificados, incluyendo el plazo de ejecución.

SEXTO.-Se reclaman también, lo que se denomina gastos financieros por importe de 125.363,61 euros a causa de la demora entre las fechas de recepción de las obras y liquidación de las mismas.

El perito de la actora, si bien tiene en cuenta que se pusieron las obras en servicio el 15 de octubre de 2015, señala que la empresa recurrente comunicó el 3 de noviembre de 2015 que las obras se encontraban terminadas y en estado de ser recibidas a partir del 11 de diciembre de 2015, fijando en dicha fecha el momento desde el cual la Administración debió aprobar la certificación final, tres meses, hecho que no aconteció hasta el 7 de noviembre de 2016.

El art. 110.2 del Real Decreto Legislativo 2/2000 (TRLCAP), aplicable al presente contrato estable: "En todo caso su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de las características del objeto del contrato. A la Intervención de la Administración correspondiente le será comunicado, cuando dicha comunicación sea preceptiva, el acto para su asistencia potestativa al mismo en sus funciones de comprobación de la inversión."

El art. 147 dispone:

"1. A la recepción de las obras a su terminación y a los efectos establecidos en el artículo 110.2 concurrirá un facultativo designado por la Administración, representante de ésta, el facultativo encargado de la dirección de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo.

Dentro del plazo de dos meses, contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato.

2. Si se encuentran las obras en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas, el funcionario técnico designado por la Administración contratante y representante de ésta las dará por recibidas, levantándose la correspondiente acta y comenzando entonces el plazo de garantía..."

Consecuencia de la anterior regulación es que la formalización del acta de recepción de las obras no es un mero trámite formal sino el acto acreditativo no sólo de la terminación de las obras sino de su recepción con conformidad por la Administración y de que la ejecución del contrato justifica la inversión realizada.

No es posible tener en cuenta la fecha de puesta en servicio, pues como pone de manifiesto el informe del Director de Obra, para a acometer los remates finales es necesario dar tráfico a la vía. La realidad de la terminación posterior es reconocida en la pericial de la parte actora que tiene en cuenta la comunicación posterior sobre la fecha de finalización realizada por la actora, fecha que tampoco puede ser tenida en cuenta, pues es necesario la recepción formal en que se constate el buen estado y la correcta ejecución. Debe estarse, por tanto, a la fecha de recepción de las obras, 28 de enero de 2016, para iniciar el cómputo del plazo de dos meses en el que debió haberse efectuado la certificación final.

El Director de la Obra en su informe tiene en cuenta dichas fechas de recepción y de la certificación final para determinar el importe de los costes financieros por el retraso en la emisión de la certificación final y cuantifica su importe en 110.883,97 euros, cantidad que debe ser reconocida.

Dicho importe son los intereses de la certificación por retraso en su emisión, de forma que no es posible reconocer intereses sobre dicho importe dado que el Tribunal Supremo en sentencia de 15 de marzo de 2004, dictada en unificación de doctrina, mantiene que al discutirse la cantidad sobre la que deben aplicarse los intereses, resulta que la cantidad reclamada no era líquida y, en definitiva, fue fijada por la sentencia, por lo que no procedía el abono de intereses.

SÉPTIMO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no procede hacer imposición de costas.

Vistoslo s preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,