Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 12/2022 de 20 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la resolución de 27 de noviembre de 2021 del Ministerio del Interior por la que se deniega el derecho de asilo y la protección subsidiaria.

El recurrente, nacional de Nicaragua, formalizó el 22 de enero de 2020 la solicitud de protección internacional.

En la entrevista el recurrente manifiesta que se siente amenazado por parte de líderes Sandinistas de la Alcaldía municipal de Nandaime e incluso por la propia policía, debido a la participación del solicitante en actos de protesta o de apoyo a protestantes en relación a la situación política que está atravesando el país. Su pareja trabajaba como enfermera en una institución pública y sobre el mes de noviembre del 2019 hubo varios enfrentamientos y barricadas entre la ciudadanía y la policía, y tanto el solicitante como su pareja brindaban atenciones sanitarias a las personas que resultaban heridas en esos enfrentamientos, y por ello han sido en ocasiones interceptados por la policía y líderes políticos locales, para recriminarle su actitud de apoyo y advertirle de que iban a tener problemas por su participación o colaboración, siendo tildados por éstos de promotores para las protestas. Ha sabido que en una ocasión han tratado de localizarlo personas armadas, sin conocer bien el fin de su búsqueda. Por estas razones el solicitante huyó a Costa Rica, no sin complicaciones en la frontera, ya que fue retenido y comprobada su participación o colaboración en protestas, ya que la policía maneja listados de personas afines a movimientos de protesta, pero finalmente consiguió acceder a Costa Rica, donde tras 8 meses residiendo, no pudo establecerse, teniendo que regresar a Nicaragua para inmediatamente gestionar su huida hacia España y dejar en su país a su pareja y los dos hijos en común que tienen.

Presentó escrito ampliatorio de los hechos donde manifiesta que fue uno de los muchos que apoyaron en muchos aspectos las marchas estudiantiles, Unidad Nacional Azul y Blanco, en contra de la represión del Gobierno. Indica que desde su formación en la universidad, lo ha hecho en cuanto al presupuesto de 6% para la educación. Residió en uno de los departamentos más afectados, Jinotepe- Carazo, prácticamente se vieron en una guerra civil, tuvo y tiene aún amenazas por parte de la policía corrupta y líderes de la Alcaldía municipal, por ser partícipe en todos los movimientos contrarios. Su esposa fue despedida como profesional de la salud que es, por el simple hecho de asistir con medicamentos a heridos de las protestas. Fue dado de baja en una de las muchas empresas lideradas por los Jose Carlos, por el simple hecho de no participar en sus ideologías políticas, y en muchas ocasiones les amenazaban con perder su trabajo. Quiso refugiarse en el país vecino Costa Rica, pero se sintió inseguro, ya que el Gobierno de Jose Carlos solicitaba al Presidente de Costa Rica negar el asilo político a las personas que estaban en contra y pedía que les regresaran a su país para castigarles.

SEGUNDO.-La Constitución dispone que "La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España".

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, Reguladora del Derecho de Asilo y la Protección Subsidiaria, establece en el art.2 "El derecho de asilo es la protección dispensada a los nacionales no comunitarios o a los apátridas a quienes se reconozca la condición de refugiado en los términos definidos en el artículo 3 de esta Ley y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967."

Tales requisitos son a tenor de lo dispuesto en los artículos 1 de la Convención y I.2 del Protocolo):

Que debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda, o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él>>.

Por otra parte el artículo 3 de la propia Ley 12/2009 dispone que: "La condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9."

El artículo 6 de la norma pretende objetivar, por otra parte, la clase de actos de persecución que son necesarios para que los "temores" de persecución sean en efecto "fundados", con exclusión por tanto de cualesquiera otros de relevancia menor.

El artículo 7 de la Ley perfila, a su vez, los motivos por los que el agente perseguidor puede actuar para que la persecución existente sea en efecto incardinable en la condición de refugiado. Por fin, en los artículos 13 y 14 de la repetida Ley describen quiénes pueden ser agentes de persecución y, en su caso, de protección.

TERCERO.-La sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2016 ha señalado: "Asimismo, cabe consignar, que el reconocimiento de la condición de refugiado está condicionado a la acreditación de que concurren las causas previstas en el artículo 1 A. 2) de la Convención de Ginebra de 29 de julio de 1951, conforme a la remisión normativa efectuada en el artículo 3.1 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, por lo que debe probarse la existencia de fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas en su país de origen. Acorde con tal exigencia, se resolverá favorablemente la solicitud de asilo cuando aparezcan indicios suficientes, según la naturaleza de cada caso, para deducir que el solicitante cumple con los anteriores requisitos ( artículo 8 de la citada Ley). Y, en consecuencia, procede la concesión del derecho de asilo si aparecen indicios suficientes sobre la existencia de temores fundados de persecución política".

La jurisprudencia constante viene señalando que las situaciones de conflicto interno generalizado en el país de origen del solicitante no dan lugar, por si solas, y a falta de mayores datos sobre la situación personal del solicitante, a la concesión de la condición de refugiado. De esta doctrina se hace eco, a título de ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2011, señala "[...] este Tribunal Supremo ha dicho reiteradamente, con unas u otras palabras, que las situaciones de conflicto generalizado en el país de origen del solicitante no dan lugar a la concesión de la condición de refugiado si no van acompañadas del temor fundado a sufrir persecución personal por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas; y que aunque para la concesión del derecho de asilo no es necesaria, ciertamente, una prueba plena de que el solicitante haya sufrido en su país de origen persecución por alguno de aquellos motivos, sí es necesario, al menos, que existan indicios suficientes de ello, pues de otro modo todo ciudadano de un país en que se produzcan graves trastornos sociales, con muerte de personas civiles y ausencia de protección de los derechos básicos del hombre, tendría automáticamente derecho a la concesión del asilo, lo que no es, desde luego, la finalidad de la institución."

La resolución recurrida recoge la situación de conflicto político social de Nicaragua señalando: "en abril de 2018 estallaron de forma simultánea un conjunto de protestas pacíficas contra la reforma de la Seguridad Social que fueron reprimidas de forma violenta. El uso abusivo de la fuerza fue seguido de una serie de ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, detenciones arbitrarias y generalizadas, torturas y malos tratos, y violaciones del derecho a la libertad de opinión, expresión y reunión pacífica (...)

De acuerdo con el informe elaborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la violencia estatal ha estado dirigida a disuadir la participación en las manifestaciones y sofocar la expresión de disenso político en las protestas pacíficas. Según su análisis, la respuesta estatal se ha caracterizado por un uso excesivo y arbitrario de la fuerza policial y la participación violenta de grupos parapoliciales, también llamados "fuerzas de choque" o "turbas". Asimismo, se han identificado graves obstáculos en el acceso a la atención médica de urgencia a los heridos, como forma de represalia por su participación en las manifestaciones.

Para sofocar las protestas y prevenir su reanudación, han sido referidas detenciones arbitrarias de personas que participaban en las manifestaciones y se han lanzado campañas de estigmatización contra quienes convocaban o asistían a las concentraciones(...)

se desprende que el país se encuentra en estos momentos en situación de grave inestabilidad, con un régimen cuestionado por buena parte de la población y posiciones políticas enrocadas que no facilitan una salida negociada y pacífica".

No cabe duda de que Nicaragua sufre una muy delicada situación política como atestiguan reiterados y coincidentes informes de reputadas agencias e instituciones internacionales, pero ello, por sí solo, no garantiza la concesión del derecho de asilo que se caracteriza por una persecución individualizada.

El mero hecho de ser nacional y residir en Nicaragua no es suficiente para apreciar una situación de necesidad de protección internacional, cuando no se justifica mínimamente haber sufrido persecución, personalizada e individualizada, por alguno de los concretos motivos contemplados en la Convención de Ginebra.

El recurrente hace referencia a la situación de política y de conflicto social, siendo víctima por ello de amenazas y ataques por parte de grupos afines al Gobierno pero sin que se haya acreditado por indicio alguno una persecución individual o singular sobre su persona, que justifique el otorgamiento de asilo. Debe resaltarse, que el propio recurrente en la entrevista declara haber salido a Costa Rica, siendo antes retenido y comprobada su participación, lo que acredita que las autoridades le permitieron la salida sin haber sufrido represión alguna, previa comprobación de su situación personal.

CUARTO.-En cuanto a la protección subsidiaria, el art. 4 de la Ley 12/2009 establece que "El derecho a la protección subsidiaria es el dispensado a las personas de otros países y a los apátridas que, sin reunir los requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como refugiadas, pero respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves previstos en el artículo 10 de esta Ley , y que no pueden o, a causa de dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate, siempre que no concurra alguno de los supuestos mencionados en los artículos 11 y 12 de esta Ley ".

Los "daños graves" están definidos en el art. 10 de la citada norma: "Constituyen los daños graves que dan lugar a la protección subsidiaria prevista en el artículo 4 de esta Ley: a) La condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material; b) la tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante; c) las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno".

El caso analizado no tiene encaje en ninguna de estas situaciones, sin que hayan acreditado, al margen de su declaración, en modo alguno la existencia de amenazas para su vida o integridad, ni pueda afirmarse que exista una situación de conflicto armado.

QUINTO.-La autorización de residencia por razones humanitarias es un mecanismo ajeno al sistema de protección internacional diseñado por la Unión Europea y que tiene su fundamento en la práctica del Derecho Internacional, pudiendo citarse al respecto el artículo 3 del CEDH.

En consecuencia, los Estados miembros de la Unión que por decisión propia regulen esta práctica no están obligados a dispensar a los beneficiarios de la misma el mismo nivel de protección que el establecido en las Directivas, tal y como recuerda la STJUE de 18 de diciembre de 2014, asunto MŽBodj C-542/13, apartados 44 a 46.

En España, el marco legal que se refiere a esta circunstancia está constituido en primer lugar por el artículo 37 b) de la vigente Ley 12/2009 de Asilo, que excepciona los efectos de abandono del país inherentes a la desestimación de una petición de asilo o protección subsidiaria, en los supuestos en los que el peticionario reúna los requisitos para permanecer en España en situación de estancia o residencia y se autorice la misma por razones humanitarias determinadas en la normativa de extranjería vigente.

El cuadro legal se completa con el artículo 46.3 de la misma Ley 12/2009 que explicita que la autorización de permanencia en España por razones humanitarias podrá concederse al solicitante de protección internacional por razones distintas a las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, en los términos previstos en la legislación sobre extranjería e inmigración.

Sobre esta cuestión la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio 2024, recurso de casación 8740/2022, ha señalado:

"la cuestión de interés casacional sobre la que debemos fijar jurisprudencia consiste en determinar el régimen que resulta de aplicación a la autorización de permanencia en España por razones humanitarias de las personas solicitantes de protección internacional establecido en el art. 46.3 de la Ley 12/2009 cuestión ésta indefectiblemente unida a la naturaleza y efectos del tratamiento diferenciado que debe darse a las personas en situación específica de vulnerabilidad solicitantes de protección internacional prevista en el artículo 46 de la Ley 12/2009, desde la perspectiva tanto procedimental como sustantiva, y su trascendencia en relación con la posibilidad de obtención de una autorización de estancia por razones humanitarias prevista en el artículo 37 de la Ley 12/2009.

En congruencia con las sentencias previamente analizadas hemos de indicar al respecto que:

1.- Con relación al régimen generalcontemplado en el apartado 3 del artículo 46, y que abarca a toda "persona solicitante de protección internacional en España", para su viabilidad el precepto exige la alegación de "razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria", y, por otra parte, el precepto se remite a "los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración".

De ello podemos deducir, desde el punto de vista procedimental y sustantivo:

a) Que se requiere una previa o principal solicitud de protección internacional.

b) Que se requiere una solicitud ---subsidiaria, si se quiere--- de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, las cuales deben ser "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria" (previsto en los artículos 4, 10, 11 y 12 de la LAPS). En este caso las razones alegadas para la autorización de residencia por razones humanitarias deben diferir de las esgrimidas para la solicitud de asilo y de protección subsidiaria. En este supuesto, se requiere una solicitud específica y diferenciada a la Administración -junto con la petición de asilo y/o protección subsidiaria- para que ésta venga obligada a dar una respuesta sobre la base de cuanto conste en el expediente administrativo y para que el órgano jurisdiccional, cuando se impugne la resolución administrativa, pueda pronunciarse sobre dicha petición subsidiaria y ello porque la jurisdicción contencioso- administrativa es una justicia rogada, cuyo presupuesto procesal es un acto previo de la Administración que se revisa y en torno al cual se deducen las oportunas pretensiones, sin que quepa introducir en vía jurisdiccional nuevas pretensiones no planteadas en sede administrativa, sobre las que el Tribunal Administrativo no puede pronunciarse, salvo que haga uso de la facultad que le otorga el art. 33.2 LJCA. La Administración está obligada a responder a tales solicitudes, debidamente formuladas, basadas en la existencia de razones humanitarias, y, a conceder las autorizaciones de residencia temporal procedentes, siempre que las citadas razones se acrediten, en los términos requeridos por la legislación y la jurisprudencia aplicables, y,

c) Que la respuesta de la Administración, distinta de la solicitud principal de protección internacional, debe enmarcarse en "la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración". Esto es, que se establece una remisión a los artículos 125, 126 y 128 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

2.- Con relación al régimen especialel mismo tiene un ámbito subjetivo más concreto y restringido ya que resulta de aplicación exclusivamente a las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, concepto en el que se incluyen al menos: los menores, menores no acompañados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica o física o sexual y víctimas de trata de seres humanos.

En ese supuesto desde el punto de vista procedimental y sustantivo podemos concluir:

a) Que se requiere, como en el supuesto general anterior, una previa y principal solicitud de protección internacional.

b) Que, siendo necesaria la anterior solicitud, sin embargo, no se requiere una solicitud subsidiaria específica de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, alegando razones "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria"; ya que, si bien se observa, esta necesidad sólo la contempla el legislador en el apartado 3 del artículo 46 de la LAPS, aplicable al régimen general.

c) Los apartados 1 y 2 del art. 46, imponen de oficio y sin necesidad de esperar a la alegación de concretas razones humanitarias, el cumplimiento de dos obligaciones con relación a las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, como son tener en cuenta la situación de dichas personas, en el marco de la LAPS, y en los términos que se desarrolle reglamentariamente; y el cumplimiento de una obligación proactiva de la Administración, por cuanto la misma está obligada a adoptar, de oficio, las medidas necesarias para dar un tratamiento diferenciado, cuando sea preciso, a las solicitudes de protección internacional que sufren las personas en situación de vulnerabilidad. Que la respuesta de la Administración, distinta de la solicitud principal de protección internacional, debe enmarcarse en el supuesto contemplado en el art. 125 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social".

No concurriendo una situación de vulnerabilidad, el carácter revisor de esta jurisdicción se impone con meridiana claridad en un caso como el analizado, en el que la autorización de residencia solicitada se condiciona a que el peticionario reúna los requisitos exigidos para acordar su residencia legal en España, extremo que debe ser solicitado y verificado en primer lugar por la Administración competente y, en su caso, con control judicial.

Por lo expuesto, tampoco puede estimarse este motivo de impugnación.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas pueda exceder de la suma de 1.000 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,