Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1773/2021 de 24 de junio del 2025

PRIMERO:La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la resolución de resolución de la Secretaría General de Infraestructuras mediante de 27 de abril de 2021, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 4 de septiembre de 2014, dictada por el Director General de Ferrocarriles, mediante la cual se declaró la caducidad del derecho de reversión concedido a D. Evelio respecto de la finca: NUM000 de 117.802 metros cuadrados situada en Almudévar (Huesca).

La Administración justificó su resolución dado el carácter extemporáneo del pago del justiprecio hecho por el recurrente, al haber transcurrido en exceso el plazo de tres meses fijado a tal efecto por el artículo 55.3 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y que empieza a computarse desde la determinación administrativa del precio, sin que actos posteriores de la Administración puedan hacer variar su cómputo.

En consecuencia, la resolución impugnada acordó la devolución de la finca.

SEGUNDO:El Tribunal Supremo ha establecido una jurisprudencia sobre la doctrina de los actos propios de la Administración que podemos calificar como de carácter general, que es recordada y reiterada por la STS 2 octubre 2017, recurso n° 1980/2016), que transcribimos a continuación:

"En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:

a) El principio "venire contra factum propium non valet", es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias.

Como se recogió en la sentencia antes citada, "La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica", pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación [véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11, FJ 7º) ".

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen".

En esta misma línea la STS de 18 de noviembre de 2024 recurso de casación nº 641/2022, FJ 12 done se dice lo siguiente: "la doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium, surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio; o, en otras palabras, y al igual que el principio de confianza legítima, la aplicación de dicha doctrina exige la existencia de un previo comportamiento con relevancia jurídica ad extra que vincule la actuación posterior del sujeto, debiendo estarse ante un acto de la Administración lo suficientemente concluyente para generar confianza por parte del administrado, de la producción de signos externos que orientan la conducta del administrado en cierto sentido o bien un acto de reconocimiento de situación jurídica en cuyo mantenimiento puede confiar el interesado, lo que induce razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, sin que la Administración pueda adoptar medidas contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad de las decisiones de aquélla, en función de las cuales los administrados han actuado. Sin embargo, el recurrente no aporta, ni la Sala en absoluto aprecia, acto alguno de la Administración que pueda vincular la responsabilidad aquí exigida, sin que pueda fundamentarse la aplicación de esta doctrina en referencias a noticias de prensa o a extractos del preámbulo de una norma jurídica".

TERCERO:De manera paralela a esta doctrina general, el Tribunal Supremo ha desarrollado una línea jurisprudencial específica que aborda los límites del principio de la confianza legítima y del respeto de los actos propios, en el supuesto de que su aplicación implique una colisión con la legalidad imperativa aplicable al caso.

En este sentido podemos citar la inicial sentencia de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997), según la cual,

La doctrina de los "actos propios" no puede introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado.

El respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos.

Esta específica corriente jurisprudencial ha sido reiterada, entre otras, por la STS de 6 de abril de 2017 FJ 2. 3 recurso de casación nº 453/2016 y la STS de 5 de febrero de 2018, FJ 6 final, recurso de casación nº 3851/2015.

CUARTO:Para resolver la cuestión planeada debe recordarse que el artículo 55.3 de la LEF dispone lo siguiente: "La toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin el previo pago o consignación del importe resultante conforme a los apartados anteriores. Dicho pago o consignación deberá tener lugar en el plazo máximo de tres meses desde su determinación en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin perjuicio de la interposición de recurso contencioso-administrativo".

No cabe duda de que el precepto transcrito es una norma imperativa que impone un plazo estricto de tres meses para proceder al pago del justiprecio, hecho al que se vincula la efectividad del derecho a la reversión. La misma norma impone que el plazo se inicia desde la determinación del justiprecio en vía administrativa y que su incumplimiento determina la caducidad del procedimiento de reversión.

En el presente caso, mediante escrito de 23 de julio de 2013 dirigido al Jurado de Expropiación Forzosa, el recurrente manifestó que su acuerdo de 3 de Junio de 2013 le fue notificado el 1 de julio siguiente, mostrando su plena conformidad con el mismo. Debe precisarse que en ninguno de los documentos citados se hace referencia alguna al plazo de tres meses para depositar el justiprecio y, obviamente, tampoco al inicio del cómputo para hacer efectivo el pago del justiprecio fijado por el Jurado.

La particularidad de este caso es que la Dirección General de Ferrocarriles dictó una resolución el 6 de septiembre de 2013 comunicando al recurrente la resolución del Jurado de Expropiación Forzosa referida e indicándole que "el pago de la indemnización fijada por el Jurado de Expropiación Forzosa de Barcelona deberá ingresarse en la cuenta nº......en el plazo de tres meses desde la recepción de este escrito", recepción que tuvo lugar el 11 de septiembre de 2013 y el pago el 12 de noviembre de 2013.

Expuestos los hechos y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la doctrina de los actos propios, inherente al principio de confianza legítima, debemos concluir que el presente recurso debe ser estimado por las siguientes razones:

1.El Tribunal Constitucional, aunque de una manera indirecta pero que guarda identidad de razón con el presente caso, ha venido a concluir que es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva el verse privado de un derecho por causa directamente imputable al comportamiento de los poderes públicos, incluso en un supuesto de alteración de plazos.

2.En concreto la STC 3/2024 de 15 de enero en su FJ 4 en relación con los plazos para interponer recursos jurisdiccionales y la obligación de realizar depósitos al efecto, concluye que la indicación errónea de dichos plazos por el juez de instancia no puede permitir que el recurso interpuesto respetando tal indicación, pueda ser calificado extemporáneo.

3.La extrapolación de la identidad de razón de dicha doctrina al presente caso implica la adaptación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo reseñada en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia y que realizamos en los términos que se exponen a continuación.

4.No cabe duda de que el carácter imperativo de las normas debe prevalecer frente a indicaciones puntuales de un funcionario que altere el significado de la norma, especialmente cuando se refiere a una cuestión de orden público como es el cumplimiento de los plazos, pues en caso contrario se avalarían conductas erráticas en perjuicio de la seguridad jurídica y del principio de igualdad. En consecuencia, asumimos el mantenimiento como regla general la doctrina según la cual el principio de confianza legítima opera en el ámbito del control de las facultades discrecionales de la Administración y no en el puramente reglado.

5.Ahora bien, una aplicación estricta de la jurisprudencia que acaba de citarse en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia, abocaría al recurrente que quisiera restaurar su derecho a iniciar la incierta y costosa vía del ejercicio de acciones en concepto de responsabilidad patrimonial y de exigencia de responsabilidad al funcionario, actuaciones que parecen del todo punto desproporcionadas.

6.En estas circunstancias, en nuestra opinión, dicha jurisprudencia admite ser matizada en un supuesto como el presente, en el que no se aprecia en la actuación de la Administración una voluntad encubierta de beneficiar al recurrente y, sobre todo, que el recurrente siguió puntualmente las indicaciones de la Administración, sin que la rehabilitación de los plazos en este concreto supuesto, se cause un perjuicio al interés general, razón de ser de la jurisprudencia reseñada en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia.

7. De esta forma entendemos que puede compatibilizarse la jurisprudencia limitativa del Tribunal Supremo con la del Tribunal Constitucional anotada, para concluir restaurando el derecho del recurrente al que la Administración reconoció inequívocamente el derecho a la reversión de bien expropiado.

8.Por otra parte debe subrayarse el perjuicio colateral que la actuación de la Administración ha causado al recurrente, pues si bien la resolución inicial impugnada se dictó el 4 de septiembre de 2014, el recurso de alzada vino a resolverse el 27 de abril de 2021.

QUINTO:De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la Administración demandada, parte vencida en este proceso, con un límite máximo de 3000 euros por todos los conceptos.

Vistoslos preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente.