Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 54/2023 de 28 de febrero del 2025

PRIMERO.-El auto recurrido señala, entre otros extremos:

<

1. El procedimiento de contratación «Regeneración de pista O6L/24R y nuevas calles de salida rápida. Aeropuerto de Palma de Mallorca».

2. Los procedimientos de contratación de cualesquiera proyectos relacionados con la ampliación y remodelación del área terminal de dicho aeropuerto.

Pues bien, no existe el acto presunto que ha pretendido «fabricar» la parte actora. Y ello por varias razones:

1. En primer lugar, porque la solicitud genérica formulada frente a ENAIRE no supone la iniciación a instancia de la actora de ningún procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de duración y en que la Administración (en este caso, ENAIRE) este obligada a dictar resolución expresa so pena de entenderse desestimada la solicitud por silencio administrativo.

2. En segundo término, porque si cualquier persona (con interés legítimo) considera que un procedimiento de contratación es susceptible de vulnerar sus derechos e intereses legítimos, ha de acudir al instrumento que el ordenamiento jurídico articula al efecto para examinar esa posible vulneración, esto es, la vía del recurso administrativo, el recurso especial en materia de contratación y, eventualmente, el recurso contencioso administrativo.

Lo que no es de recibo es pretender legitimarse para actuar procesalmente a base de invocar la suspensión del procedimiento de contratación sin haber impugnado ni un solo acto concreto del citado procedimiento.

Y esto es lo que sucede en el presente caso. Sin identificar en absoluto que concreto acto del procedimiento administrativo de contratación es supuestamente contrario a derecho, ha «preconstituido artificiosamente» una coartada para llegar hasta los tribunales. Obsérvese que la entidad actora se ha limitado en sede administrativa a solicitar, sin más, la suspensión del procedimiento de contratación, pero sin haber impugnado ningún acto concreto de este procedimiento. Como hace notar certeramente el abogado del Estado, «no se ha formulado recurso contra ninguno de los actos dictados en el procedimiento susceptibles de impugnación (autorización del proyecto, anuncio de licitación, exclusión de licitadores, nombramiento de adjudicatario, etc.)». «Lo anterior ¯añade¯ es especialmente flagrante en el caso de la solicitud de suspensión de "los procedimientos de contratación de cualesquiera proyectos relacionados con la ampliación y remodelación del área terminal", en que el demandante ni siquiera identifica a qué concreto procedimiento de contratación o acto se refiere su solicitud, sino que pretende la suspensión de cualesquiera proyectos relacionados».

En resumidas cuentas, mediante este ardid, la entidad demandante pretende poner en cuestión y atacar, de forma genérica, a modo de inquisición general, actos del procedimiento de contratación que ¯pese a ser susceptibles de recurso independiente¯ se dejaron consentidos y firmes; en concreto las resoluciones de autorización de los proyectos, actos para los que resultaba imprescindible no solo la definición de cada proyecto (y, por tanto, su objeto fragmentado de forma presuntamente ilícita), sino también la aprobación previa de la declaración de impacto ambiental.

Compartimos por completo con la Abogacía del Estado que, a lo sumo, el único reproche que podría hacerse a la Administración demandada es no haber respondido a la entidad actora informándole de que cualquier pretensión anulatoria de los procedimientos de contratación tendría que haberla hecho valer por vía de recurso frente a actos concretos de dichos procedimientos>>.

SEGUNDO.-La petición que se formula en vía administrativa, en marzo de 2020, contiene la siguiente petición: 1º.- La anulación, y, subsidiariamente, la suspensión, del procedimiento de contratación del expediente «Regeneración de pista 06L/24R y nuevas calles de salida rápida. Aeropuerto de Palma de Mallorca»; 2º.- La anulación, y, subsidiariamente, la suspensión, de los procedimientos de contratación y acuerdos de adjudicación del contrato de obras de cualesquiera de los proyectos relacionados con la ampliación y remodelación del área terminal del aeropuerto de Palma; 3º.- La suspensión inmediata de las obras en curso de ejecución no amparadas por declaración de impacto ambiental; 4º.- La no suspensión de la tramitación y resolución de la presente solicitud ex Disposición Adicional 3a del RD 463/2020, de 14 de marzo, de declaración del estado de alarma.

La referida petición es contestada por AENA, que refuta de forma puntual todos y cada uno de los argumentos esgrimidos por la hoy recurrente (doc. 4 expte 6). En el expediente se incorpora diversa documentación sobre los proyectos y los sucesivos trámites, incluida la resolución que formula la DIA del Proyecto "REMODELACION DEL AREA TERMINAL-AEROPUERTO DE PALMA DE MALLORCA, de noviembre de 2021.

Con carácter previo consta que AENA remite a ENAIRE el proyecto de "Salidas Rápidas en Pista 06L/24R; certificado de las medidas ambientales de la DIA; y el Estudio de Impacto Ambiental que incluye las calles de salida rápida. En julio de 2019, ENAIRE dicta resolución por la que se dispone autorizar el referido Proyecto.

Es conveniente resaltar que la parte formula su escrito en vía administrativa y en vía jurisdiccional, aludiendo a la suspensión de los "procedimientos de contratación" y suspensión de las "obras en curso" alegando defectos que son propios del procedimiento de contratación, pero que serían propios de un proyecto previo que sirva de amparo a las posteriores licitaciones de obras o de la Declaración de Impacto Ambiental que pudiera sostener la actuación que se efectúa en la zona aeroportuaria. También debemos resaltar que no se impugna ningún proyecto, ni la Declaración de Impacto, actualmente en trámite, al menos en parte de las actuaciones que se citan.

Necesariamente debemos referirnos al contenido del escrito de contestación de AENA, al escrito previo de la parte, pues ya se indica en el mismo que la DIA fue aprobada en su momento y se refería a seis actuaciones distintas: Calles de salida en la pista norte; remodelación de la plataforma "A" y ampliación plataforma industrial; Plataforma frente al nuevo edificio terminal; Construcción del segundo Link; Construcción de la plataforma en la zona sur; y nuevo servicio de extinción de incendios.

Requisito necesario para la caducidad de la DIA, sería que no se comenzara la ejecución de los proyectos a los que se refiere, lo que no es el caso que nos ocupa, tal y como se refleja en la referida contestación de AENA a la carta del recurrente.

En cuanto a la fragmentación de los proyectos relativos a la ampliación del aeropuerto de Palma de Mallorca, debemos insistir en que la parte no impugna en ningún momento los proyectos, sino lo procedimientos de licitación que derivan de aquellos. Lo cierto es que AENA cuenta entre sus funciones -como afirma la referida contestación a la alegación del recurrente- con el diseño y elaboración de proyectos, así como ejecución, dirección y control de inversiones, por lo que su ejercicio no puede ser controlado mediante una genérica petición de paralización de obras aeroportuarias, sin haber impugnado proyectos o procedimientos de contratación puntuales.

Así, señala AENA que tiene discrecionalidad a fin de optar por la licitación de las obras en diferentes lotes, toda vez que cada lote habría podido licitarse de forma independiente, sin que se hayan infringido los principios de publicidad y concurrencia. A estos efectos se señala: "considerándose los tres proyectos como obras completas, pudiéndose poner en marcha de forma independiente al resto, no habiéndose infringido los principios de publicidad, ni los de concurrencia -a la vista de las diversas ofertas presentadas- ni, por último, los de procedimiento, puesto que se desconoce a qué procedimiento se podría haber acudido distinto del abierto o negociado, no cabe hablar de fraccionamiento indebido ni de fraude de ley".

Interesa resaltar por lo demás, tal y como señala AENA, que puede licitarse el proyecto antes de finalizar el procedimiento de evaluación ambiental pues, en proyectos estratégicos puede licitarse de tal forma que "una vez recibidas las ofertas y finalizada la primera fase de licitación, el procedimiento permanece pausado a la espera de que concluya el procedimiento de evaluación ambiental con la obtención de la resolución ambiental que corresponda. Una vez finalizada esta tramitación de evaluación ambiental, se introducen en el proyecto las modificaciones que, en su caso, se deriven de dicha evaluación, así como los condicionantes ambientales que figuren en la resolución y se vuelve a solicitar la oferta a las empresas presentadas en la primera fase". Deviene claro que no se produce la adjudicación antes de la resolución ambiental y autorización del órgano sustantivo de la misma. Se produce una tramitación coetánea, pero la segunda fase de la adjudicación sólo se activa cuando ha finalizado el procedimiento de la EIA.

En definitiva, nada justifica la genérica y globalizada petición a ENAIRE de suspensión de procedimientos de contratación y adjudicación de contratos de obras, de quien no ha sido parte en los mismos -en todo caso fuera de los plazos adecuados para su impugnación en vía administrativa o vía jurisdiccional-, así como suspensión de las obras en curso al no existir acto presunto susceptible de impugnación, que es lo que declara el Auto objeto de recurso. Nos remitimos, en este extremo, al escrito de alegaciones previas formulado por la Abogacía del Estado en la instancia.

TERCERO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 3.000 euros, el importe de las costas.

En atención a lo expuesto la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: