Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 281/2022 de 20 de diciembre del 2024

PRIMERO.-La Constitución española dispone en su artículo 13.4 que "la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España".

Siguiendo lo que hemos afirmado en anteriores ocasiones (por todas SAN 8-11-2019, recurso 663/17 y SAN 7-10-2021, recurso 2133/2019), podemos señalar que la STJUE de 1 de marzo de 2016, asunto C-443/14, Alo Osso, apartados 29 y ss, indica expresamente que la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 (Convención de Ginebra) constituye un texto pertinente para la interpretación de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (Directiva de reconocimiento).

La referida sentencia también cita como texto pertinente para interpretar la Directiva de reconocimiento, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 18) y los tratados a los que se hace referencia en el artículo 78 del TFUE. Dicha norma hace referencia expresa al Protocolo sobre el Estatuto del Refugiado hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967 así como "a los demás tratados pertinentes", entre los que por su relevancia debe citarse el Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y sus Protocolos adicionales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 cuyo máximo intérprete es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (CEDH).

Sin perjuicio de lo anterior, la fuente primaria y básica del derecho que deberá tenerse en consideración para resolver este tipo de litigios en el ámbito de la Unión Europea es, tal y como indica el artículo 19 del TUE, la jurisprudencia del TJUE dictada con ocasión de la interpretación de la normativa de la Unión.

La normativa básica de la Unión a estos efectos la constituyen la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (Directiva de procedimiento) y la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (Directiva de reconocimiento).

La Ley 12/2009 de 30 de octubre reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, al tiempo que desarrolla el artículo 13 de la Constitución realiza la trasposición de la normativa europea y, en las materias no armonizadas, incorpora disposiciones de protección adicionales como la autorización de residencia por razones humanitarias. Este bloque normativo se completa con el RD 203/1995, de 10 de febrero en la medida que se considere compatible con la referida Ley.

En el presente caso, debemos tener en cuenta que establece el artículo 21.2 que <

a) los previstos en las letras c), d) y f) del apartado primero del artículo 25;

b) cuando la persona solicitante hubiese formulado alegaciones incoherentes, contradictorias, inverosímiles, insuficientes, o que contradigan información suficientemente contrastada sobre su país de origen, o de residencia habitual si fuere apátrida, de manera que pongan claramente de manifiesto que su solicitud es infundada por lo que respecta al hecho de albergar un fundado temor a ser perseguida o a sufrir un daño grave>>.

El artículo 21 regula el procedimiento específico para solicitudes en frontera, al que también remite el artículo 25 respecto de las solicitudes formuladas en Centro de Internamiento.

SEGUNDO.-Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la conformidad a derecho de las Resoluciones de la Directora General de Política Interior de 10 de enero de 2022, dictada por delegación del Ministro, denegando la solicitud de protección internacional y resolución de 13 de enero de 2022 desestimando la petición de reexamen.

Con fecha 10 de enero de 2022 D. Isidoro (Argelia), solicitó asilo en España, afirmando:

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Que no sabe la cantidad de dinero que se debe a estas personas. Que el padre huyo cuando mataron a su hermana por dichas circunstancias. Preguntado: ¿a que se dedica en su país de origen? responde: vigilante de seguridad .....Preguntado: ¿tiene problemas en su país con las autoridades del mismo o con alguna persona? responde: si, con el grupo de personas que le persiguen por lo citado anteriormente, pero que no sabe nada de ellos que solo se ponían en contacto con su padre.

(....) ¿qué piensa que le podría pasar en caso de ser devuelto a su país de origen? responde: cree que le podrían matar. Preguntado: ¿por qué a su llegada a costas españolas no decide solicitar asilo? responde: que como tenía un mes de plazo para solicitarlo, ha estado esperando el momento oportuno para ello.

(....) ¿ha denunciado esta persecución en su país sobre los hechos que relata? responde el solicitante que sí, que denunció y que detuvieron a dos personas por ellos, que lleva perseguido durante tres años. Que no puede desarrollar una vida normal, que ha venido con la intención de irse a Francia, donde tiene un tío. que ha denunciado tres veces, que al no encontrar más salida huyo. Que respecto a las denuncias, manifiesta que su tío de Francia podría enviárselo, al igual que los informes médicos de sus lesiones>>.

El ACNUR informa en el sentido de que la solicitud "no contiene, al momento del presente informe, elementos suficientes para emitir un criterio favorable a su admisión a trámite".

La solicitud fue denegada por Resolución de la Directora General de Política Interior de 10 de enero de 2022 por aplicación del apartado a) del artículo 21.2 de la Ley de Asilo. En esta resolución se afirma:

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- Haber sufrido actos de persecución en el sentido del artículo 6 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre .

- Los actos de persecución deben traer causa de los motivos protegibles que están indicados en los artículos 3 y 7 de la Ley 12/2009 ; esto es, por fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un grupo social determinado.

- La inactividad de las autoridades estatales que no quieren o no pueden proporcionar una protección eficaz ante tales actos.

En el presente caso, el interesado manifiesta que denunció los hechos y que, a raíz de ello, dos personas del grupo que le persigue se encuentran cumpliendo condena, por lo que no se observa a priori la existencia de pasividad o desidia por parte de las autoridades a la hora de ofrecer protección al solicitante&g t;>.

Tras la petición de reexamen, el ACNUR ratifica su criterio anterior. El Reexamen se desestima por resolución de 13 de enero de 2022.

TERCERO.-A la vista de las actuaciones practicadas y de las resoluciones administrativas, nos parece evidente la procedencia de denegar la protección internacional y la procedencia de desestimar el reexamen, por concurrencia del apartado a) del artículo 21.2 de la Ley de Asilo. Por un lado, debemos resaltar que el relato que se formula no se refiere a ningún tipo de persecución encuadrable en la Convención de Ginebra. El propio relato se ciñe a la persecución que se afirma sufrir por parte de personas con las que el padre del solicitante ha adquirido una deuda económica y que ahora -señala- le reclaman a él al haber huido su padre. Por otro lado, se ha presentado denuncia por las referidas amenazas y agresiones, afirmando el solicitante que los agresores han sido detenidos, por lo que se pone de manifiesto la ausencia de pasividad de las autoridades argelinas respecto de los hechos relatados. Tampoco se ha intentado desplazamiento interno u otra medida que intente paliar el temor que se dice sufrir. El ACNUR ratifica, en los dos informes presentados, que el recurrente no parece encontrarse en necesidad de protección internacional.

No desconocemos la doctrina sentada en las sentencias del Tribunal supremo en los recursos 2429/12 y 529/12, que citamos reiteradamente, como es el caso de nuestra sentencia de fecha 27 de abril de 2018 (recurso 181/2017), o la sentencia de fecha 26 de febrero de 2021 (recurso 201/2019) y las que hemos dictado en el mismo sentido pues, en el supuesto que nos ocupa, la "inverosimilitud, incoherencia o carencia de fundamento" es clara y se deriva sin esfuerzo de lo actuado, dados los términos en que se formula la solicitud, respaldando de forma justificada la utilización por la Administración del cauce acelerado que consagra el artículo 21 de la Ley de Asilo, con el informe en positivo de ACNUR, que no apreciaba la necesidad de protección internacional de la solicitante.

Por otra parte, la desestimación de la solicitud por el cauce del artículo 21.2 de la Ley de Asilo, conforme estamos manteniendo, impide el otorgamiento no sólo del asilo sino también de la protección subsidiaria. Los tres supuestos que integran el "daño grave" que justifica la protección subsidiaria, se enumeran de forma taxativa y exclusiva en el artículo 15, a, b y c de la Directiva de reconocimiento y 10, a, b y c de la Ley 12/2009, siendo su tratamiento por la jurisprudencia distinto para el caso c) de ambos preceptos. Sin embargo, en el presente caso no se aprecia motivo alguno, fuera de lo ya analizado, de suficiente entidad -y menos con carácter de fundado-, como para creer que exista riesgo de sufrir tales daños.

CUARTO.-La autorización de residencia por razones humanitarias es un mecanismo ajeno al sistema de protección internacional diseñado por la Unión Europea y que tiene su fundamento en la práctica del Derecho Internacional, pudiendo citarse al respecto el artículo 3 del CEDH.

En consecuencia, los Estados miembros de la Unión que por decisión propia regulen esta práctica no están obligados a dispensar a los beneficiarios de la misma el mismo nivel de protección que el establecido en las Directivas, tal y como recuerda la STJUE de 18 de diciembre de 2014, asunto MŽBodj C-542/13, apartados 44 a 46.

En España, el marco legal que se refiere a esta circunstancia está constituido en primer lugar por el artículo 37 b) de la vigente Ley 12/2009 de Asilo, que excepciona los efectos de abandono del país inherentes a la desestimación de una petición de asilo o protección subsidiaria, en los supuestos en los que el peticionario reúna los requisitos para permanecer en España en situación de estancia o residencia y se autorice la misma por razones humanitarias determinadas en la normativa de extranjería vigente.

El cuadro legal se completa con el artículo 46.3 de la misma Ley 12/2009 que explicita que la autorización de permanencia en España por razones humanitarias podrá concederse al solicitante de protección internacional por razones distintas a las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, en los términos previstos en la legislación sobre extranjería e inmigración.

Ambos preceptos deben relacionarse con los artículos 125 y 126 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/200, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

Como ha expresado el Tribunal Supremo en Sentencia de 10 de junio de 2019, recurso de casación nº 5805/2017, FJ 4, dicha petición debería efectuarse previamente en vía administrativa, lo que no se ha hecho, y no directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, si bien cabe hacer algunas salvedades o matices, como se indica en la reciente STS de 17 de junio de 2024,recurso 8989/22 (reiterada en la STS de 24 de julio de 2024, recurso 8740/22), en que se afirma:

<

En congruencia con las sentencias previamente analizadas hemos de indicar al respecto que:

1.- Con relación al régimen general contemplado en el apartado 3 del artículo 46, y que abarca a toda "persona solicitante de protección internacional en España", para su viabilidad el precepto exige la alegación de "razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria", y, por otra parte, el precepto se remite a "los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración".

De ello podemos deducir, desde el punto de vista procedimental y sustantivo:

a) Que se requiere una previa o principal solicitud de protección internacional.

b) Que se requiere una solicitud ---subsidiaria, si se quiere--- de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, las cuales deben ser "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria" (previsto en los artículos 4, 10, 11 y 12 de la LAPS). En este caso las razones alegadas para la autorización de residencia por razones humanitarias deben diferir de las esgrimidas para la solicitud de asilo y de protección subsidiaria. En este supuesto, se requiere una solicitud específica y diferenciada a la Administración -junto con la petición de asilo y/o protección subsidiaria- para que ésta venga obligada a dar una respuesta sobre la base de cuanto conste en el expediente administrativo y para que el órgano jurisdiccional, cuando se impugne la resolución administrativa, pueda pronunciarse sobre dicha petición subsidiaria y ello porque la jurisdicción contencioso- administrativa es una justicia rogada, cuyo presupuesto procesal es un acto previo de la Administración que se revisa y en torno al cual se deducen las oportunas pretensiones, sin que quepa introducir en vía jurisdiccional nuevas pretensiones no planteadas en sede administrativa, sobre las que el Tribunal Administrativo no puede pronunciarse, salvo que haga uso de la facultad que le otorga el artículo 33.2 LJCA. La Administración está obligada a responder a tales solicitudes, debidamente formuladas, basadas en la existencia de razones humanitarias, y, a conceder las autorizaciones de residencia temporal procedentes, siempre que las citadas razones se acrediten, en los términos requeridos por la legislación y la jurisprudencia aplicables, y,

c) Que la respuesta de la Administración, distinta de la solicitud principal de protección internacional, debe enmarcarse en "la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración". Esto es, que se establece una remisión a los artículos 125, 126 y 128 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

2.- Con relación al régimen especial el mismo tiene un ámbito subjetivo más concreto y restringido ya que resulta de aplicación exclusivamente a las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, concepto en el que se incluyen al menos: los menores, menores no acompañados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica o física o sexual y víctimas de trata de seres humanos.

En ese supuesto desde el punto de vista procedimental y sustantivo podemos concluir:

a) Que se requiere, como en el supuesto general anterior, una previa y principal solicitud de protección internacional.

b) Que, siendo necesaria la anterior solicitud, sin embargo, no se requiere una solicitud subsidiaria específica de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, alegando razones "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria"; ya que, si bien se observa, esta necesidad sólo la contempla el legislador en el apartado 3 del artículo 46 de la LAPS, aplicable al régimen general.

c) Los apartados 1 y 2 del artículo 46, imponen de oficio y sin necesidad de esperar a la alegación de concretas razones humanitarias, el cumplimiento de dos obligaciones con relación a las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, como son tener en cuenta la situación de dichas personas, en el marco de la LAPS, y en los términos que se desarrolle reglamentariamente; y el cumplimiento de una obligación proactiva de la Administración, por cuanto la misma está obligada a adoptar, de oficio, las medidas necesarias para dar un tratamiento diferenciado, cuando sea preciso, a las solicitudes de protección internacional que sufren las personas en situación de vulnerabilidad>>.

En esta sentencia, se recogen y citan las previas STS de 3 de marzo de 2020, recurso 868/19; STS de 16 de noviembre de 2022, recurso 1766/22; y STS de 8 de mayo de 2023, recurso 2599/22.

En nuestro caso, nos situamos en el denominado régimen general, siendo así que no existió una solicitud expresa en vía administrativa de permanencia por razones humanitarias, no apreciando la Sala -además- que concurra ninguna circunstancia específica que permita atisbar la procedencia de su otorgamiento.

QUINTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 1.000 euros por todos los conceptos, el importe de las costas.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,