Sentencia Contencioso-Administrativo 341/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 115/2023 de 29 de mayo del 2026

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado frente a la Liquidación adicional por revisión de precios y saldo de las obras: Marcas viales. Repintado de las marcas viales en las carreteras A-52, N-120, N-525, N- 532, N-536, N-540, N-541, N-542 y C-546. PPKK: Varios. Localidades: Varias", con una adicional por revisión de precios de -21.192,37 euros, de fecha 17 de diciembre de 2018.

SEGUNDO.-Se mantienen como motivos del recurso:

- Prescripción del derecho de la administración a reconocer y liquidar créditos a su favor.

- Improcedencia de la revisión al haber procedido la administración a una revisión de precios de las obras con carácter previo. Se había aprobado la certificación final de obras el 27 de diciembre de 2011, aprobándose la revisión de precios propuesta por el contratista. Resulta totalmente contrario a los actos propios de la administración actuante la aprobación de una nueva revisión distinta de la que se había aprobado en su momento. La actuación administrativa vulnera el principio de confianza legítima. La existencia de un acto previo, que además es firme, determina la absoluta improcedencia de la nueva liquidación dictada.

TERCERO.-La cuestión del momento en que debe iniciarse el cómputo del plazo de prescripción en los contratos administrativos ha sido resuelta por una reiterada jurisprudencia estableciendo el dies a quo con la liquidación del contrato. La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2020 ha matizado y concretado la jurisprudencia existente señalando:

"La cuestión que suscita interés casacional ha sido resuelta, de modo reiterado, por nuestra jurisprudencia, en diversas sentencias de las que seguidamente damos cuenta.

La Sentencia de 8 de julio de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina n.º 185/2003), citando un precedente invocado en muchas de nuestras sentencias, que es la Sentencia de 26 de enero de 1998, declara que " Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva. (...) Y debe declarase que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal".

En este mismo sentido se expresa nuestra Sentencia de 23 de junio de 2009 (recurso de casación n.º 3131), que tras recoger la jurisprudencia dictada sobre el inicio del cómputo de plazo de prescripción, concluye que " Fácilmente se comprende que no es el criterio establecido en aquella sentencia de 3 de octubre de 2006 , sino el establecido en el conjunto de sentencias de las que hemos dado cuenta en el apartado precedente, el que constituye en sentido propio, por su reiteración, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre cuestiones similares a la que aquí hemos de resolver. Y fácilmente se desprende que en un supuesto como el que ahora enjuiciamos, definido por los hechos relevantes a los que nos referimos en el fundamento de derecho primero de esta sentencia, tampoco esa jurisprudencia avala, antes, al contrario, la apreciación de prescripción a la que llegó la sentencia recurrida".

En el mismo sentido, con cita de la anterior sentencia y haciendo una panorámica de nuestra jurisprudencia, la Sentencia de 15 de septiembre de 2009, recurso de casación para la unificación de doctrina n.º 269/2008, señala que " A tal efecto y además de las referidas sentencias de contraste, cabe acudir por ser de las más actuales a la sentencia de 2 de abril de 2008 , que contempla la situación en los siguientes términos: "B) La sentencia recurrida basa su decisión en la doctrina sentada por este Tribunal Supremo en la suya de 31 de enero de 2003 , dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 166 de 2002. En esta sentencia, antes en la de 26 de enero de 1998 (recurso de apelación 353 de 1991 ) y luego en las de 8 de julio de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina 185 de 2003 ) y 27 de abril de 2005 (recurso de casación 930 de 2003 ), se ha fijado como doctrina una que "consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva"; añadiendo a continuación que "debe declararse que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal". Doctrina que va precedida de una afirmación en la que se lee "que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado".

Añadiendo, con cita de la sentencia de 8 de julio de 2004 antes trascrita en parte, que "Esa contradicción advertida sobre la misma cuestión debe ser resuelta dando primacía a la solución que siguieron esa sentencia de contraste, por ser esta última sustancialmente coincidente con el criterio que sentó la Sección Quinta de esta Sala en la Sentencia de 26 de enero de 1998. En esta última sentencia se recuerda la jurisprudencia que niega que las certificaciones parciales tengan autonomía y sustantividad propia respecto del contrato principal y las configura como dependientes de este, y con este punto de partida se rechaza el criterio de prescripción que supedita esta al mero transcurso del tiempo entre la expedición de la certificación y su reclamación. (...) Se añade que no puede alegar la prescripción quien con su conducta impide que la relación jurídica con los contratantes quede terminada, y que así actúa la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la L .C .E. (...) Se dice también que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado. (...) Y se termina declarando que es erróneo computar los plazos prescriptorios atendiendo exclusivamente a los avatares de las certificaciones, con olvido del hecho de estar integradas en el contrato del que forman parte y donde las incidencias de este tienen influencia decisiva en aquéllas. (...) Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva".

(...)

Debemos señalar que el "dies a quo" no es cuando se liquida la última certificación de obra, como sostiene el Ayuntamiento recurrente, sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada con el plazo de garantía y la devolución de las finanzas prestadas".

El artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria, es la norma que al regular la prescripción de las obligaciones, dispone que el plazo de prescripción será de cuatro años en los supuestos que ese mismo precepto se relacionan, dejando a salvo lo establecido en leyes especiales, los siguientes:" a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse. (...) b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación".

Como el plazo de prescripción comienza con la liquidación del contrato, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de autos no se ha producido la prescripción denunciada, al haberse efectuado la liquidación de la revisión de precios precisamente en la liquidación del contrato, sin que pueda iniciarse el plazo con la certificación final de obra, el 27 de diciembre de 2011, como pretende la recurrente.

CUARTO.-El hecho de haberse efectuado la revisión de precios en la certificación final de obra no impide la rectificación de la revisión efectuada en la liquidación del contrato. Ello es debido a que no es posible considerar que la certificación final tenga un carácter definitivo. El art. 218.1 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, disponía "Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato".

La consideración de un abono a cuenta de la liquidación del contrato implica que pueda ser modificada por un acto de liquidación posterior, sin tener necesidad de acudir a un procedimiento especial de revisión.

En este sentido se ha pronunciado de forma reiterada esta sección, doctrina que es recogida en la sentencia de 16 de octubre de 2020, recaída en la apelación 63/2018, que establece:

"debemos hacer referencia a un homogéneo cuerpo de doctrina desarrollado por esta misma Sala y Sección cuya aplicación al presente caso determina la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia impugnada.

En este sentido puede invocarse la SAN 28 de marzo de 2018 recurso por procedimiento ordinario nº 71/2016, citada también en la sentencia de instancia, que pone de manifiesto la existencia de una identidad de razón entre la misma y el caso enjuiciado si nos limitamos a la cuestión debatida tal y como quedó acotada en el fundamento jurídico anterior.

En efecto, en ambos supuestos se dictó una certificación final de obra (CFO) en la que se aplica una fórmula para la revisión de precios, que no es aceptada en el momento de dictarse el acto de liquidación del contrato.

En ambos casos la CFO no fue recurrida y el criterio seguido en la misma implicaba un reconocimiento de deuda favorable al recurrente, que es revocado por el acto de liquidación final del contrato.

En este contexto, en la ya citada sentencia de 28 de marzo de 2018, se dijo que: "Por otra parte, no cabe apreciar extemporaneidad de la revisión de precios en la liquidación final, ni vulneración -por ello- del principio de actos propios, por suponer vulneración del principio de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica. Parece claro que la relación contractual que vincula a las partes sigue un iter concreto, cuyo paso último es la liquidación del contrato cuya finalidad es, precisamente, determinar con carácter finalista el haz de contraprestaciones económicas y de otro orden que requiere la finalización de dicha relación contractual. Por ello, hasta la liquidación del contrato no puede afirmarse que se hayan producido actos intermedios que causen estado -máxime los de carácter fundamentalmente económico-, de tal suerte que dichos actos, como es el caso de la certificación final, están sujetos a la fijación ulterior y ya definitiva que deriva del expediente de liquidación. De otra forma, carecería de sentido, en aspectos fundamentales, la propia liquidación del contrato.

Así, el Tribunal Supremo señala ( STS 2 octubre 2017, rec 1980/2016), respecto de la vinculación a los "actos propios", que la jurisprudencia ha definido los elementos que deben concurrir, entre otras en la sentencia de 24 de febrero de 2016, rec. Cas. 4134/2014, poniendo de manifiesto:

"En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:

a) El principio "venire contra factum propium non valet", es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, "La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica", pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación [véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11, FJ 7º)".

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen".

Elementos o circunstancias que no concurren en el caso que nos ocupa".

El criterio expuesto es el que de forma constante ha expresado esta Sala y Sección en múltiples sentencias de las que solo son un ejemplo las SSAN de 12 de febrero de 2018 recurso nº 8/2017, de 2 de julio de 2018 recurso nº 588/2016, y las dictadas en apelación de fechas 21 de junio de 2019, apelación nº 7/2019 y la de 25 de octubre de 2019 apelación nº 34/2019".

La aplicación de la doctrina expuesta nos conduce a la desestimación del recurso.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 2.000 euros por todos los conceptos.

Vistoslo s preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado frente a la Liquidación adicional por revisión de precios y saldo de las obras: Marcas viales. Repintado de las marcas viales en las carreteras A-52, N-120, N-525, N- 532, N-536, N-540, N-541, N-542 y C-546. PPKK: Varios. Localidades: Varias", con una adicional por revisión de precios de -21.192,37 euros, de fecha 17 de diciembre de 2018.

SEGUNDO.-Se mantienen como motivos del recurso:

- Prescripción del derecho de la administración a reconocer y liquidar créditos a su favor.

- Improcedencia de la revisión al haber procedido la administración a una revisión de precios de las obras con carácter previo. Se había aprobado la certificación final de obras el 27 de diciembre de 2011, aprobándose la revisión de precios propuesta por el contratista. Resulta totalmente contrario a los actos propios de la administración actuante la aprobación de una nueva revisión distinta de la que se había aprobado en su momento. La actuación administrativa vulnera el principio de confianza legítima. La existencia de un acto previo, que además es firme, determina la absoluta improcedencia de la nueva liquidación dictada.

TERCERO.-La cuestión del momento en que debe iniciarse el cómputo del plazo de prescripción en los contratos administrativos ha sido resuelta por una reiterada jurisprudencia estableciendo el dies a quo con la liquidación del contrato. La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2020 ha matizado y concretado la jurisprudencia existente señalando:

"La cuestión que suscita interés casacional ha sido resuelta, de modo reiterado, por nuestra jurisprudencia, en diversas sentencias de las que seguidamente damos cuenta.

La Sentencia de 8 de julio de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina n.º 185/2003), citando un precedente invocado en muchas de nuestras sentencias, que es la Sentencia de 26 de enero de 1998, declara que " Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva. (...) Y debe declarase que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal".

En este mismo sentido se expresa nuestra Sentencia de 23 de junio de 2009 (recurso de casación n.º 3131), que tras recoger la jurisprudencia dictada sobre el inicio del cómputo de plazo de prescripción, concluye que " Fácilmente se comprende que no es el criterio establecido en aquella sentencia de 3 de octubre de 2006 , sino el establecido en el conjunto de sentencias de las que hemos dado cuenta en el apartado precedente, el que constituye en sentido propio, por su reiteración, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre cuestiones similares a la que aquí hemos de resolver. Y fácilmente se desprende que en un supuesto como el que ahora enjuiciamos, definido por los hechos relevantes a los que nos referimos en el fundamento de derecho primero de esta sentencia, tampoco esa jurisprudencia avala, antes, al contrario, la apreciación de prescripción a la que llegó la sentencia recurrida".

En el mismo sentido, con cita de la anterior sentencia y haciendo una panorámica de nuestra jurisprudencia, la Sentencia de 15 de septiembre de 2009, recurso de casación para la unificación de doctrina n.º 269/2008, señala que " A tal efecto y además de las referidas sentencias de contraste, cabe acudir por ser de las más actuales a la sentencia de 2 de abril de 2008 , que contempla la situación en los siguientes términos: "B) La sentencia recurrida basa su decisión en la doctrina sentada por este Tribunal Supremo en la suya de 31 de enero de 2003 , dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 166 de 2002. En esta sentencia, antes en la de 26 de enero de 1998 (recurso de apelación 353 de 1991 ) y luego en las de 8 de julio de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina 185 de 2003 ) y 27 de abril de 2005 (recurso de casación 930 de 2003 ), se ha fijado como doctrina una que "consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva"; añadiendo a continuación que "debe declararse que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal". Doctrina que va precedida de una afirmación en la que se lee "que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado".

Añadiendo, con cita de la sentencia de 8 de julio de 2004 antes trascrita en parte, que "Esa contradicción advertida sobre la misma cuestión debe ser resuelta dando primacía a la solución que siguieron esa sentencia de contraste, por ser esta última sustancialmente coincidente con el criterio que sentó la Sección Quinta de esta Sala en la Sentencia de 26 de enero de 1998. En esta última sentencia se recuerda la jurisprudencia que niega que las certificaciones parciales tengan autonomía y sustantividad propia respecto del contrato principal y las configura como dependientes de este, y con este punto de partida se rechaza el criterio de prescripción que supedita esta al mero transcurso del tiempo entre la expedición de la certificación y su reclamación. (...) Se añade que no puede alegar la prescripción quien con su conducta impide que la relación jurídica con los contratantes quede terminada, y que así actúa la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la L .C .E. (...) Se dice también que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado. (...) Y se termina declarando que es erróneo computar los plazos prescriptorios atendiendo exclusivamente a los avatares de las certificaciones, con olvido del hecho de estar integradas en el contrato del que forman parte y donde las incidencias de este tienen influencia decisiva en aquéllas. (...) Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva".

(...)

Debemos señalar que el "dies a quo" no es cuando se liquida la última certificación de obra, como sostiene el Ayuntamiento recurrente, sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada con el plazo de garantía y la devolución de las finanzas prestadas".

El artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria, es la norma que al regular la prescripción de las obligaciones, dispone que el plazo de prescripción será de cuatro años en los supuestos que ese mismo precepto se relacionan, dejando a salvo lo establecido en leyes especiales, los siguientes:" a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse. (...) b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación".

Como el plazo de prescripción comienza con la liquidación del contrato, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de autos no se ha producido la prescripción denunciada, al haberse efectuado la liquidación de la revisión de precios precisamente en la liquidación del contrato, sin que pueda iniciarse el plazo con la certificación final de obra, el 27 de diciembre de 2011, como pretende la recurrente.

CUARTO.-El hecho de haberse efectuado la revisión de precios en la certificación final de obra no impide la rectificación de la revisión efectuada en la liquidación del contrato. Ello es debido a que no es posible considerar que la certificación final tenga un carácter definitivo. El art. 218.1 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, disponía "Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato".

La consideración de un abono a cuenta de la liquidación del contrato implica que pueda ser modificada por un acto de liquidación posterior, sin tener necesidad de acudir a un procedimiento especial de revisión.

En este sentido se ha pronunciado de forma reiterada esta sección, doctrina que es recogida en la sentencia de 16 de octubre de 2020, recaída en la apelación 63/2018, que establece:

"debemos hacer referencia a un homogéneo cuerpo de doctrina desarrollado por esta misma Sala y Sección cuya aplicación al presente caso determina la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia impugnada.

En este sentido puede invocarse la SAN 28 de marzo de 2018 recurso por procedimiento ordinario nº 71/2016, citada también en la sentencia de instancia, que pone de manifiesto la existencia de una identidad de razón entre la misma y el caso enjuiciado si nos limitamos a la cuestión debatida tal y como quedó acotada en el fundamento jurídico anterior.

En efecto, en ambos supuestos se dictó una certificación final de obra (CFO) en la que se aplica una fórmula para la revisión de precios, que no es aceptada en el momento de dictarse el acto de liquidación del contrato.

En ambos casos la CFO no fue recurrida y el criterio seguido en la misma implicaba un reconocimiento de deuda favorable al recurrente, que es revocado por el acto de liquidación final del contrato.

En este contexto, en la ya citada sentencia de 28 de marzo de 2018, se dijo que: "Por otra parte, no cabe apreciar extemporaneidad de la revisión de precios en la liquidación final, ni vulneración -por ello- del principio de actos propios, por suponer vulneración del principio de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica. Parece claro que la relación contractual que vincula a las partes sigue un iter concreto, cuyo paso último es la liquidación del contrato cuya finalidad es, precisamente, determinar con carácter finalista el haz de contraprestaciones económicas y de otro orden que requiere la finalización de dicha relación contractual. Por ello, hasta la liquidación del contrato no puede afirmarse que se hayan producido actos intermedios que causen estado -máxime los de carácter fundamentalmente económico-, de tal suerte que dichos actos, como es el caso de la certificación final, están sujetos a la fijación ulterior y ya definitiva que deriva del expediente de liquidación. De otra forma, carecería de sentido, en aspectos fundamentales, la propia liquidación del contrato.

Así, el Tribunal Supremo señala ( STS 2 octubre 2017, rec 1980/2016), respecto de la vinculación a los "actos propios", que la jurisprudencia ha definido los elementos que deben concurrir, entre otras en la sentencia de 24 de febrero de 2016, rec. Cas. 4134/2014, poniendo de manifiesto:

"En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:

a) El principio "venire contra factum propium non valet", es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, "La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica", pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación [véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11, FJ 7º)".

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen".

Elementos o circunstancias que no concurren en el caso que nos ocupa".

El criterio expuesto es el que de forma constante ha expresado esta Sala y Sección en múltiples sentencias de las que solo son un ejemplo las SSAN de 12 de febrero de 2018 recurso nº 8/2017, de 2 de julio de 2018 recurso nº 588/2016, y las dictadas en apelación de fechas 21 de junio de 2019, apelación nº 7/2019 y la de 25 de octubre de 2019 apelación nº 34/2019".

La aplicación de la doctrina expuesta nos conduce a la desestimación del recurso.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 2.000 euros por todos los conceptos.

Vistoslo s preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado frente a la Liquidación adicional por revisión de precios y saldo de las obras: Marcas viales. Repintado de las marcas viales en las carreteras A-52, N-120, N-525, N- 532, N-536, N-540, N-541, N-542 y C-546. PPKK: Varios. Localidades: Varias", con una adicional por revisión de precios de -21.192,37 euros, de fecha 17 de diciembre de 2018.

SEGUNDO.-Se mantienen como motivos del recurso:

- Prescripción del derecho de la administración a reconocer y liquidar créditos a su favor.

- Improcedencia de la revisión al haber procedido la administración a una revisión de precios de las obras con carácter previo. Se había aprobado la certificación final de obras el 27 de diciembre de 2011, aprobándose la revisión de precios propuesta por el contratista. Resulta totalmente contrario a los actos propios de la administración actuante la aprobación de una nueva revisión distinta de la que se había aprobado en su momento. La actuación administrativa vulnera el principio de confianza legítima. La existencia de un acto previo, que además es firme, determina la absoluta improcedencia de la nueva liquidación dictada.

TERCERO.-La cuestión del momento en que debe iniciarse el cómputo del plazo de prescripción en los contratos administrativos ha sido resuelta por una reiterada jurisprudencia estableciendo el dies a quo con la liquidación del contrato. La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2020 ha matizado y concretado la jurisprudencia existente señalando:

"La cuestión que suscita interés casacional ha sido resuelta, de modo reiterado, por nuestra jurisprudencia, en diversas sentencias de las que seguidamente damos cuenta.

La Sentencia de 8 de julio de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina n.º 185/2003), citando un precedente invocado en muchas de nuestras sentencias, que es la Sentencia de 26 de enero de 1998, declara que " Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva. (...) Y debe declarase que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal".

En este mismo sentido se expresa nuestra Sentencia de 23 de junio de 2009 (recurso de casación n.º 3131), que tras recoger la jurisprudencia dictada sobre el inicio del cómputo de plazo de prescripción, concluye que " Fácilmente se comprende que no es el criterio establecido en aquella sentencia de 3 de octubre de 2006 , sino el establecido en el conjunto de sentencias de las que hemos dado cuenta en el apartado precedente, el que constituye en sentido propio, por su reiteración, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre cuestiones similares a la que aquí hemos de resolver. Y fácilmente se desprende que en un supuesto como el que ahora enjuiciamos, definido por los hechos relevantes a los que nos referimos en el fundamento de derecho primero de esta sentencia, tampoco esa jurisprudencia avala, antes, al contrario, la apreciación de prescripción a la que llegó la sentencia recurrida".

En el mismo sentido, con cita de la anterior sentencia y haciendo una panorámica de nuestra jurisprudencia, la Sentencia de 15 de septiembre de 2009, recurso de casación para la unificación de doctrina n.º 269/2008, señala que " A tal efecto y además de las referidas sentencias de contraste, cabe acudir por ser de las más actuales a la sentencia de 2 de abril de 2008 , que contempla la situación en los siguientes términos: "B) La sentencia recurrida basa su decisión en la doctrina sentada por este Tribunal Supremo en la suya de 31 de enero de 2003 , dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 166 de 2002. En esta sentencia, antes en la de 26 de enero de 1998 (recurso de apelación 353 de 1991 ) y luego en las de 8 de julio de 2004 (recurso de casación para la unificación de doctrina 185 de 2003 ) y 27 de abril de 2005 (recurso de casación 930 de 2003 ), se ha fijado como doctrina una que "consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva"; añadiendo a continuación que "debe declararse que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal". Doctrina que va precedida de una afirmación en la que se lee "que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado".

Añadiendo, con cita de la sentencia de 8 de julio de 2004 antes trascrita en parte, que "Esa contradicción advertida sobre la misma cuestión debe ser resuelta dando primacía a la solución que siguieron esa sentencia de contraste, por ser esta última sustancialmente coincidente con el criterio que sentó la Sección Quinta de esta Sala en la Sentencia de 26 de enero de 1998. En esta última sentencia se recuerda la jurisprudencia que niega que las certificaciones parciales tengan autonomía y sustantividad propia respecto del contrato principal y las configura como dependientes de este, y con este punto de partida se rechaza el criterio de prescripción que supedita esta al mero transcurso del tiempo entre la expedición de la certificación y su reclamación. (...) Se añade que no puede alegar la prescripción quien con su conducta impide que la relación jurídica con los contratantes quede terminada, y que así actúa la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la L .C .E. (...) Se dice también que aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado. (...) Y se termina declarando que es erróneo computar los plazos prescriptorios atendiendo exclusivamente a los avatares de las certificaciones, con olvido del hecho de estar integradas en el contrato del que forman parte y donde las incidencias de este tienen influencia decisiva en aquéllas. (...) Esta doctrina consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva".

(...)

Debemos señalar que el "dies a quo" no es cuando se liquida la última certificación de obra, como sostiene el Ayuntamiento recurrente, sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada con el plazo de garantía y la devolución de las finanzas prestadas".

El artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria, es la norma que al regular la prescripción de las obligaciones, dispone que el plazo de prescripción será de cuatro años en los supuestos que ese mismo precepto se relacionan, dejando a salvo lo establecido en leyes especiales, los siguientes:" a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse. (...) b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación".

Como el plazo de prescripción comienza con la liquidación del contrato, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de autos no se ha producido la prescripción denunciada, al haberse efectuado la liquidación de la revisión de precios precisamente en la liquidación del contrato, sin que pueda iniciarse el plazo con la certificación final de obra, el 27 de diciembre de 2011, como pretende la recurrente.

CUARTO.-El hecho de haberse efectuado la revisión de precios en la certificación final de obra no impide la rectificación de la revisión efectuada en la liquidación del contrato. Ello es debido a que no es posible considerar que la certificación final tenga un carácter definitivo. El art. 218.1 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, disponía "Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato".

La consideración de un abono a cuenta de la liquidación del contrato implica que pueda ser modificada por un acto de liquidación posterior, sin tener necesidad de acudir a un procedimiento especial de revisión.

En este sentido se ha pronunciado de forma reiterada esta sección, doctrina que es recogida en la sentencia de 16 de octubre de 2020, recaída en la apelación 63/2018, que establece:

"debemos hacer referencia a un homogéneo cuerpo de doctrina desarrollado por esta misma Sala y Sección cuya aplicación al presente caso determina la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia impugnada.

En este sentido puede invocarse la SAN 28 de marzo de 2018 recurso por procedimiento ordinario nº 71/2016, citada también en la sentencia de instancia, que pone de manifiesto la existencia de una identidad de razón entre la misma y el caso enjuiciado si nos limitamos a la cuestión debatida tal y como quedó acotada en el fundamento jurídico anterior.

En efecto, en ambos supuestos se dictó una certificación final de obra (CFO) en la que se aplica una fórmula para la revisión de precios, que no es aceptada en el momento de dictarse el acto de liquidación del contrato.

En ambos casos la CFO no fue recurrida y el criterio seguido en la misma implicaba un reconocimiento de deuda favorable al recurrente, que es revocado por el acto de liquidación final del contrato.

En este contexto, en la ya citada sentencia de 28 de marzo de 2018, se dijo que: "Por otra parte, no cabe apreciar extemporaneidad de la revisión de precios en la liquidación final, ni vulneración -por ello- del principio de actos propios, por suponer vulneración del principio de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica. Parece claro que la relación contractual que vincula a las partes sigue un iter concreto, cuyo paso último es la liquidación del contrato cuya finalidad es, precisamente, determinar con carácter finalista el haz de contraprestaciones económicas y de otro orden que requiere la finalización de dicha relación contractual. Por ello, hasta la liquidación del contrato no puede afirmarse que se hayan producido actos intermedios que causen estado -máxime los de carácter fundamentalmente económico-, de tal suerte que dichos actos, como es el caso de la certificación final, están sujetos a la fijación ulterior y ya definitiva que deriva del expediente de liquidación. De otra forma, carecería de sentido, en aspectos fundamentales, la propia liquidación del contrato.

Así, el Tribunal Supremo señala ( STS 2 octubre 2017, rec 1980/2016), respecto de la vinculación a los "actos propios", que la jurisprudencia ha definido los elementos que deben concurrir, entre otras en la sentencia de 24 de febrero de 2016, rec. Cas. 4134/2014, poniendo de manifiesto:

"En definitiva, los criterios y exigencias de la referida doctrina jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos:

a) El principio "venire contra factum propium non valet", es concreción de varios principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima. Una misma y única realidad no puede dar lugar, o no debería dar lugar, a respuestas contradictorias. Como se recogió en la sentencia antes citada, "La fuerza vinculante de estos actos le viene dada por los principios de buena fe, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica", pues las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación a dicha vinculación [véase el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre)], sin que después puedan alterarla de manera arbitraria, según reza el apartado II de la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero), por la que se añadió ese segundo párrafo a la redacción inicial del precepto. Así lo hemos recordado recientemente en la sentencia de 22 de enero de 2013 (casación 470/11, FJ 7º)".

b) La Administración, como todo sujeto de derecho puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate ( STS de 4 de noviembre de 2013, rec. de cas. 3262/2012).

c) El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen".

Elementos o circunstancias que no concurren en el caso que nos ocupa".

El criterio expuesto es el que de forma constante ha expresado esta Sala y Sección en múltiples sentencias de las que solo son un ejemplo las SSAN de 12 de febrero de 2018 recurso nº 8/2017, de 2 de julio de 2018 recurso nº 588/2016, y las dictadas en apelación de fechas 21 de junio de 2019, apelación nº 7/2019 y la de 25 de octubre de 2019 apelación nº 34/2019".

La aplicación de la doctrina expuesta nos conduce a la desestimación del recurso.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 2.000 euros por todos los conceptos.

Vistoslo s preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,