Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1148/2022 de 20 de enero del 2025

PRIMERO:En la citada resolución de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, dictada por delegación del Ministro de Justicia, denegatoria de la solicitud de la interesada, por no haber acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española requerido por el artículo 22.4 del Código Civil, se consigna que, con fecha 25/09/2018, Visitacion solicitó la dispensa de la superación de la prueba de acreditación del dominio del español como lengua extranjera (DELE) y la prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE), alegando su condición de analfabeta.

Que el conocimiento del idioma para entender y hacerse entender en el país del que se pretende adquirir la nacionalidad, es un elemento revelador y significativo al ser el vehículo de comunicación entre las personas, además de una obligación recogida en el artículo 3.1 de la Constitución. La integración social en España no solo depende del conocimiento del idioma en su expresión oral, pues la incapacidad para comunicarse por medios escritos en el idioma oficial del que pretende ser nacional implica un importante grado de aislamiento y marginación incompatibles con la debida integración en la sociedad española; la alfabetización es, por tanto, un factor esencial de integración en la sociedad que recibe a la persona migrante y, si bien puede ser comprensible que personas de cierta edad tengan especiales dificultades para aprender a leer y escribir, una persona joven que no padece discapacidad alguna y pretende integrarse en la sociedad española y, más aún, adquirir su nacionalidad, como es el caso de la solicitante, debe comenzar por adquirir la habilidad de lectoescritura que le permita participar plenamente en la sociedad española y acceder a su mercado laboral. Que España ha librado desde hace años una batalla contra el analfabetismo y son muchos los recursos puestos a disposición de todas las personas, nacionales o extranjeras, por administraciones regionales, locales o las ONG para que puedan aprender a leer y escribir. En el caso de los extranjeros, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social configura la educación en su artículo 9 como un derecho y en su apartado 3 se establece que los poderes públicos promoverán que los extranjeros puedan recibir enseñanzas para su mejor integración social.

Se concluye que, a la vista de estas circunstancias, y sin que quepa autorización de pruebas adaptadas por las razones expuestas, no se acredita por el solicitante el suficiente grado de integración en la sociedad española exigido por el artículo 22.4 del Código Civil, habiendo formulado recurso de reposición contra dicha resolución y, ante la falta de resolución expresa se interpuso el presente recurso.

SEGUNDO:En la demanda de este recurso se alega que la interesada solicitó la dispensa de la superación de las pruebas CCSE y DELE, alegando analfabetismo; que por resolución de 25 de octubre de 2021 se deniega dicha solicitud en base a no acreditar el suficiente grado de integración en la sociedad española exigido por el artículo 22.4 del Código Civil. Frente a dicha resolución se formuló recurso de reposición y, transcurrido el plazo de un mes establecido por el artículo 124 LPACAP sin que la administración contestase a dicho recurso, se presentó recurso contencioso-administrativo, dentro del plazo estipulado por el art. 46.1 LJCA, que dio origen al presente procedimiento judicial. No obstante, iniciado el procedimiento judicial, se notificó con fecha 9 de febrero de 2023 resolución expresa del recurso de reposición, en sentido denegatorio.

Se expone que la recurrente nació el NUM000 de 1981 en Túnez y reside en España desde el año 2008 junto a su esposo y sus 3 hijos menores de edad; que obra en el expediente documentación que acredita su arraigo social. Que su condición de analfabeta se acredita mediante declaración jurada aportada al expediente administrativo, y se debe a que tuvo la oportunidad de escolarizarse en su niñez, razón por la cual no tiene capacidad de leer ni escribir; sin embargo, debido a sus esfuerzos y tiempo de residencia en España, ha adquirido plenos conocimientos de la lengua española que la capacitan para desenvolverse de forma autónoma en la vida diaria en nuestro país. Que la actora acredita su grado de integración en la sociedad española mediante el Informe de Vida Laboral, en el que se constata que la demandante ha desarrollado actividad laboral hasta que debido a una lesión le ha sido reconocida Incapacidad Permanente en grado de total; lleva más de 15 años residiendo y trabajando, y la falta de conocimiento de lectura y escritura no le han impedido su desarrollo personal y profesional en el país; nada más llegar a España recibió formación del idioma castellano, en los cursos 2004/2005 y 2005/2006 en "Español para Extranjeros en Centro Público de Educación de Personas Adultas CEPA DIRECCION000 de Bilbao", lo que le permitió iniciarse en el mercado laboral, y estando en contacto diario con personas de habla castellana ha ido desarrollando sus capacidades de comunicación en dicha lengua. Que está matriculada en el CEPA DIRECCION001 en el que actualmente viene cursando el Grado I.

Se razona que no puede acogerse que la no realización de las pruebas DELE y CCSE conforme a lo establecido impida acreditar por otros medios el grado de integración suficiente, máxime, cuando se trata de una persona con limitaciones, en este caso, sin conocimientos de lectura y escritura. Que la condición de analfabeto por sí misma no puede dar lugar a que por la Administración se concluya la inexistencia del requisito de integración; cita la STS de 17 de octubre de 2011.

El Abogado del Estado se opone a la estimación del recurso por las razones expuestas en su escrito de contestación a la demanda.

TERCERO:Como viene diciendo de forma reiterada esta Sala, los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Debe tenerse en cuenta que la nacionalidad constituye la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo. Por ello, el nivel de exigencia de la adaptación a nuestra sociedad es superior para los solicitantes de la nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, puesto que pretenden ser ciudadanos españoles. En este sentido, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- « Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, de 7 de marzo y de 18 de abril de 2013, de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca también la participación en el gobierno de las entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución, más allá del derecho de sufragio como extranjeros residentes en los distintos municipios en las elecciones locales atendiendo a criterios de reciprocidad ( artículo 13.2 CE) . De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( Sentencia de la sección 5ª, de 22 de noviembre de 2017).

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los derechos de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

Sobre el requisito de «suficiente grado de integración social»,la jurisprudencia viene razonando que el mismo implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo. En tal valoración, el conocimiento y soltura en el manejo del idioma español constituye un dato relevante, que en todo caso habrá de ponerse en relación con los demás que jalonan esa trayectoria vital.

CUARTO:En el presente caso, obra en el expediente la solicitud de nacionalidad presentada con fecha 4 de octubre de 2018, en la que la solicitante, nacional de Túnez, consigna haber nacido en dicho país, en fecha NUM000/1981, y residir en España desde el año 2008; estar casada con un ciudadano de nacionalidad marroquí, con el que tiene tres hijos menores nacidos en España.

Entre los documentos aportados, consta permiso de residencia de larga duración; certificado de nacimiento; certificado de carecer de antecedentes penales en su país; pasaporte de la República Tunecina; volante de empadronamiento en el Ayuntamiento de DIRECCION001; Informe de vida laboral en el que consta que, a fecha 2 de octubre de 2018, ha estado de alta en la Seguridad Social 2 años, 6 meses y 27 días; certificado de matrimonio, celebrado el 27/02/2009, en DIRECCION001; justificante de pago de la tasa. Asimismo, aportó certificados de estar matriculados en un centro de Educación Infantil, en el curso 2018/19 referidos a Lidia, Leandro e Verónica, los tres hijos de la solicitante.

En el Informe de antecedentes policiales se consigna que la solicitante obtuvo residencia temporal en mayo de 2008, permiso de trabajo y residencia en mayo de 2009, y autorización de residencia de larga duración en mayo de 2013; y que no le constan antecedentes.

Con fecha 31/07/2019, se le dirigió requerimiento para que presentase certificado CCSE.

Consta la solicitud de dispensa de las pruebas DELE y CCSE, presentada en fecha 25/09/2018; se acompaña declaración realizada el 1 de septiembre de 2018 en Mhamedia, traducida y legalizada, de que no tiene ningún nivel de escolaridad y no sabe leer ni escribir.

Consta en el expediente resolución expresa desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución denegatoria de la nacionalidad. Se expone que antes de dictar la resolución recurrida la Dirección General realizó una valoración ponderada tanto de la información extraíble de los documentos que acompañan la solicitud como de los informes oficiales recabados; quedando acreditado que la recurrente tenía 37 años en el momento de la solicitud, reside en España desde 2008, llevando en España más de 10 años; que la amplia permanencia en España previa a la solicitud no ha servido para que la interesada prosperara en su alfabetización, circunstancia que no está justificada, pues se trata de una persona joven que no acredita que padezca discapacidad alguna.

Pues bien, a la fecha de presentación de la solicitud de la nacionalidad española, estaba en vigor el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, cuyo artículo 5 establece que con la solicitud de nacionalidad española se requerirá la presentación, entre otros documentos, de "d) La documentación relativa al grado de integración en la sociedad española, en los términos a que se refiere el artículo 6 del presente reglamento. No obstante, no será necesario aportar la justificación de las pruebas superadas ante el Instituto DIRECCION002 cuando en el modelo de solicitud se autorice expresamente la consulta."

El artículo 5 del citado Real Decreto 1004/2015, dispone:

"1. La solicitud de nacionalidad española por residencia requerirá la presentación de los siguientes documentos, que se incorporarán a un expediente electrónico a través de la correspondiente aplicación informática:

a) Modelo normalizado de solicitud y, en su caso, mandato o poder del representante voluntario. (...)

El modelo de solicitud incluirá las autorizaciones en favor de la Dirección General de los Registros y del Notariado que resulten necesarias para la resolución del procedimiento. No obstante, las autorizaciones de consulta de los datos del interesado relativos al domicilio y de los datos obrantes en el Registro Central de Penados y en la aplicación de extranjería gestionada por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, podrán sustituirse, respectivamente, por la aportación del Certificado de Empadronamiento, el Certificado del Registro Central de Penados, y la Tarjeta de Identidad de extranjero, Tarjeta de Residencia de familiar de ciudadano de la Unión, o Certificado de Registro de ciudadano de la Unión.

b) Certificado de nacimiento del país de origen debidamente legalizado y traducido en su caso, salvo que el interesado acredite su condición de refugiado o apátrida, en los términos que determine el Ministerio de Justicia.

c) Pasaporte, salvo que el interesado acredite su condición de refugiado o apátrida, en los términos que determine el Ministerio de Justicia.

d) La documentación relativa al grado de integración en la sociedad española, en los términos a que se refiere el artículo 6 del presente reglamento. No obstante, no será necesario aportar la justificación de las pruebas superadas ante el Instituto DIRECCION002 cuando en el modelo de solicitud se autorice expresamente la consulta.

e) Justificante del pago de la tasa.

f) En su caso, la documentación que acredite cuando proceda, en los términos que determine el Ministerio de Justicia, la concurrencia en el interesado de alguna o varias de las circunstancias siguientes: falta de ejercicio de la facultad de optar a la nacionalidad española; condición de refugiado o apátrida; nacimiento en territorio español; condición de sefardí; matrimonio con español; condición de viudo de español; descendiente de español; o minoría de edad en régimen de tutela, guarda o acogimiento no provisional por ciudadano o institución española."

Establece el artículo 6 del citado Reglamento, en relación con las pruebas relativas al grado de integración en la sociedad española:

"1. Los interesados deberán superar tanto los exámenes para la obtención del diploma de español como lengua extranjera (DELE) como mínimo de nivel A2, como la prueba que acredite el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), derivados de la configuración de España como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, y del conocimiento y respeto de los principios de conforman la convivencia en la sociedad española.

(...)

4. En caso de no aportar el interesado al procedimiento los certificados que acrediten la superación de las pruebas ante el Instituto DIRECCION002, se deberá autorizar, en el formulario de solicitud de nacionalidad, el acceso directo a dicha información obrante en las bases de datos del Instituto DIRECCION002.

(...)

8. Además de la superación de las pruebas a que se refiere el presente artículo, para que resulte acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española se deberá valorar conjuntamente la documentación indicada en este artículo con los informes señalados en los apartados 1 y 2 del artículo 8 de este Reglamento"

Conforme con el artículo 8, la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad corresponde al interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda efectuar las comprobaciones que considere oportunas, y en particular solicitar el informe del Ministerio del Interior.

El artículo 8.2 establece: "En cualquier caso, deberá constar el informe preceptivo del Ministerio del Interior, al objeto de comprobar si el solicitante reúne los requisitos exigidos en el artículo 22 del Código Civil . El informe de este Departamento comprenderá el juicio sobre la conducta y situación del extranjero respecto de las obligaciones que impone su entrada y residencia en España."

QUINTO:No consta prueba alguna en el expediente administrativo del requisito de «suficiente grado de integración social»,pues no se aportan los certificados DELE y CCSE del Instituto DIRECCION002, que la interesada reconoce no poseer, habiendo solicitado la dispensa de los mismos.

Efectivamente, la Orden JUS/1625/2016 establece que "...las personas que no sepan leer ni escribir o tengan dificultades de aprendizaje podrán solicitar la dispensa de estas pruebas al Ministerio de Justicia que, a la vista de las circunstancias particulares y las pruebas aportadas, resolverá motivadamente..."(artículo 10.5.2º).

En el presente cabo, la solicitud de dispensa de dichas pruebas, alegando la condición de analfabeta, se presentó casi simultáneamente con la solicitud de la nacionalidad española por residencia, y la Administración resolvió de manera expresa que no procede la exención solicitada, en la misma resolución denegatoria de la nacionalidad.

Hemos de destacar que la recurrente, nacida en 1981, según manifiesta, reside en España desde 2008, cuando contaba con 27 años de edad; cuando solicitó la nacionalidad tenía 37 años y llevaba 10 en España. Circunstancias que hacen injustificable que a la fecha de la solicitud no supiera leer y escribir en español, y que evidencian una absoluta falta de interés por conocer el idioma, requisito que es uno de los más relevantes para poder apreciar que concurre en la persona solicitante el requisito de suficiente integración en la sociedad española.

En sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 04/03/2024, en un supuesto similar al aquí enjuiciado, dijimos que: "... de lo dispuesto en el artículo 10.5 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, se deduce que la concesión de la exención es una potestad, que no una obligación de la Administración, y de ahí que la Orden referida prevea que se resolverá motivadamente, atendidas las circunstancias del caso."

En el presente caso, la Administración razona la no procedencia de conceder tal dispensa a la interesada, en consideración a su juventud, los años que lleva en España y demás circunstancias personales.

La recurrente carece de los certificados CCSE y DELE que acreditan el requisito de la integración social suficiente que exige el artículo 22.3 CC para poder adquirir la nacionalidad española por residencia, y no ha obtenido la dispensa de estas pruebas o su realización a través del cauce de la adaptación cuando existen específicas circunstancias o dificultades para el aprendizaje, como en el caso de dispensa por analfabetismo. Siendo preciso el cumplimiento de este requisito con carácter previo a la petición de inicio del procedimiento.

En atención a lo expuesto, hemos de concluir que la recurrente no ha cumplido con la carga que le incumbe de alegar y justificar adecuadamente que reúne los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad española por residencia.

Se impone, en consecuencia, la desestimación del presente recurso.

SEXTO:A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA, procede la condena en costas a la parte recurrente.

Se fija el importe máximo de las costas, por todos los conceptos, en 1000 €.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,