Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 2323/2021 de 15 de abril del 2025

PRIMERO:La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la resolución de 2 de agosto de 2018 de la Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital, ordenando el reintegro parcial de la ayuda recibida por la entidad recurrente.

Dicha resolución fue confirmada por la de 5 de noviembre de 2021, de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial al desestimar el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución.

SEGUNDO:La primera cuestión que debe abordarse es la relativa a la determinación del carácter interruptivo de la prescripción de los requerimientos efectuados por la administración, dato esencial para fijar el día inicial del cómputo de los 4 años para la prescripción.

El planteamiento de la recurrente debe desestimarse por las siguientes razones:

1. El plazo de cuatro años para ejercitar la acción de reintegro vencía el 31 de marzo de 2016, pues el fijado para presentar la cuenta de justificación de la ayuda venció el 31 de marzo de 2012 ( artículo 39 de la Ley General de Subvenciones (LGS).

2. No obstante dicho plazo se interrumpió como consecuencia de los requerimientos de la Administración en demanda de información. A estos efectos, el artículo 39.3.a) de la LGS señala que: "El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá: Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".

3. Sin perjuicio de requerimientos anteriores como el de fecha 21 de noviembre de 2012, que la recurrente admite como válido, o el de 18 de mayo de 2015, centramos nuestro análisis en el remitido el 4 de diciembre de 2015, que, por ser el último de los efectuados antes de la incoación del primer procedimiento de reintegro y dentro del plazo de 4 años, es determinante respecto de la posibilidad de interrumpir la prescripción.

4. Dicho requerimiento es extenso, pues se solicita información contable y financiera. También respecto de áreas como subcontrataciones, grupos prioritarios y realización de actividad formativa. En total se realizan 30 peticiones concretas de información.

5. La recurrente opone que dicho requerimiento es una "diligencia argucia" ya que solicita de forma repetitiva y genérica información que ya estaba o debía estar en poder de la Administración, siendo la única finalidad del requerimiento interrumpir la prescripción. Además, se adopta tardíamente y no tiene por finalidad determinar la existencia concreta de alguna de las causas de reintegro.

6. No podemos aceptar dicho argumento.

7. En primer lugar la distinción que realiza la recurrente entre comprobación formal y material no deriva de un mandato legal, pues ninguna referencia a este respecto se establece en el artículo 39 de la LGS. No existen dos fases preclusivas de investigación como se pretende, sino un período global de 4 años para investigar y resolver. La cuestión es si se ha sobrepasado o no dicho plazo debido a que los requerimientos de información efectuados son peticiones innecesarias realizadas con el único fin de interrumpir la prescripción.

8. Una vez examinada la respuesta de la recurrente a dicho requerimiento, lo que hizo el 18 de diciembre de 2015, observamos que en ningún momento señala que la documentación requerida ya estaba en poder de la Administración o debía estarlo.

9. Al contrario, en su escrito la recurrente se limita a aportar la documentación solicitada dando puntual cumplimiento a la petición de la Administración, sin que se aprecie que el requerimiento de 4 de diciembre de 2015 sea una mera reiteración del de 21 de noviembre de 2012 pues su ámbito, ciertamente parcialmente coincidente, es mayor. En el de 21 de noviembre de 2012, fundamentalmente se demandaba información sobre determinadas y concretas facturas, o el cumplimiento detallado de los requisitos exigidos en relación con supuestos en que era preceptiva la presentación de tres ofertas.

10. En estas circunstancias, debemos concluir que la prescripción quedó interrumpida válidamente con efectos de 4 de diciembre de 2015, día inicial del cómputo de los cuatro años de prescripción que se hubiera ganado el 4 de diciembre de 2019.

TERCERO:A continuación debemos analizar la cuestión relativa a la denunciada caducidad del procedimiento de reintegro.

1. El artículo 42.4 de la Ley 38/2003 señala que: "El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación", sin perjuicio de su posible ampliación o suspensiones

2. No es objeto de discusión que el procedimiento de reintegro iniciado el 8 de junio de 2016 caducó al año siguiente, sin que se dictase resolución expresa y sin que en su seno se adoptaran acuerdos interruptivos de la prescripción. Ello es así por ministerio de la ley, aunque formalmente se declarase su caducidad el 20 de julio de 2018.

3. En consecuencia, toda la actuación administrativa descrita en el apartado anterior debe reputarse como inexistente a los efectos de la prescripción, pues así se infiere del artículo 42.4.2 de la LGS: "Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo".

4. El segundo procedimiento de reintegro se incoó el 24 de mayo de 2018 y es el que da lugar a la resolución impugnada de fecha 2 de agosto de 2018 de la Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital.

5. Tampoco cabe duda de que este segundo procedimiento respetó el plazo de tramitación de 12 meses y de que la resolución impugnada se dictó dentro de los 4 años que el artículo 39 de la LGS establece como plazo de prescripción, pues el día inicial del cómputo se fijó en 4 de diciembre de 2015 y la expiración del plazo era el 4 de diciembre de 2019.

6. La recurrente invoca el cambio de criterio del Tribunal Supremo representado por la sentencia de 23 de enero de 2023 (recurso de casación 4104/2021 sobre el solapamiento de procedimientos de reintegro, en la que se indica que "Estando en curso un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones en el que todavía no se ha cumplido el plazo de caducidad, no es posible abrir otro sobre el mismo objeto sin haber cerrado previamente el anterior mediante la resolución expresa que resulte procedente".

7. Dicha jurisprudencia ha sido reiterada por el Tribunal Supremo, siendo un ejemplo de ello la sentencia de 25 de julio de 2023 recurso de casación nº 7101/202, sin que quepa duda de que el solapamiento denunciado aquí concurre.

8. Sin embargo, esa misma jurisprudencia señala que "habiendo transcurrido el plazo de caducidad de un procedimiento de reintegro, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida -por esa sola circunstancia y a reserva de la especificidad del caso concreto- la incoación de otro procedimiento con el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro".

9. Aplicando dicha doctrina al presente caso, debemos llegar a la conclusión de que el procedimiento que da lugar a la resolución impugnada se incoó dentro del plazo de prescripción y que no estaba caducado, por lo que el motivo de recurso invocado por la recurrente debe ser desestimado.

CUARTO:A continuación examinamos el motivo de impugnación consistente en la intervención en el procedimiento de reintegro de personal no funcionario, petición que también debe ser desestimada por las siguientes razones:

1. En la resolución impugnada figura la intervención de D. Benjamín en su condición de Consejero Técnico, extremo que no ha quedado desvirtuado.

2. La recurrente alega que su nombramiento no tiene vinculación funcionarial, pues el nombramiento del Sr. Benjamín se refiere al Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, O.A, según se desprende de la resolución de la Subsecretaría, por la que se resuelve la convocatoria de libre designación, efectuada por resolución de 25 de octubre de 2017.

3. La simple lectura del informe técnico al que se refiere la recurrente pone de manifiesto que el mismo fue firmado por D. Benjamín el 25 de mayo de 2016, es decir, con anterioridad al nombramiento al que hace referencia la recurrente, lo que determina que este motivo de recurso es inoperante y por ello debe ser desestimado.

QUINTO:La siguiente cuestión planteada se refiere a la, en opinión de la recurrente, indebida minoración del coste imputado por elaboración de contenidos, con violación de los principios de confianza legítima y de los actos propios. La recurrente conoce el criterio seguido por este Tribunal y que es adverso a sus intereses, plasmado entre otras muchas en nuestra sentencia de 24 de junio de 2021, recurso nº 356/2018.

Este motivo de recurso debe ser desestimado, siendo criterio ampliamente reiterado por este Tribunal el contenido en la sentencia citada por la recurrente y que pasamos a reproducir:

"El concepto de gasto corriente, en contra de lo que pretende la recurrente, excluye los destinados a la elaboración de contenidos, por lo que concurre la circunstancia prevista en el artículo 39.4 c) de Reglamento CE 800/2008, de agosto que solo permite "otros gastos corrientes tales como materiales y suministros vinculados directamente al proyecto", sin hacer mención alguna a la elaboración de contenidos.

No puede equipararse un gasto en elaboración de contenidos docentes con el material y el suministro que sirve de soporte a los mismos, pues mientras el primero responde a un acto de creación intelectual que puede proyectarse en otros ámbitos, los segundos son meros instrumentos auxiliares afectos a la ejecución de los contenidos.

Tal y como señala la resolución recurrida con un razonamiento que asumimos plenamente " los gastos de servicios de elaboración de contenidos tienen un componente de creación intelectual que, en sí mismo, se aleja de lo que técnicamente debe entenderse por gasto corriente según lo expuesto anteriormente y, por otra parte, los contenidos desarrollados se incorporan al activo de Feijoo, Rego y Asociados SL, de tal manera que pueden ser utilizados no solo en el programa de formación objeto de ayuda sino posteriormente en otras posibles actividades.

Tanto la orden de bases como el Reglamento CE 800/2008 no contemplan la elegibilidad de gastos de servicios de elaboración de contenidos, sino únicamente aquellos gastos elegibles, siempre que se trate de gastos corrientes además de los dos citados como materiales y suministros, que puedan tener la consideración de gastos corrientes".

Frente a lo expuesto carecen de virtualidad las alegaciones de la recurrente, que trata de incluir en la categoría de gasto corriente, aquellos que han servido para la elaboración de contenidos, lo que expresamente reconoce aunque se trate de un género de producción menor, como apuntes y no manuales.

Frente a esto solo cabe decir que, no cabe duda de que la impartición de la formación incluye tanto las horas estrictas de docencia, como la elaboración de los materiales que van a utilizarse, pero las partidas subvencionables son las específicamente determinadas en la norma de convocatoria y en las que le sirven de soporte.

El razonamiento expuesto no vulnera la doctrina de los actos propios y la confianza legítima, pues de la actuación de la Administración no se deriva ningún acto positivo que haya podido inducir a la recurrente a actuar de la manera que lo hizo y no puede inferirse de una norma que fija un número y concepto tasado de gastos computables, aquellos que no figuran en la lista.

SEXTO:La siguiente cuestión objeto de análisis es la relativa al cumplimiento de la obligación de formar a personas empleadas en Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs).

Nuevamente debemos desestimar la petición de la recurrente de acuerdo con los razonamientos contenidos en nuestra sentencia de 24 de junio de 2021, recurso nº 356/2018, que se exponen a continuación:

"En cuanto al carácter inelegible de los alumnos declarados como formados y que se han incluido en la justificación de la ayuda, solo cabe reiterar en esta sede lo ya dicho en la resolución impugnada, en el sentido de que las ayudas se limitan a la formación de trabajadores de pequeñas y medianas empresas ocupados en el momento de la acción formativa y trabajadores autónomos

Respecto de los destinatarios de la formación, la Orden ITC/362/2011 recoge expresamente en su apartado 8 que las ayudas estarán destinadas a la formación de trabajadores de pequeñas y medianas empresas (Pyme) ocupados en el momento de comienzo de la acción formativa y profesionales autónomos, con excepción de los incluidos en el ámbito de aplicación de la Decisión 2010/787/UE del Consejo, de 10 de diciembre de 2010, relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas, así como a la formación de los trabajadores de las Administraciones públicas.

Se trata de una norma específica contenida en las bases destinada a precisar el concepto de destinatario de la ayuda, que se contrapone al concepto amplio de beneficiario de la ayuda que propugna la recurrente, por lo que debe prevalecer el primero, lo que determina un incumplimiento de las obligaciones relativas a la elegibilidad del gasto financiable por el artículo 14.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones y justifica la concurrencia de la causa de reintegro prevista en el artículo 37.1.f) de la Ley 38/2003, de dicha norma.

Frente a lo anterior no puede justificarse la inclusión como alumnos elegibles aquellos que trabajan en asociaciones, federaciones o fundaciones, sin que tampoco pueda admitirse el argumento de que su número fue escaso, pues, como indica la STS de 12 de junio de 2018, recurso de casación nº 2286/2016 FJ 6, se admite única y exclusivamente la modulación del efecto devolutivo consecuencia de la resolución de reintegro sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, y ello, singularmente esto último, no ocurre en el presente caso si tomamos en cuenta el comportamiento global de la recurrente".

La recurrente solicita expresamente que modifiquemos nuestro criterio en este punto, petición que desestimamos. En efecto, el hecho de que el concepto de empresa pueda tener un objeto más amplio, lo que no se discute, carece de virtualidad en este caso pues la Orden ITC/362/2011 que regula la ayuda se refiere a un tipo muy restringido y específico de entidad, como antes se ha expuesto, y lógicamente ante la expresa previsión normativa es ésta la que debe prevalecer.

SÉPTIMO:De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la recurrente, parte vencida en este proceso, con un límite máximo por todos los conceptos de 3000 euros.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente