Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 767/2022 de 14 de febrero del 2025

PRIMERO. -Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo una Resolución dictada por el Ministerio de Sanidad el día 4 de febrero de 2022 por la que se resuelve:

"Condicionar el reconocimiento solicitado por Doña Clemencia, a la previa superación de medidas compensatorias, consistentes en una prueba de aptitud o un período de prácticas de 24 meses de duración, a su elección, conforme a lo previsto en los artículos 22 a 24 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio , que debieran versar sobre las materias de fisioterapia en geriatría, pediatría, neurología, afecciones circulatorias y reumatología; valoración y diagnóstico en fisioterapia.

En el supuesto de que opte por la prueba de aptitud, ésta consistirá en dos partes. La primera un ejercicio escrito, tipo test de 80 preguntas más 8 de reserva, en el que se incluirán casos clínicos, de una duración máxima de dos horas. La puntuación máxima será de 100 puntos, debiendo obtener 50 para poder aprobar esta parte. Si supera la primera parte, la segunda consistirá en un ejercicio oral donde el Tribunal le formulará preguntas sobre los casos clínicos planteados en el ejercicio escrito. Para esta segunda parte, cuya puntuación máxima es de 100 puntos, se requerirá que alcance, al menos, 50 puntos.

Dicha elección deberá efectuarse en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente de la recepción de esta Resolución."

SEGUNDO-.Son antecedentes relevantes para la resolución del recurso los siguientes, recogidos en los antecedentes de hecho de la resolución impugnada:

1-. La ahora actora concluyó en la Escuela Superior de Salud Atlántica-Universidad Atlántica de Portugal la Licenciatura en Fisioterapia, en el curso académico 2016/2017 (certificado carta del curso de 24-07-2017).

2-. En el certificado, de 24 de julio de 2017, de la Reitoria da Universidade Atlántica de Portugal, consta que la licenciatura en fisioterapia de la citada Universidad tiene un total de 240 créditos. En este certificado figuran asignaturas (unidad curricular) aprobadas, así como asignaturas con la calificación de "apto"y con la calificación de "CCP"- Unidad curricular realizada por medio del procedimiento de acreditación (convalidación) de competencias profesionales o formación postsecundaria.

3-. La Secretaría General de la Escola Superior de Saude Atlántica, con fecha 3 de agosto de 2018, declara las convalidaciones otorgadas a la interesada, por un total de 101 (86+15) créditos ECTS de los 240 créditos ECTS de la Licenciatura.

En este documento se consigna la convalidación de competencias profesionalesy formación no superior y acreditación de competencias académicas.

En concreto se indica la formación y experiencia profesionalque ha sido tenida en cuenta: curso de osteopatía; prueba de evaluación de conocimientos realizada en el ámbito del proceso de acreditación de competencias; experiencia adquirida en anatomía para la orientación osteopática, anatomía palpatoria, biofísica y biomecánica; experiencia adquirida en osteopatía estructural y funcional - técnicas y aplicación general osteopática; aplicación general de la osteopatía; desarrollo profesional continuo; práctica clínica.

En cuanto a las competencias académicasse ha tenido en cuenta: Psicología de la educación y del desarrollo - bases psicopedagógicas de la educación especial; sociología de la educación; didáctica de la educación para la salud; idioma extranjero y su didáctica - inglés.

La documentación que aportó la ahora actora relativa a la formación y experiencia para fundamentar la convalidación de créditos ECTS es la siguiente:

- Informe de vida laboral de 9 de julio de 2019.

- Certificados de empresa (Centro Pilates C.C y Club de Rugby Arquitectura Técnica de A Coruña) justificativos de actividad profesional desde 1996, como masajista y osteópata.

- Título de Técnico Especialista en Actividades Físicas y Animación Deportiva (M.N III), expedido por el Ministerio de Educación y Cultura, de fecha 15 de septiembre de 1997.

- Título de Maestra especialidad en Educación Física (junto con su Programa de Estudios), expedido por la Universidad de La Coruña, el 31 de julio de 2000.

- Curso de Posgrado en Gerontología Clínica (junto con su programa formativo), expedido por la Universidad de La Coruña, el 29 de junio de 20 01.

- Certificados, títulos y programas de los siguientes cursos realizados en el Centro de Estudios de la Salud (España): Osteopatía Craneal, Osteopatía Craneofascial, Osteopatía Visceral, Osteopatía Estructural, Terapéutica por las cadenas Miofasciales, Radiología Osteopática, Anatomía Palpatoria, y Fisiologia, entre 2007 y 2012.

- Certificado a nombre de D. Ezequiel, de haber cursado el modulo nivel 3 - actividades físicas e animación deportiva, expedido por el IES Fernando Wirtz Suárez, el 5 de octubre de 2018.

4-. Respecto de las prácticas curriculares, cursadas para la obtención del título de Fisioterapeuta de la Universidad Atlántica de Portugal, en el certificado de 24 de julio de 2017, de la Reitoria da Universidade Atlántica de Portugal referido en el antecedente se desprende que se cursaron seis módulos de prácticas:

Prácticas (Estágio) I de 3 créditos ECTS.

Prácticas II, con 3 créditos ECTS.

Prácticas III, de 4 créditos ECTS.

Prácticas IV, de 12 créditos ECTS.

Prácticas V, de 20 créditos ECTS.

Prácticas VI, de 20 créditos ECTS.

Por tanto, el número total de créditos por la realización de las prácticas es de 62 créditos.

En lo relativo a los centros donde la interesada realizó las prácticas, en el certificado, de 15 de noviembre de 2018 el Presidente de la Escola Superior de Saude Atlántica, se hace constar que las prácticas se realizaron en España, en el Centro de Fisioterapia Windfit.

5-. El 14 de noviembre de 2018, la Subdirección General de Ordenación Profesional, mediante correo electrónico, solicitó información a la Subdirección General de Información Sanitaria con respecto al Centro Windfit, obteniendo la siguiente respuesta:

"Desde el Servicio de Autorización y Acreditación de centros, servicios y establecimientos sanitarios de la Comunidad de Madrid nos han respondido lo siguiente: Este centro ha solicitado autorización de funcionamiento el 28/9/2018, como C3 Servicio Sanitario integrado en organización sanitaria. Se le ha requerido la subsanación de deficiencias el 7 de noviembre de este año. En resumen, a fecha de hoy, no está autorizado."

La Administración demandada concluye a este respecto que el centro en que realizó las prácticas es un centro no sanitario. Señala concretamente que "Las prácticas no se realizaron en un establecimiento sanitario autorizado.

6-. El día 21 de abril de 2021, el Consejo General de Colegios de Fisioterapeutas de España emitió, a instancias de la Subdirección General de Formación y Ordenación Profesional, informe desfavorable sobre el reconocimiento solicitado. En dicho informe se indica que "En base a la información aportada, existen indicios de que la realización de las prácticas, carece de los elementos necesarios para que hayan alcanzado sus objetivos previstos, ya que las prácticas I de 3 créditos ECTS, II de 3 créditos ECTS, III de 4 créditos ECTS, se desconoce el centro sanitario al que es referido, y los IV de 12 créditos ECTS, V de 20 créditos ECTS y VI de 20 créditos ECTS, no han sido realizadas en un establecimiento sanitario, sino en un centro deportivo."

La Administración ha denegado la solicitud formulada por la ahora actora, con fundamento en que ". En lo relativo a las prácticas realizadas, a tenor de lo señalado en el antecedente de hecho Cuarto, se considera, que la realización de las prácticas carece de los elementos necesarios para que hayan alcanzado sus objetivos previstos, puesto que 62 créditos se han realizado en un establecimiento no sanitario."

La razón esencial de la negativa se recoge en los siguientes términos:

"La autoridad competente de Portugal, ha convalidado una formación y una experiencia profesional realizada y no regulada en España de manera no adecuada a tenor de los indicado en los antecedentes de hecho así como que el solicitante ha realizado parte de su formación, realizando las prácticas de la Universidad Atlántica de Portugal, en un Centro de España no sanitario y carente de autorización para ello, por lo que no se puede garantizar que las mismas hayan cumplido los mínimos requisitos de calidad y tutela exigibles. Una vez obtenido el título de Licenciado en Fisioterapia en Portugal, el interesado solicita que España le reconozca dicho título para ejercer su actividad, no cumpliendo con los requisitos necesarios para dicho ejercicio en España."

TERCERO-.En la demanda se comienza alegando que se ha producido el silencio positivo. El plazo máximo de resolución (de tres meses), se cumplió el 11-12-2018, sin obtener la resolución expresa. Así la siguiente actuación es un requerimiento de documentación practicado el 8-1-2020 (folio 19 EA). Considera la actora que ninguna relevancia puede atribuirse al contenido del anterior requerimiento en cuanto a unas pretendidas peticiones previas en fecha 6-06-2019 u 19-12-2019. Primero, porque no constan en el expediente tales peticiones, y en segundo lugar, porque incluso de existir, son posteriores a 11-12-2018, fecha en que el silencio positivo habría producido sus efectos.

La petición formulada en 11-09-2018, que da inicio al expediente, cuya resolución expresa es objeto de impugnación, solicitó el RECONOCIMIENTO DEL TITULO EXPEDIDO EN LA UNION EUROPEA (PORTUGAL), a los efectos de ejercer la profesión en España, "al amparo de lo establecido en el RD 581/2017". (folio 3 EA)

Se trata de la adaptación a la normativa comunitaria, en concreto la Directiva 2005/36/CE. Esta Directiva en su artículo 10 y siguientes impone un Régimen general de reconocimiento de títulos de formación obtenidos en otro país comunitario. Por otra parte, existe otro procedimiento, totalmente ajeno, que es el procedimiento de homologación - convalidación- de estudios extranjeros, sometidos al RD 967/2014

La diferencia se aprecia en la propia Exposición de Motivos de este texto reglamentario: «Por otra parte, la homologación, que conlleva tanto efectos académicos como profesionales, es un concepto diferente y normativamente diferenciado al de reconocimiento de cualificaciones profesionales que se encuentra regulado por el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005.»

Resalta que la alusión al Real Decreto 1837/2008, habrá de entenderse en la actualidad referida al RD 581/2017, tal y como señala su Disposición derogatoria única. «1. Queda derogado el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado..../...»

Considera que el art. 18 RD 581/2017, establece el "Régimen general de reconocimiento de títulos de formación"que la propia administración reconoce de aplicación, pues aplica las medidas correctoras del art 22.

A efectos de la aplicación del artículo 21 y del artículo 22, apartado 7 RD 581/2017, las cualificaciones profesionales se agrupan en varios niveles, correspondiendo a la recurrente el del art. 19.5: Un título que acredita que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de cuatro años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, que podrá expresarse además en un número equivalente de créditos ECTS, en una universidad o un centro de enseñanza superior o en otro centro de nivel equivalente, y, en su caso, que ha completado con éxito la formación profesional exigida además del ciclo de estudios postsecundarios.

Considera que existe desviación de poder, cuando la Administración se excede y pretende examinar no la validez del título, sino el expediente académico de mi principal, valorando de modo arbitrario sus créditos, en atención a si fueron o no convalidados, o el lugar donde se realizaron las prácticas. Estas cuestiones exceden del ámbito del art. 13 de la Directiva y 21 del RD 581/2017. Parecen más propias de un procedimiento de «homologación» en que se aborda la convalidación de créditos.

CUARTO-.El Abogado del Estado por su parte comienza recordando que la profesión de fisioterapeuta no está incluida entre las profesiones sanitarias que la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, contempla de reconocimiento automático. Se trata, por tanto, de una profesión que no se encuentra comprendida en los capítulos II, III y IV del Real Decreto, siendo por ello de aplicación las previsiones comprendidas en los artículos 18 a 24.

En cuanto al alegado silencio positivo, considera que del párrafo 3 del articulo 70 del RD581/2017, aplicable al que regula el procedimiento para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales y del que se deduce que el silencio ha de ser negativo y no positivo:

"3. La resolución del procedimiento será motivada, y contra ella, así como contra la falta de resolución expresa en el plazo establecido, podrán interponerse los recursos procedentes en vía administrativa y contencioso-administrativa, de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

La parte actora sostiene que reúne los requisitos necesarios para el reconocimiento de la cualificación profesional.

Para determinar, con arreglo al RD de 2017 si la recurrente tiene derecho a la cualificación profesional solicitada es preciso, examinar el expediente administrativo según el cual la recurrente concluyó en la Escuela Superior de Salud Atlántica-Universidad Atlántica de Portugal la Licenciatura en Fisioterapia, en el curso académico 2016/2017 (certificado carta del curso de 24-07-2017).

En el certificado, de 24 de julio de 2017, de la "Reitoria da Universidade Atlántica de Portugal",consta que la licenciatura en fisioterapia de la citada Universidad tiene un total de 240 créditos. Asimismo, en este certificado figuran asignaturas (unidad curricular) aprobadas, así como asignaturas con la calificación de "apto" y con la calificación de "CCP" - Unidad curricular realizada por medio del procedimiento de acreditación (convalidación) de competencias profesionales o formación postsecundaria.

La Secretaría General de la "Escola Superior de Saude Atlántica",con fecha 3 de agosto de 2018, declara las convalidaciones otorgadas a la interesada, por un total de 101 (86+15) créditos ECTS de los 240 créditos ECTS de la Licenciatura. En este documento se consigna la convalidación de competencias profesionales y formación no superior y acreditación de competencias académicas. En concreto se indica la formación y experiencia profesional que ha sido tenida en cuenta.

En relación a las prácticas realizadas para la obtención del título de fisioterapeuta en la Universidad de Portugal se desprende del referido certificado de 24 de julio de 2017 que la recurrente cursó seis módulos de prácticas con un total de 62 créditos. Dichas prácticas se realizaron en el Centro de Fisioterapia Windfit.

Del expediente resulta que el centro no está autorizado, por lo que las prácticas no se realizaron en un establecimiento sanitario autorizado.

Los datos aportados al expediente, y que hemos relatado permiten a la resolución recurrida concluir que "que del total de 240 créditos ECTS, que componen la formación de la Licenciatura,101 se han obtenido por convalidación de experiencia profesional y formación no reglada previa (CCP), a la adquisición de los conocimientos necesarios para el ejercicio profesional, así como convalidación de competencias académicas no homologables a las que integran el grado de fisioterapia. De acuerdo con lo indicado en el informe del CGCF, "las prácticas I de 3 créditos ECTS, II de 3 créditos ECTS, III de 4 créditos ECTS, se desconoce el centro sanitario al que es referido, y los IV de 12 créditos ECTS, V de 20 créditos ECTS y VI de 20 créditos ECTS, no han sido realizadas en un establecimiento sanitario, sino en un centro deportivo".

Continúa alegando que, además, los diplomas que ha presentado la ahora recurrente, no cumplen las exigencias de la denominada formación regulada. Los requisitos exigidos para la cualificación profesional en esta profesión en la Directiva y el RD de 2017 no se han cumplido.

QUINTO. -En relación con el alegado silencio administrativo del expediente y los efectos positivo o negativo según la actora y el Abogado del Estado respectivamente, resulta que la solicitud se presenta el día 11 de septiembre de 2018, página 75 del expediente.

Igualmente obra un escrito de 19 de noviembre de 2020 del siguiente tenor:

"Que el día 11 de septiembre de 2018 formule solicitud de reconocimiento profesional.

Que iniciado el procedimiento nº de expediente NUM000 el día 23/04/20 envié por registro la documentación requerida y que "se encuentra en proceso de tramitación".

Esta Sala dictó sentencia el día 30 de marzo de 2023 resolviendo un recurso contencioso-administrativo frente a Resolución del Director General de Ordenación Profesional, por la que se condiciona la solicitud de reconocimiento de efectos profesionales del título de Fisioterapeuta obtenido en Portugal, para el ejercicio de la profesión regulada en España de Fisioterapeuta,-formulada al amparo de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento y del Consejo, y del Real Decreto 581/2017-, a la previa superación de medidas compensatorias consistentes en la prueba de aptitud o un período de prácticas de 24 meses de duración, a su elección, conforme a lo previsto en los arts. 23 a 24 del Real Decreto 581/2017.

En esta sentencia la Sala estimó el recurso al concluir lo siguiente:

"el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, en el artículo 26 dispone: «En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ».

El Anexo I recoge el procedimiento de acreditación de títulos correspondientes a profesiones reguladas de acuerdo con las previsiones contenidas en la Directiva 2005/36/CE . Señalando como normas reguladoras: Directiva 2005/36/CE y Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE , y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 , relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado.

Cuando se dictó la resolución impugnada había transcurrido sobradamente el plazo de tres meses legalmente previsto, debiéndose considerar estimada la solicitud por silencio."

Contra esta sentencia se interpuso recurso de casación por el Abogado del Estado, y la Sala de admisiones del Tribunal Supremo, Sala Tercera, ha dictado auto el pasado día 18 de diciembre de 2024 en el que se recoge lo siguiente:

"La parte alega que el Real Decreto 1837/2008 al que se refiere el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, ha sido derogado por el RD 581/2017 por lo que la fundamentación de la sentencia carece actualmente de aplicación.

La norma que regula el procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profesionales aplicada, Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 , por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI), establece en su artículo 70.3 que: «La resolución del procedimiento será motivada, y contra ella, así como contra la falta de resolución expresa en el plazo establecido, podrán interponerse los recursos procedentes en vía administrativa y contencioso-administrativa, de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».

Para el recurrente, el artículo 70.3 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio , supone el establecimiento de un régimen de silencio negativo, en concordancia con lo establecido en el artículo 51.3 de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005 , relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales que establece que en el procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profesionales la decisión motivada "...o la ausencia de decisión en el plazo prescrito, podrá dar lugar a un recurso jurisdiccional de Derecho interno.

Y recordemos que, a tenor del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas :

"[E]n los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.]"

La Abogacía del Estado razona que, si la sentencia recurrida hubiera considerado que el sentido del silencio del procedimiento que nos ocupa era negativo, habría desestimado íntegramente la petición de reconocimiento de cualificación profesional"

La Sala considera de interés casacional resolver sobre "El sentido del silencio aplicable en el procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profesionales, si es positivo como sostiene el fallo recurrido o si es negativo como opina la Administración".

En idéntico sentido esta Sala dictó sentencia el día 2 de junio de 2023 en la que se alcanzó idéntica conclusión. Interpuesto recurso de casación por el Abogado del Estado la Sala de admisiones dicta auto el día 4 de diciembre de 2024 declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en el sentido del silencio aplicable en el procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profesionales, si es positivo como sostiene el fallo recurrido o si es negativo como opina la Administración.

A la vista de estas circunstancias, y dado que el examen del fondo del asunto revela la concurrencia de un motivo de estimación del recurso, la Sala ha considerado que debe examinar ese motivo y no resolver sobre la alegada concurrencia de silencio administrativo positivo. La estimación de esta alegación actora conduciría a la estimación del recurso pero igualmente, si se concluyera que el silencio administrativo es negativo, como alega el Abogado del Estado, por razones atinentes al fondo del asunto, se alcanzaría igualmente la decisión estimatoria del recurso.

La resolución impugnada señala:

"La autoridad competente de Portugal, ha convalidado una formación y una experiencia profesional realizada y no regulada en España de manera no adecuada a tenor de los indicado en los antecedentes de hecho así como que el solicitante ha realizado parte de su formación, realizando las prácticas de la Universidad Atlántica de Portugal, en un Centro de España no sanitario y carente de autorización para ello, por lo que no se puede garantizar que las mismas hayan cumplido los mínimos requisitos de calidad y tutela exigibles.

SEXTO.-La Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, modificada por la Directiva 2013/55/CE, establece en el art. 13.1:

"En caso de que, en un Estado miembro de acogida, el acceso a una profesión regulada o su ejercicio estén supeditados a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales, la autoridad competente de dicho Estado miembro concederá a los solicitantes el acceso a esa profesión y su ejercicio, en las mismas condiciones que los nacionales, siempre que posean el certificado de competencia o el título de formación contemplado en el artículo 11 exigidos por otro Estado miembro para acceder a esa misma profesión en su territorio o ejercerla en el mismo.

Los certificados de competencia o los títulos de formación serán expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, designada de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado miembro".

El art. 14.1 establece:

"No obstante lo dispuesto en el artículo 13, el Estado miembro de acogida podrá exigir al solicitante que realice un período de prácticas de tres años como máximo o que se someta a una prueba de aptitud en caso de que:

a) la formación recibida por el solicitante corresponda a materias sustancialmente distintas de las cubiertas por el título de formación exigido en el Estado miembro de acogida;

b) la profesión regulada en el Estado miembro de acogida abarque una o varias actividades profesionales reguladas que no existan en la profesión correspondiente en el Estado miembro de origen del solicitante, y la formación exigida en el Estado miembro de acogida se extienda a materias sustancialmente distintas de las cubiertas por el certificado que acredite una competencia o el título de formación del solicitante".

En el mismo sentido, el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI), establece en su art. 21.1:

"En los supuestos de las profesiones reguladas en España, cuyo acceso y ejercicio estén supeditados a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales, la autoridad competente española concederá el acceso a esa profesión y su ejercicio, en las mismas condiciones que a los españoles, a los solicitantes que posean el certificado de competencia o título de formación contemplado en el artículo 19 exigidos por otro Estado miembro para acceder a esa misma profesión en su territorio o ejercerla en el mismo.

Dichos certificados de competencia o títulos de formación deberán haber sido expedidos por una autoridad competente de un Estado miembro, designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado".

Por su parte el art. 22.1, prevé la posibilidad de medidas compensatorias, indicando:

"No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, la autoridad competente española podrá exigir al solicitante que realice un período de prácticas de tres años como máximo o que se someta a una prueba de aptitud en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando la formación, acreditada por el título de formación presentado, recibida por el solicitante corresponda a materias sustancialmente distintas de las cubiertas por el título de formación exigido en España.

b) La profesión regulada en España abarque una o varias actividades profesionales reguladas que no existan en la profesión correspondiente en el Estado miembro de origen del solicitante, y tal diferencia esté caracterizada por una formación específica exigida en España que se extienda a materias sustancialmente distintas de las cubiertas por el certificado que acredite una competencia o el título de formación del solicitante".

El artículo 60 del Real Decreto establece en el párrafo 1 que "Para los fines de acceso a una profesión específica regulada y su ejercicio, los títulos correspondientes a las cualificaciones profesionales adquiridas sobre la base del marco común tienen el mismo efecto que los títulos de formación expedidos en España, siempre y cuando tal marco cumpla los requisitos establecidos en el apartado 2 siguiente:..."

La norma establece la posibilidad de exigir medidas compensatorias, consistentes en un periodo de prácticas o una prueba de aptitud, cuando el título de formación corresponda a materias distintas del título de formación español, o la profesión regulada en España abarque actividad profesional que no exista en el Estado miembro de origen.

Es decir, el Estado español puede comparar la formación otorgada en otro Estado miembro, en el caso de autos Portugal, con la formación de la titulación otorgada en España para ver si cubre el ejercicio de la profesión regulada (fisioterapeuta), y también si la profesión regulada en España, en este caso fisioterapeuta, tiene actividades que no existan en Portugal. Solo en dichos supuestos puede imponer medidas compensatorias, pues en otro caso, si la formación de titulación en ambos países es similar y las actividades propias de la profesión son similares, debe proceder al reconocimiento de acceso y del ejercicio en España de la profesión de Fisioterapeuta a los que tuvieran la titulación de formación obtenida en una Universidad portuguesa.

En este caso, la resolución impugnada señala:

"La autoridad competente de Portugal, ha convalidado una formación y una experiencia profesional realizada y no regulada en España de manera no adecuada a tenor de los indicado en los antecedentes de hecho así como que el solicitante ha realizado parte de su formación, realizando las prácticas de la Universidad Atlántica de Portugal, en un Centro de España no sanitario y carente de autorización para ello, por lo que no se puede garantizar que las mismas hayan cumplido los mínimos requisitos de calidad y tutela exigibles."

La referencia se hace a un informe del Consejo General de Colegios de Fisioterapeutas de España según el cual "(...) "En base a la información aportada, existen indicios de que la realización de las prácticas, carece de los elementos necesarios para que hayan alcanzado sus objetivos previstos, ya que las prácticas I de 3 créditos ECTS, II de 3 créditos ECTS, III de 4 créditos ECTS, se desconoce el centro sanitario al que es referido, y los IV de 12 créditos ECTS, V de 20 créditos ECTS y VI de 20 créditos ECTS, no han sido realizadas en un establecimiento sanitario, sino en un centro deportivo".

La conclusión alcanzada es que "En base al citado informe, para la obtención del reconocimiento profesional se considera necesaria la superación de una prueba de aptitud o bien la superación de un periodo de prácticas tuteladas de 24 meses de duración en las mismas materias relacionadas para la prueba de aptitud."

La Sala considera que en los términos descritos la resolución impugnada, no efectúa el análisis de la solicitud de conformidad a lo establecido en la normativa de aplicación, es decir, no analiza la formación establecida en Portugal y las actividades propias de los Fisioterapeutas en Portugal para compararlas con la formación y actividades propias de la profesión en España, sino que efectúa una alteración en el objeto del procedimiento administrativo: estudia la corrección de la decisión de la Universidad portuguesa en la convalidación de créditos. De hecho, no se analiza la distinta formación o actividades en Portugal, sino el expediente académico de la solicitante para concluir si se debió a no acceder a la convalidación de créditos, supuesto no contemplado ni en la Directiva ni en el Real Decreto.

En definitiva, habiéndose acreditado que la recurrente tiene el título de grado en Fisioterapia obtenido por la Universidad Atlántica de Portugal, y no habiendo establecido la Administración demandada que la formación o las actividades del fisioterapeuta en Portugal sea diferentes a las exigidas en España, procede estimar el recurso y reconocer el acceso a profesión de fisioterapeuta y su ejercicio en España de la recurrente.

SÉPTIMO-.La estimación del recurso conlleva, por aplicación de lo dispuesto en el art. 139 de la ley jurisdiccional, la condena a la parte demandada al pago de las costas. Y la Sala, haciendo uso de la facultad que le reconoce el artículo 139 citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 2.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,

Fallo