Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 2185/2021 de 21 de marzo del 2025

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la Resolución de 22 de octubre de 2021, de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales, por la que se convocan subvenciones para la realización de actividades de interés general consideradas de interés social, correspondientes a la Secretaría de Estado de Derechos Sociales.

SEGUNDO.-En la demanda se pone de manifiesto que la resolución impugnada es la convocatoria de subvenciones respecto de las bases de convocatoria aprobadas por Real Decreto 821/2021, que se habían impugnado ante esta Sección.

La presente impugnación está conectada con la anterior, por cuanto no puede considerarse una resolución de convocatoria de subvenciones, que es consecuencia jurídica de unas bases de convocatoria, sin las referidas bases.

Se impugna la convocatoria respecto de los artículos 3.1, letras a), c) y d), art. 6 en la referencia a la Plataforma del Tercer Sector, y el art. 8 establecer un procedimiento que determina indefensión y falta de motivación.

Se mantienen como motivos de impugnación:

-Defectos discriminatorios.

Se repiten las discriminaciones que establecen las bases reguladoras de la subvención. Las personas jurídicas que previamente hayan realizado esta actividad y gestionado una subvención de similares características dentro de las convocatorias estatales se encuentran en mejor situación económica y jurídica que los que se presenten "ex novo" a las convocatorias.

-Defectos procedimentales.

La participación de la Plataforma del Tercer Sector en la evaluación de los proyectos (artículo 6), obviando la existencia de otras asociaciones que agrupan a múltiples asociaciones y fundaciones, quedando comprometida la imparcialidad de la valoración de las solicitudes.

Falta de seguridad jurídica respecto de las entidades que, por cualquier circunstancia, no alcancen la puntuación señalada en la convocatoria, no tendrán justificación alguna de la denegación de la subvención, teniendo en cuenta el art. 10 del Real Decreto 821/21, repitiéndose en el art. 8 de la resolución, ni se les notificará la resolución provisional con pérdida de sus derechos.

TERCERO.-Hemos de comenzar señalando, como pone de manifiesto la recurrente en la demanda, que las cuestiones impugnadas en el presente recurso coinciden con las cuestiones que se recurrieron en el recurso formulado contra el Real Decreto 821/2021, que contiene las bases de al convocatoria, toda vez, que es evidente que la concreta convocatoria se debe ajustar a las bases previamente establecidas, de forma que la posible discriminación y defectos de procedimientos apreciados traen causa de las bases de la subvención.

El recurso frente al Real Decreto 821/2021 ha sido resuelto por la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2024, recurso de casación 315/2023, desestimando el recurso formulado por la recurrente.

El Tribunal Supremo, en la referida sentencia, respecto de la naturaleza discriminatoria de las condiciones que han de reunir las beneficiarias, ha señalado:

"Para valorar la hipotética desigualdad que subyace en esta regulación debemos partir de que, según la jurisprudencia de esta Sala, el establecimiento de las subvenciones se inscribe en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, ámbito de discrecionalidad que abarca no solo la creación de la subvención sino también «la configuración de la reglamentación normativa» ( STS 935/2017, de 26 de mayo, casación 3956/2014). Así, la discrecionalidad se extiende a la definición de los requisitos para el otorgamiento de las subvenciones y las condiciones de las beneficiarias; todo ello, claro es, con sujeción al marco legal de referencia -en particular, la Ley General de Subvenciones- y a los principios generales sobre el control de la discrecionalidad e interdicción de la arbitrariedad.

Aunque el juicio sobre discrecionalidad no puede hacerse aquí en los mismos términos que en el caso de meros actos administrativos, pues el margen de libre determinación de la norma es más amplio que el de un acto singular, tampoco es cualitativamente distinto. Consiste, en definitiva, en averiguar si el establecimiento de las mencionadas condiciones a quienes solicitan la ayuda es arbitrario, por carecer de la debida justificación ( artículo 9.3 de la Constitución) y conculca el derecho a la igualdad por discriminar a determinadas entidades.

Pues bien, la antigüedad y la solvencia de las beneficiarias de las ayudas se justifica en el preámbulo del Real Decreto como un medio «para asegurar la eficiencia de estas subvenciones, pues se garantiza que las entidades beneficiarias sean aquellas que cuentan con la capacidad demostrada para gestionar de forma ágil y eficiente los recursos que a ellas se confían para la realización de actividades de interés general».

Lo anterior no significa que las ayudas están reservadas a quienes ya fueron beneficiarias anteriormente sino que han de ser destinadas a quienes tienen capacidad para gestionar adecuadamente los recursos de que disponen por haberlo demostrado así, recursos éstos que no tienen que proceder forzosamente de las subvenciones públicas. Con tales requisitos se intenta asegurar que las adjudicatarias tengan una mínima estabilidad y experiencia en el manejo de fondos y, por tanto, garantizar la eficiencia o buen fin de los fondos públicos.

El principio de eficiencia preside la actividad subvencional y es recogido, entre otras disposiciones, por los artículos 8.3.c/ y 13 de la Ley General de Subvenciones siguiendo los criterios que la Constitución (artículo 31.2) impone para la ordenación del gasto público, y forma parte del principio de buena regulación en su faceta de racionalización de la gestión de los recursos públicos ( artículo 129.6 Ley 39/2015, LPACAP) . Como muestra de la invocación y aplicación de este principio, la sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2007 (casación 11286/2004, F.J. 5)) -cuya doctrina se reitera luego en sentencia de 8 de abril de 2008 (casación 3746/2005; F.J. 4))- declara: «constituye uno de los principios informadores del Derecho subvencional, junto al reconocimiento de los principios nucleares de publicidad, transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación, el principio de eficiencia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración concedente de la subvención, que se corresponde con la requerida eficacia en la asignación y utilización de los recursos públicos, que otorga a la Administración las facultades que se revelen necesarias, adoptadas con base en el principio de proporcionalidad, para asegurar el cumplimiento por el beneficiario de los requisitos y condiciones que justifican su otorgamiento».

Sin duda, la experiencia de las beneficiarias en la gestión de fondos constituye un importante indicio del buen fin de las subvenciones. La diferencia de trato con las beneficiarias sin experiencia no parece desproporcionada, ni contraria al principio de igualdad, ni exorbitada, sino razonable y coherente con la eficiencia que persigue.

Es cierto que el requisito de solvencia establecido en el apartado d) del artículo 4 que antes hemos transcrito fue atemperado en la nueva redacción dada al precepto por la disposición final segunda del Real Decreto 670/2022, de 1 de agosto, [ (...) (d) Disponer de solvencia económica y financiera suficiente para garantizar la ejecución de las actuaciones previstas en la solicitud. Para determinar esta solvencia, la suma global solicitada para la financiación de los todos programas presentados no podrá ser superior al doble de los ingresos percibidos por la entidad el año inmediatamente anterior a la convocatoria, independientemente de su origen y tipología]. Pero esa modificación no supone que el mayor rigor anterior fuera injustificadamente discriminatorio o incurriera en arbitrariedad. Tanto en la redacción originaria como en la modificación del dada por Real Decreto 670/2022, la concreta formulación del requisito de solvencia responde a una legítima opción discrecional del autor del reglamento orientada a asegurar la eficiencia del uso de determinados fondos públicos".

Al coincidir la resolución impugnada, art.3, con el art. 4 del Real Decreto, los fundamentos reproducidos determinan la desestimación del presente motivo del recurso.

CUARTO.-Igualmente, respecto de los defectos de procedimientos, la sentencia del Alto Tribunal de 9 de diciembre de 2024 ha resuelto:

"Sobre la alegada falta de imparcialidad en la valoración de las solicitudes de ayuda.(...)

Ante todo, debemos destacar que en las normas que acabamos de transcribir no se contempla la intervención directa de la Plataforma del Tercer Sector en la valoración de las solicitudes o la resolución de la convocatoria.

El artículo 9.4 únicamente confiere a la Plataforma la facultad de designar dos expertos de prestigio en la materia y solo si es solicitado por el Presidente de la Comisión de Evaluación. La función de tales expertos, cuya imparcialidad se intenta asegurar con su falta de vinculación con los solicitantes, se limita a ser oídos, pues carecen de todo poder decisorio.

Por su parte, el artículo 10.4 establece la participación de la denominada «Comisión para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector», órgano distinto a la citada Plataforma, creado por resolución de 28 de enero de 2013 y actualmente regulado por el Real Decreto 774/2017, de 28 de julio. La citada «Comisión para el Diálogo...» es un órgano de participación paritario adscrito al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 e integrado por representantes de dicho Ministerio, del Ministerio de Consumo, del Ministerio de Sanidad, del Ministerio de Igualdad y por representantes de la Plataforma del Tercer Sector ( artículo 1 del citado Real Decreto774/2017); y su existencia está avalada por una norma con rango de ley, la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del Tercer Sector de Acción Social, que en su artículo 9 le asigna la finalidad de «impulsar el reconocimiento del Tercer Sector de Acción Social como actor clave en la defensa de los derechos sociales, y lograr la cohesión y la inclusión social en todas sus dimensiones, evitando que determinados grupos de población especialmente vulnerables queden excluidos socialmente».

Por lo demás, la intervención de la Plataforma es una proyección del derecho de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos ( artículo 9.2 y 23.1 de la Constitución). Una importante finalidad de la citada Ley 43/2015, manifestada en su exposición de motivos, es fortalecer la capacidad del Tercer Sector de Acción Social «como interlocutor ante la Administración General del Estado» y «garantizar la participación real y efectiva de las entidades del Tercer Sector de Acción Social, conforme al principio de diálogo civil, en los procedimientos de elaboración, desarrollo, ejecución, seguimiento y revisión de normas y políticas sociales». También la exposición de motivos de la Ley califica como «ejemplo sobresaliente» de esa interlocución la creación de la Comisión para el Diálogo con la Plataforma del Tercer Sector.

El Real Decreto 774/2017, regulador de la «Comisión para el Diálogo...» a la que nos venimos refiriendo reconoce a la Plataforma un especial valor representativo del Tercer Sector de Acción Social, señalando en su preámbulo que la Plataforma del Tercer Sector «surgió de la libre iniciativa de las plataformas y organizaciones más representativas del Tercer Sector de Acción Social en España. Esta entidad unitaria del Tercer Sector de Acción Social no sólo contribuyó a fomentar la cohesión interna del sector sino que se erigió en interlocutor entre la Administración General del Estado y las entidades.»

Así, el significado que se reconoce a la Plataforma, en especial el de constituir la entidad más representativa del Tercer Sector, justifican su participación institucional, y, con ello, su intervención en los órganos consultivos y de decisión del procedimiento de concesión de subvenciones. Sin embargo, esa intervención, dado el carácter indirecto y no decisorio con el que aparece prevista en el Real Decreto impugnado, no tiene la entidad que sería necesaria para que pudiese considerarse comprometida la imparcialidad en el otorgamiento de las ayudas.(...)

Sobre la alegada falta de motivación y notificación de la denegación de solicitudes.(...)

Pues bien, las consecuencias que extrae la recurrente de esta regulación no pueden ser compartidas toda vez que el apartado 1 del artículo 10 que acabamos de reseñar remite expresamente al artículo 24.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en el que se dispone:

<< (...) El órgano instructor, a la vista del expediente y del informe del órgano colegiado, formulará la propuesta de resolución provisional, debidamente motivada, que deberá notificarse a los interesados en la forma que establezca la convocatoria, y se concederá un plazo de 10 días para presentar alegaciones.

[...] Examinadas las alegaciones aducidas en su caso por los interesados, se formulará la propuesta de resolución definitiva, que deberá expresar el solicitante o la relación de solicitantes para los que se propone la concesión de la subvención, y su cuantía, especificando su evaluación y los criterios de valoración seguidos para efectuarla>>.

En aplicación de este precepto, la propuesta debe ser motivada y sometida al trámite de audiencia de todas las interesadas, no solo de las beneficiarias.

Por otra parte, el Real Decreto impugnado establece en su artículo 1.2 que las subvenciones a las que se refiere se regirán, además de por lo dispuesto en el propio Real Decreto, «(...) por lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio; por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y las restantes normas de derecho administrativo; y, en su defecto, por las normas de derecho».

Estas remisiones expresas a la normativa en materia de subvenciones, hechas no solo con carácter general sino también de manera específica en lo que se refiere a la resolución del procedimiento y su motivación, impiden afirmar que el Real Decreto infrinja las normas del procedimiento administrativo común y del procedimiento general de subvenciones por no prever expresamente la motivación de las resoluciones y su notificación a todos los interesados. Aunque no se indique expresamente en la disposición impugnada, la propuesta de resolución «provisional» debe ser motivada y debe notificarse a todos los solicitantes de las subvenciones, quienes además disponen de un trámite de alegaciones. Y es claro que la resolución final debe ser notificada a los solicitantes, como se desprende del artículo 10.4 del Real Decreto cuando dispone que la resolución «...hará constar de manera expresa, además de la relación de entidades a las que se concede la subvención, la desestimación del resto de las solicitudes»".

En virtud de lo señalado por el Tribunal Supremo el recurso debe ser desestimado.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 2.000 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,