Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 59/2023 de 25 de octubre del 2024

PRIMERO:La sentencia de instancia estima el recurso contencioso administrativo formulado contra el Acuerdo del Secretario de la entidad pública empresarial ADIF que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la representación de CAPTRAIN ESPAÑA, S.A.U, por los daños y perjuicios atribuidos a las obras llevadas a cabo, entre los días 3 y 28 de agosto de 2020, en la línea 120 "Medina del Campo-Zaragoza-Fuentes de Oñoro". Se solicitaba indemnización por importe de 292.041 €.

En el escrito de interposición de la reclamación administrativa se fundamentaba la pretensión indemnizatoria en las afectaciones derivadas del cierre temporal de la circulación del trayecto "Salamanca-Fuentes de Oñoro", de la "Línea 120 Vilar Formoso a Medina del Campo", atribuidas a las obras llevadas a cabo entre los días 3 y 28 de agosto de 2020; señalando que CAPTRAIN se vio obligado a la cancelación de 25 trenes de transporte de cajas móviles para SAICA, entre las estaciones El Espartal de Zaragoza y la estación Alfareros de Portugal, y viceversa".

Se alegaba incumplimiento por parte de ADIF de las obligaciones de información previa, participación y consulta de las empresas ferroviarias en la realización de las obras en cuestión; por lo que CAPTRAIN tiene derecho a ser indemnizada por el incumplimiento de esas obligaciones.

En el escrito de demanda razonaba la recurrente sobre la concurrencia de los presupuestos legales para apreciar la responsabilidad patrimonial de ADIF.

SEGUNDO:En la sentencia recurrida en apelación se expone, en síntesis, que la entidad recurrente es una empresa cuyo objeto social es la prestación del servicio de transporte de viajeros o de mercancías por ferrocarril, que presta servicios de transporte ferroviario a varios operadores comerciales, teniendo para ello derechos al uso de infraestructura ferroviaria.

Que, en el caso de autos, no se discute la ejecución de las obras por Adif, ni tampoco la ausencia de preaviso sobre la ejecución de las mismas; la cuestión gira en determinar si ha existido o no incumplimiento de la obligación que tiene ADIF de notificar a los distintos operadores ferroviarios, con la antelación suficiente, la ejecución de obras en la Red Ferroviaria de Interés General, cuando vayan a conllevar cortes de tráfico. Que, frente al criterio de la recurrente, de que tal obligación viene impuesta en las Ley 38/2015, del Sector Ferroviario, en la Directiva 2012/34/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre el Espacio Ferroviario Europeo único, en la Decisión Delegada 2017/2075/UE, de la Comisión, de 4 de septiembre de 2017, por la que se sustituye íntegramente el Anexo VII de la Directiva 2012/34/UE y en la Declaración sobre la Red, se afirma por ADIF que no ha existido tal preaviso, pero que el mismo no era necesario, puesto que la actuación, efectuada sobre el tramo de la Línea 120 de la RFIG, formaba parte de las excepciones a la obligación de preaviso recogidas en la Decisión Delegada. Por un lado, que el administrador ferroviario no pueda ejercer el poder de control sobre el calendario de restricciones de capacidad y, en segundo lugar, que las restricciones de capacidad sean necesarias para reestablecer las operaciones ferroviarias en condiciones de seguridad.

Que ADIF no cumplió la obligación de preaviso en el plazo mínimo de que exige la Declaración sobre la Red, cuando se trate de actuaciones que causen perturbaciones en la red; no informó con la antelación debida del corte que se iba a producir en el tramo de la Línea 120, puesto que no realizó publicación alguna, de modo que los operadores ferroviarios afectados desconocieron hasta el último momento, los cortes que se avecinaban con la imposibilidad de prepararse para afrontarlos sin perturbaciones. ADIF informó a CAPTRAIN del corte previsto, más de dos semanas después de haberse iniciado y a 3 días de finalizar. Que las restricciones de capacidad respondan a una necesidad de restablecer las operaciones ferroviarias en "condiciones de seguridad", responde a la ocurrencia de un evento imprevisto que perturba la seguridad en la red que requiere "restablecerla" en un momento concreto; sin embargo, en el presente caso, el cierre temporal se refiere a unas obras, de carácter ordinario, que responden a un proyecto elaborado en 2015; ello pone de manifiesto que ADIF, conocía o al menos debía conocer, que para la ejecución de dichas obras, iba a ser preciso llevar a cabo cortes de tráfico en las vías. Que la segunda excepción invocada por ADIF, relativa a la imposibilidad de controlar el calendario de restricciones, tampoco concurre, pues dicha excepción se anuda a la primera y ésta se estima que no concurre.

Que el daño producido a CAPTRAIN por la falta de preaviso de ADIF deviene antijurídico ya que ADIF ha ejecutado obras sobre la Línea 120 sin observar todas sus obligaciones legales. No existen circunstancias fortuitas o de fuerza mayor que eximan de responsabilidad a ADIF, ya que las obras ejecutadas sobre el tramo de la Línea 120 "Medina del Campo - Salamanca- Fuentes de Oñoro", son obras de carácter ordinario que ADIF venía planificando desde 2015. El daño debe ser compensado de manera individual a CAPTRAIN como titular de derechos de uso de infraestructura ferroviaria que presta servicios de transporte ferroviario de mercancías en el tramo afectado por las obras, y que sufrió por tanto los daños derivados de la disminución de ingresos y del incremento de los costes para mantener sus compromisos contractuales. Que el daño reclamado por CAPTRAIN es evaluable económicamente y la actora lo cuantifica en 292.041 euros. Que ADIF no ha discutido el alcance de los daños sufridos por CAPTRAIN.

TERCERO:La Abogada del Estado fundamenta su recurso de apelación en la alegación de que la sentencia de instancia incurre en infracción del ordenamiento jurídico, al considerar probada la relación de causalidad entre el actuar de ADIF y el daño producido.

Razona que la sentencia infringe el artículo 32 de la LRJSP, precepto que dispone: "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos".

Por lo que respecta a la relación de causalidad, su concurrencia exige que la lesión sea "consecuencia"del funcionamiento de los servicios públicos, de modo que entre uno y otro requisito exista una relación causal. Pero, la relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad: si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración.

Concluye que la consecuencia obtenida por la sentencia en relación con la falta de preaviso de ADIF, y de adopción de medidas en garantía de los operadores ferroviarios es contraria a la doctrina jurisprudencial relativa a las exigencias de apreciación del nexo causal cuando la actuación a la que se imputa el daño es de carácter omisivo.

La sentencia de instancia olvida que los operadores ferroviarios tienen el deber jurídico de soportar las obras de construcción, mantenimiento, mejora y/o renovación de las líneas ferroviarias que acometa el administrador de infraestructuras (entidad pública que, en toda su actuación, se rige por su sometimiento al interés público y general) y que, en ocasiones, provocan cortes/restricciones en la circulación ferroviaria.

El régimen jurídico sobre las afecciones derivadas de perturbaciones en la circulación por obras ferroviarias se fundamenta, principalmente, en los requisitos formales establecidos por la legislación sectorial ferroviaria, en este caso, por la normativa europea, representada por la Directiva 2012/34/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único y la Decisión Delegada (UE) 2017/2075, de la Comisión, de 4 de septiembre, por la que se sustituye el anexo VII de la Directiva 2012/34/UE, en la cual se determinan los plazos que el administrador de infraestructuras ferroviarias debe cumplir para la notificación previa a las empresas ferroviarias de las restricciones de capacidad que puedan afectar a sus derechos de explotación.

El reconocimiento de la importancia y trascendencia de los cortes y/o restricciones temporales se tiene en cuenta por los administradores de infraestructuras en las correspondientes Declaraciones de Red. En el Capítulo 4 ("Adjudicación de capacidad") de la Declaración sobre la Red 2020 de ADIF se incluye un apartado, el 4.5 ("Capacidad para el mantenimiento y obras en la red gestionada por ADIF"), en el que se prevé la necesidad de llevar a cabo obras de mantenimiento, conservación, mejora o ampliación de la red y cómo debe actuar el administrador en estos casos:

"El administrador de infraestructuras ferroviarias tiene encomendada una labor continua de conservación e inversión en las líneas que gestiona, ya sea mediante labores de mantenimiento de las infraestructuras en servicio, o bien llevando a cabo obras de mejora y ampliación de su red. La realización de estos trabajos puede conllevar restricciones inevitables en el tráfico. Cuando el tráfico ferroviario tenga irremediablemente que verse afectado por dichas obras, el administrador de infraestructuras ferroviarias procurará producir las menores perturbaciones posibles y promoverán mejoras en la infraestructura que redundarán en un mejor servicio por parte del administrador de infraestructuras ferroviarias".

Así, ADIF debe informar a las empresas ferroviarias de las fechas de inicio y finalización de las obras y del correspondiente corte de la línea y restricción ferroviaria:

"En lo que concierne a las restricciones temporales de capacidad de las líneas ferroviarias, por razones tales como los trabajos de infraestructura, que den lugar a una cancelación, un reencaminamiento o una sustitución por otros modos de transporte los administradores de Infraestructuras afectados lo comunicarán en la medida en que se conozcan. En el caso de que el impacto en la capacidad sea significativo se establecerán reuniones para debatir las obras, los horarios de los trenes afectados, e incluso las rutas alternativas. Entre la información que se facilitará por el administrador de infraestructuras sobre las restricciones temporales de capacidad estará el día previsto, la duración de la restricción, el período del día, el tramo de línea afectado, si se realizarán o no desviaciones de tráfico por rutas alternativas, etc. Esta información se enviará por el administrador de infraestructuras a los candidatos que realicen tráfico por la línea o líneas afectadas por la restricción temporal de capacidad."

Lo establecido en la Declaración sobre la Red debe completarse con el punto 8 del Anexo VII de la Directiva 2012/34/UE (en su art. 53.3, -Capacidad de infraestructura para trabajos de mantenimiento-, entre otras cuestiones, determina que:

"El administrador de infraestructuras informará tan pronto como sea posible a las partes interesadas de la falta de disponibilidad debida a trabajos de mantenimiento programado"), modificado por la Decisión Delegada UE 2017/2075, que establece que en el supuesto de restricciones temporales de capacidad de "...una duración superior a siete días consecutivos...", que produzcan un impacto de "...más del 30% del volumen de tráfico diario estimado en una línea ferroviaria [...] los administradores de infraestructuras afectados publicarán todas las restricciones de capacidad [...], en la medida en que se conozcan, al menos veinticuatro meses antes del cambio del horario de servicio de que se trate y, por segunda vez, de forma actualizada, al menos doce meses antes de tal cambio...".

Hay ocasiones, sin embargo, en las que el administrador de infraestructurasno puede preavisar con la antelación dispuesta en la normativa comunitaria. En estos casos, debe tenerse en cuenta que la regla general que establece el referido punto 8 no se instaura como rígida o inamovible, pues la propia norma indica que el preaviso se realizará "en la medida en que se conozcan"los plazos de las respectivas restricciones de capacidad.

Ello debe, a su vez, interpretarse en relación a las causas que se establecen en el punto 14 del Anexo VII de la Directiva 2012/34/UE, que permiten al administrador de infraestructuras no aplicar los periodos establecidos en los puntos 8 a 12 si la restricción de capacidad (i) "es necesaria para restablecer las operaciones ferroviarias en condiciones de seguridad", (ii) "si no puede ejercer ningún control sobre el calendario de las restricciones",(iii) "si la aplicación de dichos períodos no resultaría eficaz a efecto de los costes o sería innecesariamente perjudicial a efecto de la pervivencia o condición de los activos"o (iv) "si todos los candidatos afectados manifiestan su acuerdo al respecto".

Por tanto, en los casos en que resulten de aplicación alguna de las causas previstas en el punto 14 del Anexo VII de la Directiva 2012/34/UE no rigen los plazos de 24 y 12 meses anteriormente indicados, puesto que la actuación de mantenimiento, conservación, mejora y/o ampliación de la infraestructura realizada por el administrador de la infraestructura debe considerarse que se ejecuta en cumplimiento de las obligaciones legalmente atribuidas sin que en dicha actuación se incurra en incumplimiento normativo alguno.

Alega el Abogado del Estado que concurre en el presente caso concurre la excepción de "no poder ejercer ningún control sobre el calendario de restricciones", dado que la previsión del corte de Línea 120 se vio condicionado por la planificación de las obras del "Proyecto de Construcción de la Electrificación de la Línea Medina del Campo-Salamanca- Fuentes de Oñoro. Tramo Salamanca- Fuentes De Oñoro. Línea Aérea de Contacto",condicionadas a su vez por un proyecto aparte: el "Proyecto de construcción de adecuación de gálibos por la electrificación de la Línea Medina del Campo-Salamanca-Fuentes de Oñoro".Que la excepción relativa al control efectivo sobre el calendario puede darse con independencia de que concurra o no la otra de las excepciones invocadas (la necesidad de garantizar las condiciones de seguridad). El control de los tiempos de ejecución de una obra no depende, en modo alguno, de que la misma tenga por objeto garantizar o no las condiciones de seguridad.

Que la juzgadora a quo se aparta del tenor literal del punto 8 del Anexo VII de la Directiva 2012/34/UE, modificado por la Decisión Delegada 2017/2075 que no exige ni que las obras sean extraordinarias ni que se haya producido una inesperada perturbación de la seguridad. La finalidad de esta disposición no es otra que flexibilizar el deber de preaviso cuando concurran circunstancias que dificulten el conocimiento del preciso momento en el que se va a producir la restricción. Que la exigencia de responsabilidad a ADIF y la apreciación de la existencia, en este caso, de un deber jurídico de preaviso al no apreciar las excepciones previstas en la normativa comunitaria, rebasa el estándar de rendimiento que puede exigírsele en el ejercicio de sus funciones, de modo que el comportamiento omisivo al que se refiere la sentencia apelada no puede erigirse en causa determinante del evento dañoso.

En consecuencia, la concurrencia de una de las excepciones previstas en la normativa comunitaria respecto a la obligación de cumplimiento de los plazos de preaviso a los operadores o empresas ferroviarias supone la ruptura del nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado a CAPTRAIN e implica que ésta tenga el deber jurídico de soportar este daño.

CUARTO:La representación procesal de la apelada se opone al recurso y alega sustancialmente que ADIF ha incumplido las siguientes obligaciones:

a) No ha publicado las restricciones a la capacidad en la Declaración sobre la Red ("DR"), con una antelación mínima de 24 meses respecto del cambio de horario, ni tampoco, al menos, 12 meses antes, contraviniendo lo establecido en el apartado 8 de la Decisión Delegada.

b) No ha respetado los plazos de publicación en la DR de una "...adjudicación preliminar de la capacidad restante a los distintos tipos de servicios ferroviario..."para permitir a las empresas ferroviarias adoptar alternativas en los trayectos afectados, en los términos de los apartados 8 y 17 de la Decisión Delegada.

c) No ha consultado a las empresas ferroviarias afectadas las obras complementarias de la Línea 120, incumpliendo el mandato establecido en el artículo 21.5.b) de la LSF, y en los apartados 8 y 16 de la Decisión Delegada.

d) No ha comunicado las obras con la antelación necesaria ni con un plazo mínimo de, al menos, dos meses, vulnerando con ello lo dispuesto en el apartado 4.5 de la DR.

e) No ha remitido a las empresas ferroviarias el proyecto de construcción que se ejecutó en virtud de las obras que han afectado a la Línea 120, tal y como le ordena el artículo 6.1 LSF.

f) No ha elaborado ni aprobado el plan de contingencias al que se refiere el artículo 37 de la LSF, en el que deben contemplarse las medidas especiales en caso de perturbaciones del tráfico ferroviario.

Razona que, efectivamente, como alega la apelante, el daño generado a CAPTRAIN se produce a consecuencia de una conducta omisiva por parte de la Administración; dicha conducta omisiva consiste en el incumplimiento del deber de preaviso a los distintos operadores ferroviarios de los cortes de la RFIG; el deber de preaviso constituye una obligación legalmente prevista y de imperativo cumplimiento por parte de ADIF; la ausencia de preaviso es el hecho que directamente ha provocado un perjuicio económico a CAPTRAIN, existiendo un vínculo directo, inmediato y exclusivo entre la actuación de ADIF y el daño provocado a esa entidad.

Que las obras llevadas a cabo por ADIF no son extraordinarias, ni responden a una perturbación inesperada de la seguridad, sino que estamos ante obras de actualización de la infraestructura mediante la electrificación de la infraestructura del tramo afectado. Se trata de obras de carácter ordinario que responden a un proyecto elaborado desde 2015. El expediente se inició el 4 de marzo de 2020, 5 meses antes del inicio del cierre de la Línea 120 Salamanca-Fuentes de Oñoro, que tuvo lugar el 3 de agosto de 2020; sin embargo, la notificación a CAPTRAIN de los cortes y afecciones a que iba a dar lugar ese proyecto tuvo lugar el 25 de agosto de 2020.

QUINTO:El artículo 32 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece: «1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. [...]"

Las cuestiones y elementos fácticos en los que se fundamentaba la reclamación y después la demanda no son controvertidos, en los términos que se plasman en la sentencia apelada. Sentencia en la que el juzgador a quoconcluye que ADIF no ha cumplido el plazo mínimo de preaviso de dos meses previsto en la Declaración sobre la Red, dado que informó a CAPTRAIN del corte previsto en el tramo de la vía más de dos semanas después de haberse iniciado y a 3 días de finalizar.

Esta conclusión del Juzgador de instancia no admite debate, y es aceptada por la parte ahora apelante, que opone que concurren excepciones a la obligación de notificar en determinados plazos.

Este tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las cuestiones aquí planteadas, en el recurso de apelación 47/23, planteado por ADIF contra una sentencia del Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 3, en el que también era parte apelada CAPTRAIN S.A.U.

En aquella ocasión, al igual que en esta, la Sala coincidente con la conclusión alcanzada por el juzgador de instancia, en cuanto rechaza la concurrencia de excepciones al cumplimiento por ADIF de la obligación de preaviso en los plazos establecidos.

En cuanto a la interpretación a realizar de las mencionadas excepciones, dijimos en aquella sentencia: "en primer lugar, es exigible que la imposición de restricciones de capacidad sin el mínimo preaviso responda a la aparición de forma imprevista por completo de la necesidad de restablecer las operaciones ferroviarias en "condiciones de seguridad", como señala la sentencia apelada "cuando se produce un evento que perturba la seguridad en la red que requiere "restablecerla" en un momento concreto."

Efectivamente, como se alega en el recurso de apelación, en los casos en que resulten de aplicación alguna de las causas previstas en el punto 14 del Anexo VII de la Directiva 2012/34/UE no rigen los plazos de 24 y 12 meses dado que la actuación de mantenimiento, conservación, mejora y/o ampliación de la infraestructura realizada por el administrador de la infraestructura debe considerarse que se ejecuta en cumplimiento de las obligaciones legalmente atribuidas. Se alega que en este caso ADIF no podía ejercer ningún control sobre el calendario de restricciones.

Sin embargo, no cabe acoger los argumentos de la entidad apelante, pues en el presente caso se trata de obras de carácter ordinario que ADIF venía planificando desde 2015, lo que excluye la concurrencia de la excepción prevista en el Anexo VII de la Directiva 2012/34/UE punto 14 en la redacción dada por la Decisión Delegada (UE) 2017/2075 que tiene el siguiente tenor literal:

"El administrador de infraestructuras podrá decidir no aplicar los períodos establecidos en los puntos 8 a 12 si la restricción de capacidad es necesaria para restablecer las operaciones ferroviarias en condiciones de seguridad, si no puede ejercer ningún control sobre el calendario de las restricciones, si la aplicación de dichos períodos no resultaría eficaz a efecto de los costes o sería innecesariamente perjudicial a efecto de la pervivencia o condición de los activos o si todos los candidatos afectados manifiestan su acuerdo al respecto. En esos casos, y en el caso de cualesquiera otras restricciones de capacidad que no estén sujetas a consulta de conformidad con otras disposiciones del presente anexo, el administrador de infraestructuras consultará inmediatamente a los candidatos y los principales explotadores de instalaciones afectados."

Y tampoco cabe acoger la segunda excepción, tal como se razona en la sentencia apelada, pues desde que se inició la planificación de las obras hasta su inicio, tratándose de obras ordinarias, ADIF pudo y debió haber avisado a CAPTRAIN, con la antelación prescrita, de que se iba a producir un corte en la línea.

Procede en consecuencia, desestimar el recurso de apelación, confirmando íntegramente la sentencia apelada.

SEXTO:De conformidad con el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en esta apelación a la parte apelante.

La Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, fija en 2.000 euros la cuantía máxima de las costas procesales.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,