Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 2172/2021 de 25 de octubre del 2024

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra Resolución del Secretario de Estado de Derechos Sociales, de 20 de septiembre de 2021, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 11 de marzo de 2021, de la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales dictada por delegación de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales, que declara el incumplimiento parcial en la obligación de justificación de la aplicación de la subvención y se establece la obligación de proceder al reintegro de 42.494,36 euros, más los correspondientes intereses de demora.

Se ha ampliado el recurso a la resolución de 4 de noviembre de 2011 de la Directora General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales, de liquidación de los intereses de demora derivados del reintegro de las cantidades insuficientemente justificadas, devengados a partir del día siguiente desde el ingreso de la subvención, el 10 de enero de 2013, hasta el día que se acuerda la procedencia del reintegro, 11 de marzo de 2021.

SEGUNDO.-Son antecedentes de la presente resolución, los siguientes:

- Por Orden SSI/1244/2012, de 6 de junio, de la entonces Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones a entidades que realicen actividades en defensa de las víctimas de terrorismo.

- Por resolución de 8 de enero de 2013, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, le fue concedida a la actora la subvención para la realización de los programas "Funcionamiento y gestión de la entidad" y "Asistencia integral a las víctimas y/o afectados del terrorismo", por importes de 15.000 euros y 34.500, respectivamente.

- El 3 de febrero de 2017 se solicitó documentación justificativa de la subvención concedida.

-Revisada la documentación aportada por la asociación recurrente se apreció un saldo indebidamente justificado.

-El 18 de enero de 2021 se inició procedimiento de reintegro, acordándose, por resolución de 11 de marzo de 2021, el reintegro parcial de la subvención concedida.

-Frente a dicha resolución se interpone recurso de reposición que es desestimado por la resolución objeto del presente recurso.

El reintegro parcial impugnado se fundamenta en la incorrecta justificación de la subvención debido a la ausencia del sello de imputación al programa y a la subvención en los documentos justificativos aportados por la Asociación. No siendo posible la subsanación del sellado en un momento posterior.

TERCERO.-Se mantiene en la demanda que la resolución de reintegro se basa en la falta de estampillado en los documentos originales de pago sin poner en duda la ejecución del programa subvencionado.

En el trámite de alegaciones se acompañó una Declaración Responsable del Presidente certificando que todas las facturas presentadas habían sido imputadas en exclusiva a la subvención, y en ningún caso a otra, y se mostró la disposición a acudir a las dependencias ministeriales a sellar los documentos.

La documentación deberá reunir los requisitos señalados para la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes. Así lo requiere la modalidad de cuenta justificativa con aportación de informe de auditor, epígrafe 3.3.2, a la que se acogió la asociación. Siendo un sello donde conste el nombre de la entidad subvencionada, la convocatoria de subvenciones, el nombre del/de la Programa/actuación y la cuantía imputada. El momento del sellado no es un requisito del documento, sino del procedimiento, siendo subsanable.

Si se permite justificar la subvención mediante el concurso de un auditor cuya labor, según el artículo 14 de la Orden SSI/1244/2012, de 6 de junio, alcanza a "la adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de los beneficiarios, atendiendo al manual de instrucciones de justificación", en cuanto existan errores formales no advertidos por aquél en su informe, como es el caso de los sellados, se debe permitir subsanar en algún momento del procedimiento.

El cálculo de los intereses desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro en los supuestos recogidos en los artículos 36 y 37 de la Ley 38/2003, contraviene el art. 5.2 del Reglamento de Ejecución (UE) 65/2011 de la Comisión que determina que los intereses se calcularan en función del tiempo transcurrido entre la notificación al beneficiario de la obligación de reembolso y el reembolso efectivo o la deducción de la cantidad que deba reembolsarse.

CUARTO.-Es necesario recordar, que estamos ante una subvención -donación modal ad causa futurum- por tanto, quien ha de percibirla adquiere la carga de cumplir con todas las obligaciones establecidas en la norma que la regula o llevar a cabo el comportamiento exigido por aquella.

La naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga.

Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en la Ley General de Subvenciones 38/2003 por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello.

Así, además de la realización de la actividad u objeto de subvención en el plazo establecido, la concreta exigencia de justificación de la inversión y gasto, es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda.

Por ello el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales el reintegro de su importe.

QUINTO.-Hemos de partir de la normativa de aplicación al caso y relevante a los efectos de las alegaciones formuladas por la recurrente.

El art. 30.1 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones dispone "La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora."

El art. 37.1 de la ley General de Subvenciones, recoge como causa de reintegro "c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención."

La Orden SSI/1244/2012, de 6 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones a entidades que realicen actividades en defensa de las víctimas del terrorismo, establece para la justificación de los gastos en el art. 14.1 "De acuerdo con lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, las entidades u organizaciones subvencionadas quedan obligadas a justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, de conformidad con el manual de instrucciones dictado por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia".

El manual de instrucciones señala:

"

3.3.1. Modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto ( Art. 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones

(...) Para su aceptación, cada uno de los documentos justificativos aportados deberá contener un sello de la entidad en el que conste la imputación de dichos justificantes al correspondiente programa/actuación subvencionado/a.

El contenido mínimo del sello será el siguiente:

- Nombre de la entidad subvencionada

- Convocatoria de Subvenciones

- Nombre del/de la Programa/actuación

- Cuantía imputada

Los documentos justificativos de la subvención deberán ser sellados en el momento de su expedición; por lo que no será admitido ningún justificante que carezca del sello de imputación al programa y a la convocatoria correspondiente en el momento de iniciación del procedimiento de revisión, ni se podrá subsanar en el trámite de audiencia el citado incumplimiento.(...)

3.3.2. Modalidad de cuenta justificativa con aportación de informe de auditor ( Art. 74 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones)

La documentación, que deberá reunir los requisitos señalados para la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes, junto con la totalidad de certificaciones y anexos señalados en el apartado 3.1.4. deberán ser facilitados, en el momento que se solicite, al auditor de cuentas inscrito como ejerciente en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas para llevar a cabo el análisis de los mismos y emitir el informe correspondiente".

SEXTO.-La Asociación recurrente participó en la convocatoria y aceptó la subvención, aceptando las bases y condiciones de la misma, entre ellas, la de justificación "de conformidad con el manual de instrucciones dictado por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia".

Así pues, el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria y tiene valor vinculante, como ya ha manifestado la Sala en ocasiones anteriores (entre otras, Ss. 06/02/2013, 29/01/2014, 02/07/2021, 28/01/2022).

El apartado 3.3.1 del Manual de Instrucciones, exige que los documentos justificativos de la subvención sean sellados en el momento de su expedición, sin que se pueda subsanar en el trámite de audiencia el citado incumplimiento. La modalidad de cuenta justificativa con aportación de informe de auditor, del apartado 3.3.2 prevé que la documentación deberá reunir los requisitos señalados para la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes. Por lo tanto, se exige idéntico requisito de sellado en el momento de su expedición.

Cabe traer a colación la STS de 12/06/2018, que declara:

"Es pacífica la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Entre dichas obligaciones formales se encuentra la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones, a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter, ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Así, lo ha considerado la Sala a quo ajustándose plenamente a la jurisprudencia de esta Sala".

La pretendida subsanación durante la tramitación del procedimiento de justificación no puede ser tenida en cuenta, atendido el criterio jurisprudencial respecto del momento en el que debe presentarse la documentación requerida para justificar una condición esencial como es la justificación del gasto.

Ello no constituye, en forma alguna, un excesivo formalismo, sino que se trata de una garantía del cumplimiento de las condiciones de la subvención. El rigor en el cumplimiento de la acreditación de la aplicación de los gastos pretende evitar que puedan producirse situaciones anómalas. La presentación de documentos justificativos de la subvención sellados en el momento de su expedición, sin posibilidad de subsanación, es una condición impuesta dentro de las bases de la subvención que debe ser respetada por el solicitante y cuyo incumplimiento da lugar al reintegro de las cantidades indebidamente justificadas.

La resolución de reintegro no se fundamenta en el incumplimiento de los programas subvencionados, ni en el desvío de los importes recibido, sino en el incumplimiento parcial de la obligación de justificar en la forma establecida, rechazándose los conceptos e importes no justificados en forma, incumplimiento que fue reconocido en las alegaciones, tratando de subsanar el defecto en contra de lo establecido en el manual de instrucciones.

SÉPTIMO.-Con respecto de la liquidación de intereses impugnada, hemos de tener en cuenta que la Orden SSI/1244/2012 dispone en el art. 16.1 que "1. Procederá el reintegro de las cantidades percibidas y, en su caso, de los ingresos generados por las actuaciones e intereses devengados por la subvención, así como la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los supuestos recogidos en los artículos 36 y 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre".

Dicho precepto ha sido tenido en cuenta a la hora de efectuar la liquidación de intereses. No es posible la aplicación del art. 5.2 del Reglamento de Ejecución (UE) 65/2011, por cuanto dicho reglamento se aplica a medidas de ayuda al desarrollo rural cofinanciadas, no encontrándonos en el caso de autos en dicho supuesto.

OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 3.000 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,