Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 194/2022 de 22 de noviembre del 2024

PRIMERO.-La Constitución española dispone en su artículo 13.4 que "la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España".

Siguiendo lo que hemos afirmado en anteriores ocasiones (por todas SAN 8-11-2019, recurso 663/17 y SAN 7-10-2021, recurso 2133/2019), podemos señalar que la STJUE de 1 de marzo de 2016, asunto C-443/14, Alo Osso, apartados 29 y ss, indica expresamente que la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 (Convención de Ginebra) constituye un texto pertinente para la interpretación de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (Directiva de reconocimiento).

La referida sentencia también cita como texto pertinente para interpretar la Directiva de reconocimiento, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 18) y los tratados a los que se hace referencia en el artículo 78 del TFUE. Dicha norma hace referencia expresa al Protocolo sobre el Estatuto del Refugiado hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967 así como "a los demás tratados pertinentes", entre los que por su relevancia debe citarse el Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y sus Protocolos adicionales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 cuyo máximo intérprete es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (CEDH).

Sin perjuicio de lo anterior, la fuente primaria y básica del derecho que deberá tenerse en consideración para resolver este tipo de litigios en el ámbito de la Unión Europea es, tal y como indica el artículo 19 del TUE, la jurisprudencia del TJUE dictada con ocasión de la interpretación de la normativa de la Unión.

La normativa básica de la Unión a estos efectos la constituyen la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (Directiva de procedimiento) y la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (Directiva de reconocimiento).

La Ley 12/2009 de 30 de octubre reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, al tiempo que desarrolla el artículo 13 de la Constitución realiza la trasposición de la normativa europea y, en las materias no armonizadas, incorpora disposiciones de protección adicionales como la autorización de residencia por razones humanitarias. Este bloque normativo se completa con el RD 203/1995, de 10 de febrero en la medida que se considere compatible con la referida Ley.

En el presente caso, debemos tener en cuenta que establece el artículo 21.2 que <

a) los previstos en las letras c), d) y f) del apartado primero del artículo 25;

b) cuando la persona solicitante hubiese formulado alegaciones incoherentes, contradictorias, inverosímiles, insuficientes, o que contradigan información suficientemente contrastada sobre su país de origen, o de residencia habitual si fuere apátrida, de manera que pongan claramente de manifiesto que su solicitud es infundada por lo que respecta al hecho de albergar un fundado temor a ser perseguida o a sufrir un daño grave>>.

El artículo 21 regula el procedimiento específico para solicitudes en frontera, al que también remite el artículo 25 respecto de las solicitudes formuladas en Centro de Internamiento.

SEGUNDO.-Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la conformidad a derecho de las Resoluciones de la Directora General de Política Interior de 13 de diciembre de 2021, dictada por delegación del Ministro, denegando la solicitud de protección internacional y resolución de 15 de diciembre de 2021 desestimando la petición de reexamen.

Con fecha 13 de diciembre de 2021 D. Ángel Daniel (Argelia), solicitó asilo en España, afirmando:

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Preguntado si toma algún tipo de medicación o necesita algún tratamiento, responde: que sí. Preguntado por si ha denunciado estos hechos ante la policía, responde: que no, que no sabe quiénes eran.

Preguntado si tiene algún problema con las autoridades de su país, responde: que si, que tomó prestado dinero del estado y no lo ha devuelto, y que si no lo devuelve le meten en la cárcel 15 años. Que en el estado en el que está no podrá aguantarlo y morirá.

Preguntado, si teme volver a su país, responde: que si, que 15 años en la cárcel y la mala salud que tiene ahora le asustan. Preguntado, si ha sido notificado la expulsión a su país, responde: que no.

Preguntado, por qué pide asilo ahora y no cuando llegó a España o cuando entró al CIE, dado que en este centro se le informa de su derecho a la petición de solicitud de asilo cuando ingresa, responde: que cuando llegó a España tenía trabajo, por lo que no le hacía falta y ahora que sabe que le van a expulsar, no quiere volver, ya que le asusta estar en la cárcel 15 años. Que no quiere dejar a su futuro hija/o sola en España y que su pareja está embarazada.

Preguntado si ha estado detenido en España, responde: que si, que una o dos veces. que una de ellas, tenía frío, en Coruña, en el 2020, que cogió una cazadora y la policía le detuvo y le multó&g t;>.

El ACNUR informa en el sentido de que la solicitud "no contiene, al momento del presente informe, elementos suficientes para emitir un criterio favorable a su admisión a trámite".

La solicitud fue denegada por Resolución de la Directora General de Política Interior de 13 de diciembre de 2021 por aplicación del apartado a) del artículo 21.2 de la Ley de Asilo, señalando:

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Lo relatado por la persona solicitante no es motivo para el reconocimiento de la condición de refugiado contemplado en la Ley 12/2009, de 30 de octubre, o en la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967.

Efectivamente, del relato del interesado se advierte que la pretensión de no ser devuelto a su país de origen no se basa en un temor fundado a sufrir persecución por sus opiniones políticas, por sus creencias religiosas, por razón de su pertenencia a algún grupo étnico o nacional concreto, por su pertenencia a algún grupo social diferenciado o por razón de su orientación sexual. Dichos motivos, recogidos en el artículo 3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , son los que fundamentan el reconocimiento de la condición de refugiado.

Respecto a los motivos médicos y familiares que relata el peticionario, cabe señalar que la Audiencia Nacional en su Sentencia de 12 de abril de 2017 (rec. 274/2016 ) ha señalado que las referencias a cuestiones médicas y familiares se encuentran fuera del ámbito de protección contemplado por el artículo 3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre .

Por otra parte, no podemos considerar a la gente que le agredió agente perseguidor en el sentido del artículo 13 de la ley 12/2009, de 30 de octubre . En este sentido, la Ley 12/2009, de 30 de octubre reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria establece en el artículo 13 lo que son agentes de persecución o causantes de daños graves son: a) el Estado; b) los partidos u organizaciones que controlen el Estado o una parte considerable de su territorio; c) agentes no estatales, cuando los agentes mencionados en los puntos anteriores, incluidas las organizaciones internacionales, no puedan o no quieran proporcionar protección efectiva contra la persecución o los daños graves. Requisitos que no se dan en el presente caso.

En esta línea se entiende que al no interponerse denuncia alguna no se permite el conocimiento del asunto a las autoridades competentes y por tanto no se justifica una situación de aquietamiento, pasividad, desidia o impotencia de las autoridades de su país a la hora de investigar los hechos y otorgarle protección.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que el peticionario lleva residiendo en España desde hace varios años. Del comportamiento de la persona solicitante se extrae, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, falta de coherencia respecto del temor fundado a sufrir persecución en su país de origen pues se entiende que existe un periodo de tiempo excesivo entre la entrada a España y la solicitud de asilo, sólo realizándolo una vez que tiene abierto un proceso de devolución a dicho país. En este sentido, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 18 de julio de 2013 (rec. casación 138/2013 ) indica la siguiente: "el solicitante incurre en un comportamiento que no resulta coherente con el de una persona sometida a un estado de temor fundado, que razonablemente no cabe esperar de alguien que se ve obligado a salir de su país a causa de una persecución o que se siente en riesgo de padecerla, pues una vez en España deja transcurrir un tiempo exorbitante sin solicitar protección, cosa que realiza después de haber sido internado en el CIE>>.

Tras la petición de reexamen, el ACNUR ratifica su criterio anterior. El Reexamen se desestima por resolución de 15 de diciembre de 2021.

TERCERO.-A la vista de las actuaciones practicadas, informe de la OAR y resoluciones administrativas, nos parece evidente la procedencia de denegar la protección internacional y la procedencia de desestimar el reexamen, por concurrencia del apartado a) del artículo 21.2 de la Ley de Asilo. Por un lado, debemos resaltar que el relato que se formula no se refiere a ningún tipo de persecución encuadrable en la Convención de Ginebra. El propio relato se ciñe a los problemas médicos del solicitante y la existencia de un "préstamo" de dinero del gobierno que le puede suponer una condena en su país. Ambas circunstancias no justifican la protección que se solicita, al no existir persecución en los términos exigibles por la legislación de asilo. Por otra parte, la agresión que se alega se efectúa por agentes terceros no identificados y obedecen a una situación alejada de las citadas causas de protección internacional. El ACNUR ratifica, en los dos informes presentados, que el recurrente no parece encontrarse en necesidad de protección internacional.

No desconocemos la doctrina sentada en las sentencias del Tribunal supremo en los recursos 2429/12 y 529/12, que citamos reiteradamente, como es el caso de nuestra sentencia de fecha 27 de abril de 2018 (recurso 181/2017), o la sentencia de fecha 26 de febrero de 2021 (recurso 201/2019) y las que hemos dictado en el mismo sentido pues, en el supuesto que nos ocupa, la "inverosimilitud, incoherencia o carencia de fundamento" es clara y se deriva sin esfuerzo de lo actuado, dados los términos en que se formula la solicitud, respaldando de forma justificada la utilización por la Administración del cauce acelerado que consagra el artículo 21 de la Ley de Asilo, con el informe en positivo de ACNUR, que no apreciaba la necesidad de protección internacional de la solicitante.

En cuanto a la ausencia de trámite de audiencia, que se alega en la demanda, la administración ha seguido el procedimiento establecido en la Ley 12/2009, en que no se prevé dicho trámite, debiendo resaltar -además- que nos se tienen en cuenta elementos fácticos distintos a los que aporta el propio interesado.

La desestimación de la solicitud por el cauce del artículo 21.2 de la Ley de Asilo, conforme estamos manteniendo, impide el otorgamiento no sólo del asilo sino también de la protección subsidiaria. Los tres supuestos que integran el "daño grave" que justifica la protección subsidiaria, se enumeran de forma taxativa y exclusiva en el artículo 15, a, b y c de la Directiva de reconocimiento y 10, a, b y c de la Ley 12/2009, siendo su tratamiento por la jurisprudencia distinto para el caso c) de ambos preceptos. Sin embargo, en el presente caso no se aprecia motivo alguno, fuera de lo ya analizado, de suficiente entidad -y menos con carácter de fundado-, como para creer que exista riesgo de sufrir tales daños.

CUARTO.-La autorización de residencia por razones humanitarias es un mecanismo ajeno al sistema de protección internacional diseñado por la Unión Europea y que tiene su fundamento en la práctica del Derecho Internacional, pudiendo citarse al respecto el artículo 3 del CEDH.

En consecuencia, los Estados miembros de la Unión que por decisión propia regulen esta práctica no están obligados a dispensar a los beneficiarios de la misma el mismo nivel de protección que el establecido en las Directivas, tal y como recuerda la STJUE de 18 de diciembre de 2014, asunto MŽBodj C-542/13, apartados 44 a 46.

En España, el marco legal que se refiere a esta circunstancia está constituido en primer lugar por el artículo 37 b) de la vigente Ley 12/2009 de Asilo, que excepciona los efectos de abandono del país inherentes a la desestimación de una petición de asilo o protección subsidiaria, en los supuestos en los que el peticionario reúna los requisitos para permanecer en España en situación de estancia o residencia y se autorice la misma por razones humanitarias determinadas en la normativa de extranjería vigente.

El cuadro legal se completa con el artículo 46.3 de la misma Ley 12/2009 que explicita que la autorización de permanencia en España por razones humanitarias podrá concederse al solicitante de protección internacional por razones distintas a las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, en los términos previstos en la legislación sobre extranjería e inmigración.

Ambos preceptos deben relacionarse con los artículos 125 y 126 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/200, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

Como ha expresado el Tribunal Supremo en Sentencia de 10 de junio de 2019, recurso de casación nº 5805/2017, FJ 4, dicha petición debería efectuarse previamente en vía administrativa, lo que no se ha hecho, y no directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, si bien cabe hacer algunas salvedades o matices, como se indica en la reciente STS de 17 de junio de 2024,recurso 8989/22 (reiterada en la STS de 24 de julio de 2024, recurso 8740/22), en que se afirma:

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En congruencia con las sentencias previamente analizadas hemos de indicar al respecto que:

1.- Con relación al régimen general contemplado en el apartado 3 del artículo 46, y que abarca a toda "persona solicitante de protección internacional en España", para su viabilidad el precepto exige la alegación de "razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria", y, por otra parte, el precepto se remite a "los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración".

De ello podemos deducir, desde el punto de vista procedimental y sustantivo:

a) Que se requiere una previa o principal solicitud de protección internacional.

b) Que se requiere una solicitud ---subsidiaria, si se quiere--- de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, las cuales deben ser "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria" (previsto en los artículos 4, 10, 11 y 12 de la LAPS). En este caso las razones alegadas para la autorización de residencia por razones humanitarias deben diferir de las esgrimidas para la solicitud de asilo y de protección subsidiaria. En este supuesto, se requiere una solicitud específica y diferenciada a la Administración -junto con la petición de asilo y/o protección subsidiaria- para que ésta venga obligada a dar una respuesta sobre la base de cuanto conste en el expediente administrativo y para que el órgano jurisdiccional, cuando se impugne la resolución administrativa, pueda pronunciarse sobre dicha petición subsidiaria y ello porque la jurisdicción contencioso- administrativa es una justicia rogada, cuyo presupuesto procesal es un acto previo de la Administración que se revisa y en torno al cual se deducen las oportunas pretensiones, sin que quepa introducir en vía jurisdiccional nuevas pretensiones no planteadas en sede administrativa, sobre las que el Tribunal Administrativo no puede pronunciarse, salvo que haga uso de la facultad que le otorga el artículo 33.2 LJCA. La Administración está obligada a responder a tales solicitudes, debidamente formuladas, basadas en la existencia de razones humanitarias, y, a conceder las autorizaciones de residencia temporal procedentes, siempre que las citadas razones se acrediten, en los términos requeridos por la legislación y la jurisprudencia aplicables, y,

c) Que la respuesta de la Administración, distinta de la solicitud principal de protección internacional, debe enmarcarse en "la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración". Esto es, que se establece una remisión a los artículos 125, 126 y 128 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

2.- Con relación al régimen especial el mismo tiene un ámbito subjetivo más concreto y restringido ya que resulta de aplicación exclusivamente a las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, concepto en el que se incluyen al menos: los menores, menores no acompañados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica o física o sexual y víctimas de trata de seres humanos.

En ese supuesto desde el punto de vista procedimental y sustantivo podemos concluir:

a) Que se requiere, como en el supuesto general anterior, una previa y principal solicitud de protección internacional.

b) Que, siendo necesaria la anterior solicitud, sin embargo, no se requiere una solicitud subsidiaria específica de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, alegando razones "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria"; ya que, si bien se observa, esta necesidad sólo la contempla el legislador en el apartado 3 del artículo 46 de la LAPS, aplicable al régimen general.

c) Los apartados 1 y 2 del artículo 46, imponen de oficio y sin necesidad de esperar a la alegación de concretas razones humanitarias, el cumplimiento de dos obligaciones con relación a las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, como son tener en cuenta la situación de dichas personas, en el marco de la LAPS, y en los términos que se desarrolle reglamentariamente; y el cumplimiento de una obligación proactiva de la Administración, por cuanto la misma está obligada a adoptar, de oficio, las medidas necesarias para dar un tratamiento diferenciado, cuando sea preciso, a las solicitudes de protección internacional que sufren las personas en situación de vulnerabilidad>>.

En esta sentencia, se recogen y citan las previas STS de 3 de marzo de 2020, recurso 868/19; STS de 16 de noviembre de 2022, recurso 1766/22; y STS de 8 de mayo de 2023, recurso 2599/22.

En nuestro caso, nos situamos en el denominado régimen general, siendo así que no existió una solicitud expresa en vía administrativa de permanencia por razones humanitarias, no apreciando la Sala -además- que concurra ninguna circunstancia específica que permita atisbar la procedencia de su otorgamiento.

QUINTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 1.000 euros por todos los conceptos, el importe de las costas.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,