Sentencia Contencioso-Administrativo 151/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 90/2024 de 26 de febrero del 2026

PRIMERO .-Es objeto del presente recurso de apelación, la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 6 de la Audiencia Nacional, el día 4 de septiembre de 2024, en el Procedimiento Ordinario número 39/2024, que desestima la demanda interpuesta, confirmando la resolución impugnada, esto es, la Resolución dictada el 7 de junio de 2023, por la Secretaria General de Infraestructuras por delegación del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, de 2 de septiembre de 2022, por la que se impone a la recurrente y a Esdelomas SL (Cocinas Schmidt), conjunta y solidariamente, una sanción de multa de 30.002 euros, por la infracción de la Ley 37/2015, de Carreteras.

SEGUNDO.- En el suplico del escrito de apelación, la parte apelante solicitaba que se estimase el recurso en su integridad, con imposición de las costas a la Administración demandada.

Los motivos de apelación alegados por la parte apelante son los siguientes:

- Caducidad del procedimiento, por dilación indebida e injustificada de las actuaciones previas. Nulidad del acto impugnado, que debería de haber sido apreciado por la sentencia recurrida.

- Errónea interpretación de la normativa de aplicación, por la sentencia impugnada. Aplicación de los principios generales rectores del procedimiento administrativo sancionador contenidos en la LRJSP. Necesaria concurrencia del principio de culpabilidad e individualización de las penas, incluso en casos de responsabilidad solidaria.

- Vulneración del principio de proporcionalidad.

La Abogacía del Estado, se opone a la estimación del recurso y rebate puntualmente cada uno de los motivos contenidos en el recurso de apelación.

TERCERO.-El objeto del recurso contencioso administrativo planteado ante el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo n.º 6 de la Audiencia Nacional, era la Resolución dictada el 7 de junio de 2023, por la Secretaria General de Infraestructuras, por delegación del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, desestimatoria del recurso de reposición, interpuesto contra la Orden del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, de 2 de septiembre de 2022, por la que se imponía a la recurrente y a Esdelomas SL, conjunta y solidariamente, una sanción de multa de 30.002 euros, por la infracción de la Ley 37/2015, de Carreteras, dada la apreciación de reincidencia, por llevar a cabo actividades constitutivas de una infracción muy grave, tipificada en el artículo 41.2 h) de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, consistente en el establecimiento de un monoposte publicitario, visible desde la calzada de la Autovía A-3, p.k. 12+650, vía de servicio, calzada izquierda, margen derecha, en el t.m. de Madrid ( Expediente M.21.0033).

El primer motivo en el que se fundamenta el recurso de apelación es la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por dilación indebida e injustificada, de las actuaciones previas, a su incoación, debiéndose apreciar la nulidad del acto impugnado en sentencia.

Afirma la apelante, que se prolongaron de manera fraudulenta las actuaciones previas a la incoación del expediente sancionador, con el fin de eludir la caducidad de este, lo que derivó en la vulneración del derecho a la buena administración.

Así, consta en autos, que el procedimiento sancionador, se inició en virtud del Oficio de 6 de octubre de 2021, notificándose la resolución de este, el 6 de septiembre de 2022 (el artículo 42.4 de la Ley 37/2015, fijaba una duración máxima de 1 año, debiéndose dictar y notificar la resolución definitiva, dentro de dicho plazo).

No obstante, lo anterior, hay que remontarse a las actuaciones previas a la incoación del expediente sancionador, para comprobar que, desde la fecha de la denuncia, esto es, el 10 de marzo de 2021, hasta la incoación del expediente, transcurrieron siete meses, de inactividad por parte de la Administración, salvo requerimientos, destinados a determinar la titularidad de la instalación.

Concluyendo, aunque las actuaciones previas no entran dentro del plazo máximo para resolver y notificar la resolución definitiva, las mismas, no pueden prolongarse injustificadamente, como ocurrió en este supuesto.

La Abogacía del Estado, se opone a la argumentación anterior, al entender que, en la tramitación del expediente, no se superaron los plazos de caducidad de este, ni de prescripción de la infracción. Además, tampoco existe norma que recoja el tiempo máximo entre la recepción de las actuaciones, y el inicio del expediente. Y por último, para poder hablar de prolongación fraudulenta de las actuaciones previas, es preciso que se pruebe que las mismas fueron aprovechadas artificiosamente para realizar actos de instrucción, que quedaron sustraídos al cómputo del plazo de caducidad, circunstancia ésta, que no se ha conseguido acreditar.

Pues bien, tras el análisis de los autos y de los argumentos expuestos por las partes, se concluye que no concurre en el caso de autos, ni caducidad del expediente sancionador, ni prolongación fraudulenta de las diligencias previas a la incoación de este, por los motivos recogidos tanto, en la sentencia apelada, como en el escrito de oposición al recurso de apelación.

En este caso, el origen de todas las actuaciones, lo encontramos en un expediente sancionador que se le incoó a la parte ahora apelante, por la colocación de un cartel publicitario contraviniendo la normativa al respecto.

El plazo máximo desde la incoación del expediente sancionador, hasta la notificación de la resolución que le pone fin, era de 1 año de acuerdo con el artículo 42.4 de la Ley de Carreteras, plazo que no se superó, como tampoco se superó, el plazo de prescripción de la infracción muy grave imputada.

El artículo 55 de la LPACAP, no establece un límite temporal para la actividad investigadora previa, y no se alcanza a ver en este supuesto, que ventajas contrarias al ordenamiento jurídico obtuvo la Administración, durante los siete meses que transcurrieron, entre la denuncia de los hechos y el acuerdo de incoación del expediente sancionador, o que actuaciones investigadoras, pudieron llevarse en ese periodo de tiempo, con la finalidad de sustraerlas a la instrucción, para evitar así la caducidad.

En definitiva, este motivo de apelación no puede ser estimado.

CUARTO .-En segundo lugar, se alude en el recurso de apelación, para fundamentar el mismo, que se ha llevado una errónea interpretación de la normativa de aplicación, por la sentencia apelada. Que no se han respetado los principios generales rectores del procedimiento administrativo sancionador contenidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ("LRJSP"). Y, además, que es necesaria la concurrencia del principio de culpabilidad e individualización de las penas, incluso en los casos de responsabilidad solidaria.

Se afirma por la recurrente, que la Administración demandada, no ha cumplido con su obligación legal de determinar de qué manera y en qué grado, han participado cada una de las sancionadas en la infracción y, por eso, se ha conculcado el principio de responsabilidad e individualización de las sanciones, lo que produce la nulidad de los actos administrativos recurridos.

Lo previsto en el artículo 28.3 de la LRJSP, no es una previsión general sobre cuya aplicación prevalece la norma especial, sino que es un principio general del Derecho sancionador, que no puede ser ignorado por las Administraciones Públicas en la imposición de sanciones.

Tampoco dicha alegación, puede prosperar, tras el estudio de los autos y por las razones que a continuación se recogen.

No resulta controvertido, que la sanción se impuso por la colocación de un monoposte publicitario, visible desde la calzada de la Autovía A-3, p.k. 12+650, fuera del tramo urbano, en el t.m. de Madrid.

Establece el artículo 41.5.b) de la Ley de Carreteras que,

"Serán responsables de la infracción las personas físicas o jurídicas siguientes: b) En las infracciones previstas en los apartados 2.h) y 3.j) de este artículo, el titular del cartel informativo o instalación o equipamiento publicitario, el anunciante y subsidiariamente el propietario del terreno.".

Por lo tanto, la responsabilidad por las infracciones del artículo 41.2.h) de la Ley de Carreteras, recaen conjuntamente en el titular del cartel informativo (parte apelante) y en el anunciante (Cocinas Schmidt).

La Ley de Carreteras alude a una responsabilidad solidaria de ambos. Artículo 45.5 in fine de la Ley de Carreteras, dice que, "Si hubiera más de un sujeto responsable, responderán todos ellos de forma solidaria de la infracción y de la sanción que en su caso se imponga. Si un mismo hecho fuera constitutivo de dos o más sanciones, se tomará en consideración únicamente aquélla que comporte la mayor sanción": En igual sentido se pronuncia el artículo 111 del Reglamento General de Carreteras.

El principio de personalidad de las sanciones previsto en el artículo 28 de la Ley 40/2015, que establece que la responsabilidad derivada de sanciones pecuniarias se individualizará en función del grado de participación de cada entidad, siempre que ello sea posible, es irrelevante en el presente caso, pues nos encontramos ante un supuesto específico de solidaridad, establecido por una norma especial, la Ley de Carreteras, frente a la general Ley 40/2015, y el artículo 41.5 de la Ley de Carreteras, no prevé la individualización de la responsabilidad entre los distintos responsables, ya que dicho precepto, configura al titular del monoposte publicitario y al anunciante, como responsables solidarios, sin distinción. La individualización propuesta en el recurso de apelación no es posible en este caso, como tampoco lo es, la distribución del importe de la multa de 30.002 euros, entre la apelante y los anunciantes, en función del grado de participación de cada una de ellas.

Tampoco se comparte la afirmación llevada a cabo por la apelante, en el sentido de que no concurre en el supuesto de autos, el elemento culpabilísimo, porque nos encontramos ante una empresa con años de experiencia en el sector, que conoce o debería conocer, perfectamente la normativa reguladora del dominio público viario, con lo que su modo de proceder sería culpable, al menos, en grado de negligencia.

QUINTO .-Por último, se alude en el recurso de apelación, a la vulneración del principio de proporcionalidad del artículo 29 de la Ley 40/2015, afirmando que el agravante de reincidencia tiene un carácter personalísimo y no se puede hacer extensivo a los sujetos anunciantes, distintos de ella.

Tampoco este motivo de apelación puede prosperar, puesto que, la concurrencia de la reincidencia no es una cuestión controvertida respecto de la parte recurrente, que lo que discute, es que se aprecie dicha circunstancia agravante, respecto a la otra entidad, la cual, no consta que haya recurrido la resolución sancionadora, ni que se haya personado en este procedimiento.

Únicamente, Esdelomas SL (Cocinas Schmidt), estaría legitimada para alegar que no concurre en ella, la agravante de reincidencia, pero no la apelante, en la que sí concurre dicha circunstancia.

En todo caso, dado que el artículo 43.1.c) de la Ley de Carreteras prevé para las infracciones muy graves, la sanción pecuniaria de multa de 15.001 a 300.000 euros, y en el presente caso la multa impuesta es de 30.002 €, esta se sitúa en el tercio mínimo y muy próxima al límite mínimo previsto en la Ley, por lo que carece de fundamento la alegación de falta de proporcionalidad.

SEXTO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, en la redacción posterior a la reforma operadas por la Ley 37/2011, procede condenar al pago de las costas procesales a la parte recurrente. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero de precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 2.000 euros, la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO .-Es objeto del presente recurso de apelación, la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 6 de la Audiencia Nacional, el día 4 de septiembre de 2024, en el Procedimiento Ordinario número 39/2024, que desestima la demanda interpuesta, confirmando la resolución impugnada, esto es, la Resolución dictada el 7 de junio de 2023, por la Secretaria General de Infraestructuras por delegación del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, de 2 de septiembre de 2022, por la que se impone a la recurrente y a Esdelomas SL (Cocinas Schmidt), conjunta y solidariamente, una sanción de multa de 30.002 euros, por la infracción de la Ley 37/2015, de Carreteras.

SEGUNDO.- En el suplico del escrito de apelación, la parte apelante solicitaba que se estimase el recurso en su integridad, con imposición de las costas a la Administración demandada.

Los motivos de apelación alegados por la parte apelante son los siguientes:

- Caducidad del procedimiento, por dilación indebida e injustificada de las actuaciones previas. Nulidad del acto impugnado, que debería de haber sido apreciado por la sentencia recurrida.

- Errónea interpretación de la normativa de aplicación, por la sentencia impugnada. Aplicación de los principios generales rectores del procedimiento administrativo sancionador contenidos en la LRJSP. Necesaria concurrencia del principio de culpabilidad e individualización de las penas, incluso en casos de responsabilidad solidaria.

- Vulneración del principio de proporcionalidad.

La Abogacía del Estado, se opone a la estimación del recurso y rebate puntualmente cada uno de los motivos contenidos en el recurso de apelación.

TERCERO.-El objeto del recurso contencioso administrativo planteado ante el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo n.º 6 de la Audiencia Nacional, era la Resolución dictada el 7 de junio de 2023, por la Secretaria General de Infraestructuras, por delegación del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, desestimatoria del recurso de reposición, interpuesto contra la Orden del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, de 2 de septiembre de 2022, por la que se imponía a la recurrente y a Esdelomas SL, conjunta y solidariamente, una sanción de multa de 30.002 euros, por la infracción de la Ley 37/2015, de Carreteras, dada la apreciación de reincidencia, por llevar a cabo actividades constitutivas de una infracción muy grave, tipificada en el artículo 41.2 h) de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, consistente en el establecimiento de un monoposte publicitario, visible desde la calzada de la Autovía A-3, p.k. 12+650, vía de servicio, calzada izquierda, margen derecha, en el t.m. de Madrid ( Expediente M.21.0033).

El primer motivo en el que se fundamenta el recurso de apelación es la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por dilación indebida e injustificada, de las actuaciones previas, a su incoación, debiéndose apreciar la nulidad del acto impugnado en sentencia.

Afirma la apelante, que se prolongaron de manera fraudulenta las actuaciones previas a la incoación del expediente sancionador, con el fin de eludir la caducidad de este, lo que derivó en la vulneración del derecho a la buena administración.

Así, consta en autos, que el procedimiento sancionador, se inició en virtud del Oficio de 6 de octubre de 2021, notificándose la resolución de este, el 6 de septiembre de 2022 (el artículo 42.4 de la Ley 37/2015, fijaba una duración máxima de 1 año, debiéndose dictar y notificar la resolución definitiva, dentro de dicho plazo).

No obstante, lo anterior, hay que remontarse a las actuaciones previas a la incoación del expediente sancionador, para comprobar que, desde la fecha de la denuncia, esto es, el 10 de marzo de 2021, hasta la incoación del expediente, transcurrieron siete meses, de inactividad por parte de la Administración, salvo requerimientos, destinados a determinar la titularidad de la instalación.

Concluyendo, aunque las actuaciones previas no entran dentro del plazo máximo para resolver y notificar la resolución definitiva, las mismas, no pueden prolongarse injustificadamente, como ocurrió en este supuesto.

La Abogacía del Estado, se opone a la argumentación anterior, al entender que, en la tramitación del expediente, no se superaron los plazos de caducidad de este, ni de prescripción de la infracción. Además, tampoco existe norma que recoja el tiempo máximo entre la recepción de las actuaciones, y el inicio del expediente. Y por último, para poder hablar de prolongación fraudulenta de las actuaciones previas, es preciso que se pruebe que las mismas fueron aprovechadas artificiosamente para realizar actos de instrucción, que quedaron sustraídos al cómputo del plazo de caducidad, circunstancia ésta, que no se ha conseguido acreditar.

Pues bien, tras el análisis de los autos y de los argumentos expuestos por las partes, se concluye que no concurre en el caso de autos, ni caducidad del expediente sancionador, ni prolongación fraudulenta de las diligencias previas a la incoación de este, por los motivos recogidos tanto, en la sentencia apelada, como en el escrito de oposición al recurso de apelación.

En este caso, el origen de todas las actuaciones, lo encontramos en un expediente sancionador que se le incoó a la parte ahora apelante, por la colocación de un cartel publicitario contraviniendo la normativa al respecto.

El plazo máximo desde la incoación del expediente sancionador, hasta la notificación de la resolución que le pone fin, era de 1 año de acuerdo con el artículo 42.4 de la Ley de Carreteras, plazo que no se superó, como tampoco se superó, el plazo de prescripción de la infracción muy grave imputada.

El artículo 55 de la LPACAP, no establece un límite temporal para la actividad investigadora previa, y no se alcanza a ver en este supuesto, que ventajas contrarias al ordenamiento jurídico obtuvo la Administración, durante los siete meses que transcurrieron, entre la denuncia de los hechos y el acuerdo de incoación del expediente sancionador, o que actuaciones investigadoras, pudieron llevarse en ese periodo de tiempo, con la finalidad de sustraerlas a la instrucción, para evitar así la caducidad.

En definitiva, este motivo de apelación no puede ser estimado.

CUARTO .-En segundo lugar, se alude en el recurso de apelación, para fundamentar el mismo, que se ha llevado una errónea interpretación de la normativa de aplicación, por la sentencia apelada. Que no se han respetado los principios generales rectores del procedimiento administrativo sancionador contenidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ("LRJSP"). Y, además, que es necesaria la concurrencia del principio de culpabilidad e individualización de las penas, incluso en los casos de responsabilidad solidaria.

Se afirma por la recurrente, que la Administración demandada, no ha cumplido con su obligación legal de determinar de qué manera y en qué grado, han participado cada una de las sancionadas en la infracción y, por eso, se ha conculcado el principio de responsabilidad e individualización de las sanciones, lo que produce la nulidad de los actos administrativos recurridos.

Lo previsto en el artículo 28.3 de la LRJSP, no es una previsión general sobre cuya aplicación prevalece la norma especial, sino que es un principio general del Derecho sancionador, que no puede ser ignorado por las Administraciones Públicas en la imposición de sanciones.

Tampoco dicha alegación, puede prosperar, tras el estudio de los autos y por las razones que a continuación se recogen.

No resulta controvertido, que la sanción se impuso por la colocación de un monoposte publicitario, visible desde la calzada de la Autovía A-3, p.k. 12+650, fuera del tramo urbano, en el t.m. de Madrid.

Establece el artículo 41.5.b) de la Ley de Carreteras que,

"Serán responsables de la infracción las personas físicas o jurídicas siguientes: b) En las infracciones previstas en los apartados 2.h) y 3.j) de este artículo, el titular del cartel informativo o instalación o equipamiento publicitario, el anunciante y subsidiariamente el propietario del terreno.".

Por lo tanto, la responsabilidad por las infracciones del artículo 41.2.h) de la Ley de Carreteras, recaen conjuntamente en el titular del cartel informativo (parte apelante) y en el anunciante (Cocinas Schmidt).

La Ley de Carreteras alude a una responsabilidad solidaria de ambos. Artículo 45.5 in fine de la Ley de Carreteras, dice que, "Si hubiera más de un sujeto responsable, responderán todos ellos de forma solidaria de la infracción y de la sanción que en su caso se imponga. Si un mismo hecho fuera constitutivo de dos o más sanciones, se tomará en consideración únicamente aquélla que comporte la mayor sanción": En igual sentido se pronuncia el artículo 111 del Reglamento General de Carreteras.

El principio de personalidad de las sanciones previsto en el artículo 28 de la Ley 40/2015, que establece que la responsabilidad derivada de sanciones pecuniarias se individualizará en función del grado de participación de cada entidad, siempre que ello sea posible, es irrelevante en el presente caso, pues nos encontramos ante un supuesto específico de solidaridad, establecido por una norma especial, la Ley de Carreteras, frente a la general Ley 40/2015, y el artículo 41.5 de la Ley de Carreteras, no prevé la individualización de la responsabilidad entre los distintos responsables, ya que dicho precepto, configura al titular del monoposte publicitario y al anunciante, como responsables solidarios, sin distinción. La individualización propuesta en el recurso de apelación no es posible en este caso, como tampoco lo es, la distribución del importe de la multa de 30.002 euros, entre la apelante y los anunciantes, en función del grado de participación de cada una de ellas.

Tampoco se comparte la afirmación llevada a cabo por la apelante, en el sentido de que no concurre en el supuesto de autos, el elemento culpabilísimo, porque nos encontramos ante una empresa con años de experiencia en el sector, que conoce o debería conocer, perfectamente la normativa reguladora del dominio público viario, con lo que su modo de proceder sería culpable, al menos, en grado de negligencia.

QUINTO .-Por último, se alude en el recurso de apelación, a la vulneración del principio de proporcionalidad del artículo 29 de la Ley 40/2015, afirmando que el agravante de reincidencia tiene un carácter personalísimo y no se puede hacer extensivo a los sujetos anunciantes, distintos de ella.

Tampoco este motivo de apelación puede prosperar, puesto que, la concurrencia de la reincidencia no es una cuestión controvertida respecto de la parte recurrente, que lo que discute, es que se aprecie dicha circunstancia agravante, respecto a la otra entidad, la cual, no consta que haya recurrido la resolución sancionadora, ni que se haya personado en este procedimiento.

Únicamente, Esdelomas SL (Cocinas Schmidt), estaría legitimada para alegar que no concurre en ella, la agravante de reincidencia, pero no la apelante, en la que sí concurre dicha circunstancia.

En todo caso, dado que el artículo 43.1.c) de la Ley de Carreteras prevé para las infracciones muy graves, la sanción pecuniaria de multa de 15.001 a 300.000 euros, y en el presente caso la multa impuesta es de 30.002 €, esta se sitúa en el tercio mínimo y muy próxima al límite mínimo previsto en la Ley, por lo que carece de fundamento la alegación de falta de proporcionalidad.

SEXTO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, en la redacción posterior a la reforma operadas por la Ley 37/2011, procede condenar al pago de las costas procesales a la parte recurrente. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero de precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 2.000 euros, la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO .-Es objeto del presente recurso de apelación, la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 6 de la Audiencia Nacional, el día 4 de septiembre de 2024, en el Procedimiento Ordinario número 39/2024, que desestima la demanda interpuesta, confirmando la resolución impugnada, esto es, la Resolución dictada el 7 de junio de 2023, por la Secretaria General de Infraestructuras por delegación del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, de 2 de septiembre de 2022, por la que se impone a la recurrente y a Esdelomas SL (Cocinas Schmidt), conjunta y solidariamente, una sanción de multa de 30.002 euros, por la infracción de la Ley 37/2015, de Carreteras.

SEGUNDO.- En el suplico del escrito de apelación, la parte apelante solicitaba que se estimase el recurso en su integridad, con imposición de las costas a la Administración demandada.

Los motivos de apelación alegados por la parte apelante son los siguientes:

- Caducidad del procedimiento, por dilación indebida e injustificada de las actuaciones previas. Nulidad del acto impugnado, que debería de haber sido apreciado por la sentencia recurrida.

- Errónea interpretación de la normativa de aplicación, por la sentencia impugnada. Aplicación de los principios generales rectores del procedimiento administrativo sancionador contenidos en la LRJSP. Necesaria concurrencia del principio de culpabilidad e individualización de las penas, incluso en casos de responsabilidad solidaria.

- Vulneración del principio de proporcionalidad.

La Abogacía del Estado, se opone a la estimación del recurso y rebate puntualmente cada uno de los motivos contenidos en el recurso de apelación.

TERCERO.-El objeto del recurso contencioso administrativo planteado ante el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo n.º 6 de la Audiencia Nacional, era la Resolución dictada el 7 de junio de 2023, por la Secretaria General de Infraestructuras, por delegación del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, desestimatoria del recurso de reposición, interpuesto contra la Orden del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, de 2 de septiembre de 2022, por la que se imponía a la recurrente y a Esdelomas SL, conjunta y solidariamente, una sanción de multa de 30.002 euros, por la infracción de la Ley 37/2015, de Carreteras, dada la apreciación de reincidencia, por llevar a cabo actividades constitutivas de una infracción muy grave, tipificada en el artículo 41.2 h) de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, consistente en el establecimiento de un monoposte publicitario, visible desde la calzada de la Autovía A-3, p.k. 12+650, vía de servicio, calzada izquierda, margen derecha, en el t.m. de Madrid ( Expediente M.21.0033).

El primer motivo en el que se fundamenta el recurso de apelación es la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por dilación indebida e injustificada, de las actuaciones previas, a su incoación, debiéndose apreciar la nulidad del acto impugnado en sentencia.

Afirma la apelante, que se prolongaron de manera fraudulenta las actuaciones previas a la incoación del expediente sancionador, con el fin de eludir la caducidad de este, lo que derivó en la vulneración del derecho a la buena administración.

Así, consta en autos, que el procedimiento sancionador, se inició en virtud del Oficio de 6 de octubre de 2021, notificándose la resolución de este, el 6 de septiembre de 2022 (el artículo 42.4 de la Ley 37/2015, fijaba una duración máxima de 1 año, debiéndose dictar y notificar la resolución definitiva, dentro de dicho plazo).

No obstante, lo anterior, hay que remontarse a las actuaciones previas a la incoación del expediente sancionador, para comprobar que, desde la fecha de la denuncia, esto es, el 10 de marzo de 2021, hasta la incoación del expediente, transcurrieron siete meses, de inactividad por parte de la Administración, salvo requerimientos, destinados a determinar la titularidad de la instalación.

Concluyendo, aunque las actuaciones previas no entran dentro del plazo máximo para resolver y notificar la resolución definitiva, las mismas, no pueden prolongarse injustificadamente, como ocurrió en este supuesto.

La Abogacía del Estado, se opone a la argumentación anterior, al entender que, en la tramitación del expediente, no se superaron los plazos de caducidad de este, ni de prescripción de la infracción. Además, tampoco existe norma que recoja el tiempo máximo entre la recepción de las actuaciones, y el inicio del expediente. Y por último, para poder hablar de prolongación fraudulenta de las actuaciones previas, es preciso que se pruebe que las mismas fueron aprovechadas artificiosamente para realizar actos de instrucción, que quedaron sustraídos al cómputo del plazo de caducidad, circunstancia ésta, que no se ha conseguido acreditar.

Pues bien, tras el análisis de los autos y de los argumentos expuestos por las partes, se concluye que no concurre en el caso de autos, ni caducidad del expediente sancionador, ni prolongación fraudulenta de las diligencias previas a la incoación de este, por los motivos recogidos tanto, en la sentencia apelada, como en el escrito de oposición al recurso de apelación.

En este caso, el origen de todas las actuaciones, lo encontramos en un expediente sancionador que se le incoó a la parte ahora apelante, por la colocación de un cartel publicitario contraviniendo la normativa al respecto.

El plazo máximo desde la incoación del expediente sancionador, hasta la notificación de la resolución que le pone fin, era de 1 año de acuerdo con el artículo 42.4 de la Ley de Carreteras, plazo que no se superó, como tampoco se superó, el plazo de prescripción de la infracción muy grave imputada.

El artículo 55 de la LPACAP, no establece un límite temporal para la actividad investigadora previa, y no se alcanza a ver en este supuesto, que ventajas contrarias al ordenamiento jurídico obtuvo la Administración, durante los siete meses que transcurrieron, entre la denuncia de los hechos y el acuerdo de incoación del expediente sancionador, o que actuaciones investigadoras, pudieron llevarse en ese periodo de tiempo, con la finalidad de sustraerlas a la instrucción, para evitar así la caducidad.

En definitiva, este motivo de apelación no puede ser estimado.

CUARTO .-En segundo lugar, se alude en el recurso de apelación, para fundamentar el mismo, que se ha llevado una errónea interpretación de la normativa de aplicación, por la sentencia apelada. Que no se han respetado los principios generales rectores del procedimiento administrativo sancionador contenidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ("LRJSP"). Y, además, que es necesaria la concurrencia del principio de culpabilidad e individualización de las penas, incluso en los casos de responsabilidad solidaria.

Se afirma por la recurrente, que la Administración demandada, no ha cumplido con su obligación legal de determinar de qué manera y en qué grado, han participado cada una de las sancionadas en la infracción y, por eso, se ha conculcado el principio de responsabilidad e individualización de las sanciones, lo que produce la nulidad de los actos administrativos recurridos.

Lo previsto en el artículo 28.3 de la LRJSP, no es una previsión general sobre cuya aplicación prevalece la norma especial, sino que es un principio general del Derecho sancionador, que no puede ser ignorado por las Administraciones Públicas en la imposición de sanciones.

Tampoco dicha alegación, puede prosperar, tras el estudio de los autos y por las razones que a continuación se recogen.

No resulta controvertido, que la sanción se impuso por la colocación de un monoposte publicitario, visible desde la calzada de la Autovía A-3, p.k. 12+650, fuera del tramo urbano, en el t.m. de Madrid.

Establece el artículo 41.5.b) de la Ley de Carreteras que,

"Serán responsables de la infracción las personas físicas o jurídicas siguientes: b) En las infracciones previstas en los apartados 2.h) y 3.j) de este artículo, el titular del cartel informativo o instalación o equipamiento publicitario, el anunciante y subsidiariamente el propietario del terreno.".

Por lo tanto, la responsabilidad por las infracciones del artículo 41.2.h) de la Ley de Carreteras, recaen conjuntamente en el titular del cartel informativo (parte apelante) y en el anunciante (Cocinas Schmidt).

La Ley de Carreteras alude a una responsabilidad solidaria de ambos. Artículo 45.5 in fine de la Ley de Carreteras, dice que, "Si hubiera más de un sujeto responsable, responderán todos ellos de forma solidaria de la infracción y de la sanción que en su caso se imponga. Si un mismo hecho fuera constitutivo de dos o más sanciones, se tomará en consideración únicamente aquélla que comporte la mayor sanción": En igual sentido se pronuncia el artículo 111 del Reglamento General de Carreteras.

El principio de personalidad de las sanciones previsto en el artículo 28 de la Ley 40/2015, que establece que la responsabilidad derivada de sanciones pecuniarias se individualizará en función del grado de participación de cada entidad, siempre que ello sea posible, es irrelevante en el presente caso, pues nos encontramos ante un supuesto específico de solidaridad, establecido por una norma especial, la Ley de Carreteras, frente a la general Ley 40/2015, y el artículo 41.5 de la Ley de Carreteras, no prevé la individualización de la responsabilidad entre los distintos responsables, ya que dicho precepto, configura al titular del monoposte publicitario y al anunciante, como responsables solidarios, sin distinción. La individualización propuesta en el recurso de apelación no es posible en este caso, como tampoco lo es, la distribución del importe de la multa de 30.002 euros, entre la apelante y los anunciantes, en función del grado de participación de cada una de ellas.

Tampoco se comparte la afirmación llevada a cabo por la apelante, en el sentido de que no concurre en el supuesto de autos, el elemento culpabilísimo, porque nos encontramos ante una empresa con años de experiencia en el sector, que conoce o debería conocer, perfectamente la normativa reguladora del dominio público viario, con lo que su modo de proceder sería culpable, al menos, en grado de negligencia.

QUINTO .-Por último, se alude en el recurso de apelación, a la vulneración del principio de proporcionalidad del artículo 29 de la Ley 40/2015, afirmando que el agravante de reincidencia tiene un carácter personalísimo y no se puede hacer extensivo a los sujetos anunciantes, distintos de ella.

Tampoco este motivo de apelación puede prosperar, puesto que, la concurrencia de la reincidencia no es una cuestión controvertida respecto de la parte recurrente, que lo que discute, es que se aprecie dicha circunstancia agravante, respecto a la otra entidad, la cual, no consta que haya recurrido la resolución sancionadora, ni que se haya personado en este procedimiento.

Únicamente, Esdelomas SL (Cocinas Schmidt), estaría legitimada para alegar que no concurre en ella, la agravante de reincidencia, pero no la apelante, en la que sí concurre dicha circunstancia.

En todo caso, dado que el artículo 43.1.c) de la Ley de Carreteras prevé para las infracciones muy graves, la sanción pecuniaria de multa de 15.001 a 300.000 euros, y en el presente caso la multa impuesta es de 30.002 €, esta se sitúa en el tercio mínimo y muy próxima al límite mínimo previsto en la Ley, por lo que carece de fundamento la alegación de falta de proporcionalidad.

SEXTO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, en la redacción posterior a la reforma operadas por la Ley 37/2011, procede condenar al pago de las costas procesales a la parte recurrente. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero de precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 2.000 euros, la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,