Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 641/2022 de 28 de febrero del 2025

PRIMERO.-Son antecedentes que se recogen en la resolución que resuelve el recurso de reposición:

<<- Por Real Decreto 729/2017, de 21 de julio, se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la realización de actividades de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, correspondientes a la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, actualmente Secretaría de Estado de Derechos Sociales (Real Decreto 452/2020, de 10 de marzo).

De acuerdo con lo previsto en el artículo 12 del citado Real Decreto, mediante Resolución de 25 de febrero de 2019 se publicó la subvención concedida a la entidad ARHOE - COMISIÓN NACIONAL PARA LA RACIONALIZACIÓN DE LOS HORARIOS ESPAÑOLES por importe de 40.000 euros, para la realización de programas de interés general.

Mediante Resolución de 10 de agosto de 2018 de la entonces Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, se convocaron dichas subvenciones para la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 2016.

- El 7 de abril de 2021 se comunica a esta entidad que, conforme a las competencias establecidas en el artículo 18 del citado Real Decreto 729/2017, de 21 de julio , por el que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la realización de actividades de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, se iban a iniciar las actividades de control y comprobación de la documentación Justificativa de la subvención concedida; y se le concedía un plazo de 20 días para aportar la mencionada documentación.

- Realizada por la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales la revisión de la documentación justificativa de la aplicación de la subvención aportada por la ONG, fueron detectados defectos y errores de imputación que daban lugar a un saldo indebidamente justificado de 14.760,34 euro. El 13 de mayo de 2021 se notifica el inicio del correspondiente procedimiento administrativo de reintegro a esta entidad con la cuantía provisional del importe a reintegrar, con el fin de que formulase en el plazo de 15 días las alegaciones que estimase oportunas, antes de proceder a emitir la correspondiente resolución declarativa de incumplimiento. El 3 de junio de 2021 ARHOE presentó escrito de alegaciones a la liquidación provisional de reintegro.

- Una vez analizadas las alegaciones y la documentación aportada por la entidad recurrente, el 1 de septiembre de 2021 la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales dictó resolución declarativa de incumplimiento parcial en la obligación de la justificación de la aplicación de la subvención percibida y la obligación de proceder al reintegro de 16.226,77 euros, de los cuales 14.760,34 euros corresponden a la falta de justificación de la subvención y 1.466,43 euros a los intereses de demora según cálculo basado en el artículo 38.2 de la Ley 36/2003, de 17 de noviembre . General de Subvenciones.

- El 1 de octubre de 2021 ARHOE presenta recurso potestativo de reposición contra la anterior resolución en el que, en base a las alegaciones que se dan por reproducidas íntegramente, solicita la anulación de la resolución recurrida.

- El 6 de octubre se reciben en la Subdirección General de Recursos, Relaciones con los Tribunales y Atención a la Ciudadanía de este Ministerio los antecedentes e informe de la Dirección General de Diversidad Familiar y Servicios Sociales&g t;>.

SEGUNDO.-Tal como venimos reiterando ( SAN 3 febrero 2025, recurso 634/22; SAN 11 abril 2023, recurso 1351/20; y SAN 17 mayo 2021, recurso 316/21), cuando se acepta la ayuda, se aceptan las condiciones establecidas, obligándose la beneficiaría a la ejecución del proyecto financiado, en los plazos y condiciones determinados, así como a cumplir las obligaciones formales de justificación, establecidas en los artículos 30 y siguientes de la ley 38/2003, en el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, en la Orden por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas y en la propia resolución de concesión.

Debiendo tenerse en cuenta, como principio informador para enjuiciar la cuestión, que el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y que la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista y la justificación exigida, en la forma establecida.

Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional de las subvenciones, en los términos en que ha sido contemplada por la jurisprudencia al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario... y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en sus propios términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituyen la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos en los supuestos en que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.( STS 13/01/2003, entre otras).

TERCERO.-En el caso que examinamos, la resolución de reintegro trae causa de los siguientes motivos: 1.- Falta de acreditación de la vinculación, a través de los documentos exigidos por la normativa reguladora de la subvención, de la contratada Remedios respecto de los programas subvencionados a los que imputaron su coste; sin que tampoco la entidad haya efectuado la comunicación en el plazo establecido exigida por la normativa para este supuesto; 2.- La imputación errónea de la mencionada contratada laboral con categoría administrativa en la Partida de Personal, englobada en el Concepto de Gastos Corrientes, sin que se hubiera adjuntado un anexo al contrato sobre las funciones directamente relacionadas con el programa distintas a las propias de su categoría laboral de naturaleza administrativa desempeñadas por Remedios, como establece la normativa reguladora de la subvención; 3.- La falta de presentación de los adeudos bancarios originales relativos a las cuotas de la Seguridad Social por el período octubre a diciembre de 2019. Incumplimiento reconocido por la entidad recurrente, aunque presenta alegaciones sobre el mismo; y 4.- Excesos en los importes imputados relativos a los contratados laborales respecto a los límites establecidos en el artículo 9 del Real Decreto 729/2017, de 21 de julio.

En el presente procedimiento no se ha aportado nueva prueba que complemente la ya obrante en el expediente administrativo, limitándose la actora a reiterar lo ya discutido y resuelto en vía administrativa.

3.1. Respecto de las tres primeras cuestiones referidas, en sentencia de 28 de septiembre de 2020, recurso 758/18, hemos señalado:

<

Tal como dijimos en sentencia de 29/06/2020 (rec 749/18 ), en la que nos hacíamos eco de la sentencia de esta Sala (Sección 4ª -rec. nº 616/14) de 9 de marzo de 2016 , en supuestos prácticamente idénticos al que nos ocupa, se trata de determinar si la documentación presentada se ajusta o no a las condiciones establecidas para la concesión de la subvención.

El apartado 41.1 del Manual de Instrucciones de Justificación, siendo necesario que el personal esté vinculado al programa subvencionado y a la localidad a la que se imputan, mediante contrato laboral (fijo, eventual o de arrendamiento de servicios). Con expresa advertencia de que en caso de incumplimiento el gasto no sería aceptado. Y se especifica que los contratos deben ir acompañados de la comunicación al Servicio Público de Empleo, debiendo constar el sello del registro o la huella en el caso de que la comunicación se haga a través de la RED CONTRATA. Asimismo, se establecen las pertinentes formalidades para los recibos de nómina; cotizaciones a la SS (adeudos bancarios originales, con el correspondiente sello de imputación); ingresos por retenciones del IRPF (adeudos bancarios originales, con el correspondiente sello de imputación).

Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria ( SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11 ) y tiene valor vinculante ( SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002 ; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005 ; de 3 de junio de 2012, recurso 464/11 y 30 de enero de 2013, recurso 655/12 ).

Ello no constituye, en forma alguna, un excesivo formalismo, sino que se trata de una garantía del cumplimiento de las condiciones de la subvención, en cuanto a que las trabajadoras y los gastos lo son de alguno de los dos programas, y que cotizaciones a la SS y las retenciones practicadas se corresponden con esta efectiva retribución, sin que puedan imputarse a otras actividades o programas. El rigor en el cumplimiento de la acreditación de la aplicación de los gastos pretende evitar que puedan producirse situaciones anómalas. La presentación de documentos originales, compulsados y debidamente sellados, además de ser una obligación asumida por la beneficiaria de la subvención, cumple la necesaria finalidad de control del debido destino de la subvención.

Cabe recordar que es doctrina reiterada del Tribunal Supremo que la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de una actividad, en determinadas condiciones&g t;>.

No resulta indiferente, en definitiva, que se justifique en el momento oportuno y mediante la documentación también adecuada, que la trabajadora cuya retribución se pretende achacar a los programas subvencionados lo haya sido con las debidas garantías, que deben constar documentalmente en la forma que la propia parte asumió al aceptar la subvención. Defecto que no se subsana mediante la extemporánea aportación de documentación fuera de los plazos que se han concedido a la parte a dichos efectos.

Lo cierto es que la resolución impugnada contesta las alegaciones formuladas por la actora, afirmando:

<

Como indica el informe del centro directivo, y así como se desprende del propio expediente administrativo, la entidad recurrente no solo ha incumplido Ja obligación de vincular a la contratada laboral con los programas subvencionados a través de la documentación contractual aportada, sino que tampoco con lá obligación de comunicar en plazo su vinculación, tal y como establece el Manual de Instrucciones.

(....) el manual de instrucciones de justificación limita claramente el documento con el que debe acreditarse la vinculación al programa, que no es otro, lógicamente, que el contrato laboral; pero al mismo tiempo abre la posibilidad, en los supuestos de contratos por obra cuyo objeto haya sufrido una modificación o los contratos indefinidos en los que no conste la vinculación o figure un objeto de contratación diferente, de aceptar el coste del personal imputado siempre que se efectúe la preceptiva comunicación a este órgano gestor en el plazo establecido. En el primer supuesto en el momento en que se haya producido el mencionado cambio. Mientras que en el segundo, en el momento de iniciarse el programa; siendo igualmente válidas las comunicaciones realizadas en los treinta días siguientes a su inicio o en la fecha en la que se recibió el Manual cuando esta fuese posterior al inicio de la ejecución del programa. Reiterándose en dicho Manual, igualmente, la consecuencia derivada de no efectuar las anteriores comunicaciones en los plazos previstos, la inadmisión de los costes imputados&g t;>.

La documentación que aporta la recurrente exterioriza que se contrata a la indicada trabajadora en la categoría de auxiliar administrativo y que el objeto del contrato es la acumulación de tareas administrativas, lo que permite obtener la conclusión -alcanzada por la resolución impugnada- que el gasto es imputable al concepto Gestión y Administración, que es un concepto no subvencionado. Tal y como afirma la administración demanda no puede apreciarse ningún género de indefensión de la parte, al haberse aportado el contrato después del trámite de audiencia, por lo que su consideración como gasto no subvencionado se concreta a raíz de su presentación y la recurrente ha dispuesto de suficientes mecanismos de alegación y defensa desde entonces.

Tampoco está de más recordar que la presentación de los modelos 111 y los TC1 y TC2, de los distintos trabajadores adscritos al programa conceto objeto de subvención, tiene trascendencia decisiva, como así hemos señalado en reiteradas ocasiones, como es el caso de la SAN de 3 de febrero de 2025, recurso 634/22 y SAN de 5 de abril de 2021, recurso 1001/18, en que afirmábamos:

<

La recurrente no presentó los adeudos bancarios originales..., que no daban cumplimiento a lo exigido por el régimen jurídico transcrito, no siendo adecuada tal documentación a los efectos de justificar los gastos. No lo es porque, solo del modo establecido se puede demostrar de manera indubitada que los pagos a la Administración tributaria o a la Seguridad Social se corresponden con el ingreso de cantidades pagadas a los trabajadores o a actividades exclusivamente afectas al programa subvencionado. Por ello, también era determinante la constancia del sello, extremo que no acreditó la recurrente, imputando los documentos justificativos del gasto a los respectivos programas de la actividad>>.

En este sentido se afirma en la resolución recurrida que no considera "indebidamente justificados los citados gastos por haber presentado los impresos TC1 por vía telemática, ni este hecho supone "una objeción formal" como afirma la entidad recurrente; sino que el incumplimiento que ha dado lugar a la exigencia del reintegro se debe a la falta de presentación de los adeudos bancarios originales relativos a los citados TC1 correspondientes a los últimos tres meses (octubre, noviembre y diciembre). De hecho, y a mayor abundamiento sobre esta cuestión, señala el informe que los Tc1 de los nueve primeros meses de 2019 sí fueron aceptados para la justificación de los costes, aunque igualmente fueron enviados mediante vía telemática, con la diferencia de que estos sí fueron acompañados de los adeudos bancarios originales".

Con ello se pone de relieve que el cuestionamiento no es el pago de las cuotas de la Seguridad Social, sino la justificación de los últimos meses de 2019. Entendemos que deviene clara la confirmación de la decisión administrativa, en función de lo que hemos reflejado.

3.2. En la resolución que dispone el reintegro, se aprecian excesos en relación con las cantidades imputadas al trabajador D. Ceferino y se afirma: "en el supuesto de la existencia de otros gastos correspondientes al funcionamiento general de la entidad no imputables a la subvención o de excesos respecto a los importes imputables correspondientes a gastos subvencionables, como en el supuesto que nos ocupa, es esa Entidad quien tiene que asumir su coste con cargo a otras fuentes de financiación, pero en ningún caso con cargo a la subvención percibida..... se les comunica que la normativa reguladora de la subvención no permite la aplicación de Convenio Colectivo alguno, siendo muy clara respecto al importe máximo imputable al establecer el artículo 9 del Real Decreto 729/2017, de 21 de julio, que: Las retribuciones del personal laboral imputables a la subvención estarán limitadas por las cuantías determinadas para los diferentes grupos de cotización a la Seguridad Social en la tabla salarial que figura en el Anexo. Dichas cuantías serán actualizadas en las correspondientes convocatorias en función del incremento o la reducción que experimente la masa salarial del personal laboral del sector público".

Lo que se deduce, como cantidad no justificada, es "excesos sueldo bruto" y "excesos Seguridad Social cuota empresarial". A la vista de ello, debemos resaltar que la parte no cuestiona la "tabla salarial" del Anexo, conforme acabamos de reflejar, ni realiza cálculos ajustados a la referida tabla, sino que insiste en la procedencia de tomar en consideración los Convenios que cita en su escrito de alegaciones (folio 66 del expediente) Convenio Colectivo Único para el Personal Laboral de la Administración General del Estado y Convenio de Oficinas y Despachos de Madrid.

3.3. Por último entendemos que las resoluciones impugnadas tienen una motivación suficiente, pues el deber de la Administración de motivar sus actos, como señala, entre otras, la STS de 19 de noviembre de 2001, recurso 6690/2000, tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE, siendo en el plano legal, el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho. La motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración. Motivación de los actos administrativos, que como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010, no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa. ( SAN de 18 de diciembre de 2017, recurso 384/16; SAN 18 de noviembre de 2022, recurso 181/20).

Todavía se refuerza más lo anterior si nos situamos, como es el caso, en la decisión de un procedimiento que ha permitido a la parte presentar alegaciones, aportar documentación, impugnar la decisión inicial y obtener una segunda resolución desestimando su recurso en vía administrativa, de tal forma que conoce suficientemente las razones que han determinado el reintegro acordado.

De igual forma, no existe falta de proporcionalidad en la actuación impugnada, pues se acuerda un reintegro parcial razonado adecuadamente y sustentado en las previas actuaciones de comprobación. Tampoco cabe hablar en supuestos como el presente, que pueda existir amparo en previas subvenciones obtenidas en ejercicios anteriores, en los que la administración no haya apreciado los defectos que ahora sí aprecia, pues se trata de convocatorias diferentes y, en el caso que examinamos, se ajusta la actuación administrativa a sus facultades de control.

CUARTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 2.000 euros por todos los conceptos, el importe de las costas.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,