Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 2257/2022 de 03 de octubre del 2025

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución dictada el día 3 de noviembre de 2022 por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, por la que se estima parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D. Belarmino en el Expediente NUM000.

La resolución impugnada declara la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, y estima parcialmente la reclamación, si bien, establece el importe de los daños indemnizables en la suma de 74.342,55 euros, frente a los 191.910,09 euros reclamados.

Los hechos que se encuentran en el origen del presente recurso son los siguientes:

-. El día 27 de enero de 2021, el ahora actor presenta reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

-. Se señala que es propietario de dos parcelas urbanas situadas en el término municipal de Petrer, colindantes entre sí, y ubicadas ambas en el Polígono Industrial Salinetas, que adquirió en febrero y noviembre de 2006 por un importe de 348.586,66 euros, para la instalación de un concesionario de vehículos de la marca Hyundai.

Tras pagar las tasas e impuestos al Ayuntamiento de Petrer para obtener la licencia de obra en las mismas, estas quedaron afectadas por el Proyecto de trazado de "Adecuación y Reforma de la Autovía A-31 de Alicante. Tramo: Autovía A-70 (Alicante) - Límite de provincia de Albacete".

-. Después de intentar obtener la licencia de obras de la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana, que se extendieron hasta noviembre de 2018, formuló queja ante el Defensor del Pueblo el 29 de marzo de 2019.

-. El día 26 de diciembre de 2019, se le notificó la resolución adoptada por el Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda que anulaba parcialmente el proyecto de acondicionamiento de la autovía A-31, en lo que se refiere a la construcción de la glorieta, quedando desde esa fecha desafectadas las parcelas de su propiedad.

SEGUNDO.-La Administración resuelve que concurren todos los elementos necesarios para que proceda la indemnización por responsabilidad patrimonial.

Establece que las parcelas del recurrente han permanecido afectadas al proyecto para acondicionamiento de la A-31, al amparo del artículo 32.4 de la vigente Ley 35/2015 de Carreteras.

El proyecto de trazado se sometió al trámite de información pública, en el que el Ayuntamiento de Petrer presentó alegaciones precisamente en lo que a la rotonda afectaba, trámite que fue informado por el Servicio de Planeamientos, Proyectos y Obras de Alicante, proponiendo resolver la eliminación de la rotonda del proyecto, no siendo tenida en cuenta tal propuesta en la Resolución de 29 de junio de 2009 del entonces Secretario de Estado de Planificación e Infraestructuras, que aprobó el expediente de información pública y el proyecto de trazado de las obras.

Consta en el expediente que el interesado realizó sucesivos intentos de obtener la autorización para la construcción en las parcelas.

La tardanza en el inicio de la ejecución del proyecto vino originada por un lado, por la necesaria tramitación de la Declaración de Impacto Ambiental de las obras, que provocó importantes retrasos, y por otro lado, porque la propia sociedad concesionaria (CIRALSA), dando respuesta a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de autopistas nacionales de peaje, informó, el 29 de julio de 2015, que la situación concursal en la que esa Sociedad se hallaba inmersa les impedía realizar las obras.

En el BOE de 21 de julio de 2018, se publica la Resolución de 20 de julio de 2018, de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, por la que se daba publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, resolviendo el contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje circunvalación de Alicante, la variante libre de peaje de El Campello.

La diferencia entre las partes proviene de los importes a indemnizar.

La Administración cuantifica los importes como sigue:

1-. Se debe calcular el interés legal del importe de adquisición de las parcelas, que asciende a 348.586,66 euros, desde el transcurso de diez años contados desde la fecha de la orden o autorización para realizar el proyecto de trazado, hasta el 11 de noviembre de 2019.

2-. La fecha de la orden o autorización para realizar el proyecto de trazado fue el 17 de julio de 2003, por tanto, la fecha desde la que corresponde calcular el interés legal será la que resulte del transcurso de diez años después de la misma, es decir el 18 de julio de 2013.

3-. Por tanto, corresponde calcular el interés legal de 348.586,66 euros, desde el 18 de julio de 2013 hasta el 11 de noviembre de 2019.

4-. Aplicando los tipos de interés legal del dinero que se publican en las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada uno de los años, siendo los correspondientes a los años 2013 a 2019 los que abajo se indican, resulta una cuantía que asciende a 72.884,85 euros, de acuerdo con el siguiente cálculo:

AñoNum. diasTipo de interés anualimporte

2013

166

4

6.343,00.-€

2014

365

4

13.943,47.-€

2015

365

3,5

12.200,53.-€

2016

366

3

10.486,25.-€

2017

365

3

10.457,60.-€

2018

365

3

10.457,60.-€

2019

314

3

8.996,40.-€

El total resultante es de 72.884,85 euros.

Dicho importe ha de ser actualizado el día que se ponga fin el procedimiento, con arreglo a la tasa de variación del Índice de Garantía de la Competitividad, que, de acuerdo con el cálculo del Instituto Nacional de Estadística, actualizado a fecha 20 de junio de 2022 tiene una tasa de variación del 4,05%. Pero por aplicación del anexo de la ley 2/2015 el referido limite se mantiene en el 2 por ciento, siendo por tanto ésta la tasa a la que debe actualizarse la cuantía anterior que asciende a 72.884,85 euros, resultando un importe de la actualización de 1.457,70 euros.

El importe total de la indemnización se cuantifica en 74.342,55 euros (72.884,85+1.457,70).

TERCERO-.La parte actora en su escrito de demanda alega resumidamente lo siguiente: la diferencia entre lo reconocido por la Administración demandada y lo reclamado proviene de los siguientes extremos.

En primer lugar, como pretensión principal, alega que se debe satisfacer a la parte actora el interés legal del importe de adquisición de los dos solares urbanos, consignado en las escrituras de compraventa aportadas, 348.586,66 €, desde el 30 de diciembre de 2006, fecha de la afección de las fincas, hasta la anulación parcial del proyecto en fecha 11 de noviembre de 2019. Por lo tanto, serían 174.226,49 €.

La Administración únicamente le reconoce intereses por el periodo que media entre el 30 de abril de 2011 y el 18 de julio de 2013.

En segundo lugar, debe indemnizarse a la parte actora con el importe del Impuesto de Bienes Inmuebles de ambos solares devengados, desde el año 2007 hasta el año 2019, desde el 30 de diciembre de 2006 por importe total de 2.337,86 €.

Igualmente con los importes abonados por el recurrente en concepto de impuestos y tasas abonados al Ayuntamiento de Petrer para la obtención de la licencia de obras de edificación de un concesionario de vehículos, por importe total de 15.345,74 €. Reclama una indemnización por todos los impuestos y tasas satisfechos al solicitar la licencia municipal de obras que no pudo obtener en 2.006 por la publicación del Proyecto litigioso el 30 de diciembre de 2006, al entender que es un daño que el interesado no tiene el deber jurídico de soportar.

Con carácter subsidiario se alega error en el cómputo de la indemnización al tomar como fecha de inicio para el cómputo de los 10 años de aprobación de la orden para la redacción del anteproyecto del Director General de Carreteras.

La cuestión fundamental radica en el cálculo de los intereses: la actora considera que la fecha de aprobación de la orden para realizar el proyecto de trazado fue 30 de abril de 2001,y entiende que el día 17 de julio de 2003 solo se acordó dividir el proyecto en 2 tramos, manteniéndose su objeto y características. Considera que fue una modificación debida a la excesiva longitud del tramo, pero era el mismo estudio, que ahora simplemente se dividía en dos tramos: "Entender lo contrario sería extender los 10 años del repetido art 32.4 hasta los 12 años, 2 meses y 18 días."

Sostiene que el cálculo de intereses es por este motivo erróneo ya que los diez años del art 32.4 de la Ley de Carreteras deben contarse desde el 30 de abril de 2001.En consecuencia, la resolución recurrida debió tomar como fecha de inicio para el cálculo de la indemnización los intereses desde el 1 de mayo de 2011, hasta 11 de noviembre de 2019.

Resultan así unos intereses de 103.788,10 euros.

Tal suma debe actualizarse con arreglo a la tasa de variación del índice de garantía de la competitividad, como señala el acto recurrido, un 2 por ciento, que supone 2.075,76€.

CUARTO-.El Abogado del Estado al contestar a la demanda alega resumidamente lo siguiente: el daño no es antijurídico, tal y como indica el Consejo de Estado y recoge la resolución impugnada, al menos durante los diez años desde la fecha de la autorización. Ello por aplicación del artículo 32.4 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, según el cual durante un período de diez años el daño de no poder obtener una autorización para la realización de obras no es antijurídico, porque está previsto por la Ley que, en consecuencia, genera en el ciudadano una obligación jurídica de soportar.

En consecuencia, la pretensión del recurrente de obtener una indemnización desde el año 2006 debe ser rechazada porque hasta transcurridos diez años desde la fecha la orden el daño no es antijurídico.

En relación con los pagos de impuestos y tasas, tanto los impuestos como las tasas son cargas asociadas a la propiedad del inmueble que nada tienen que ver con la actuación de la Administración, y que el propietario debe pagar por el simple hecho de serlo. En consecuencia, nunca podrá ser un perjuicio indemnizable un gasto al que el propietario tenía que hacer frente de por sí.

Sobre el dies a quo para el cómputo de los diez años, el artículo 32.4 de la Ley de Carreteras establece que los diez años serán "contados a partir de la fecha de la autorización u orden para realizar el correspondiente estudio."

La fecha relevante no es la que señala la recurrente la de la Orden de 30 de abril de 2001 porque esta fue modificada el 17 de julio de 2003, siendo por tanto la fecha de la que parte la redacción del proyecto de trazado cuya aprobación motivó la afección de las parcelas.

QUINTO-.El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que "los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

La responsabilidad patrimonial de la Administración ha sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencialmente, como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo "de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad".

Del mismo modo el artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece idéntico derecho dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas:

"1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas...."

La naturaleza de responsabilidad objetiva impone que no sólo no es menester demostrar, para exigir aquella responsabilidad, que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

SEXTO-.La actora considera que el interés legal del importe de adquisición de los solares litigiosos debe calcularse desde el día 30 de diciembre de 2006, fecha en que se publica en el BOE la aprobación provisional del proyecto de trazado "Adecuación y Reforma de la Autovía A-31 de Alicante. Tramo: Autovía A-70 (Alicante)-Límite de la Provincia de Albacete"que afectaba a las parcelas de su propiedad, pues se había proyectado la construcción de una rotonda en dichas fincas. Y como fecha final, el día 11 de noviembre de 2019, fecha de anulación parcial del proyecto. Esto supone el importe reclamado de 174.226,49 €.

Considera que los solares litigiosos proceden de un Proyecto de Reparcelación en cuyo seno se cumplieron todos los deberes urbanísticos y se satisficieron todas las cargas derivadas de la equidistribución y urbanización. En consecuencia, continúa alegando, eran aptos para ser edificados sin más trámites que la licencia municipal de obras que solicitó en diciembre de 2.006, siendo así que el proyecto de carretera "la condenó a ser expropiada al ubicar sobre ella una glorieta".

Considera que no se trata de limitaciones administrativas en los usos del terreno por un proyecto futuro, o de evitar instalaciones, sino de una afección total de un solar en un área reparcelada. Esto constituye, a su juicio, una lesión directa al contenido patrimonial de los solares litigiosos, y la indemnización que se calcule para su resarcimiento no puede omitir, como se hace, el período de 10 años del art 32.4 de la Ley de Carreteras.

Con este fundamento concluye en la demanda, (pag. 6) que "El cálculo de intereses es por este motivo erróneo ya que los diez años del art 32.4 de la Ley de Carreteras deben contarse desde el 30 de abril de 2001. Así pues, la resolución recurrida debió tomar como fecha de inicio para el cálculo de la indemnización los intereses desde el 1 de mayo de 2011, hasta 11 de noviembre de 2019. Este error provoca que a mi representado no se le reconozcan por el acto recurrido más de dos años de intereses los que media entre el 30 de abril de 2011 y el 18 de julio de 2013.".

En el suplico de la demanda solicita como pretensión principal que se calcule la indemnización "que debe ser de 174.226,49€, por intereses del periodo entre 30 de diciembre de 2006 y 11 de noviembre de 2019 del importe satisfecho por precio en los solares afectados."

La Administración considera, con el Consejo de Estado, que son de aplicación las siguientes normas: el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, art. 11.pfo. 1 según el cual "el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

En el artículo 12 pfo 1 de la referida norma establece:

"El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.".

El artículo 11.2 igualmente señala:

"La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.".

La ley de carreteras, 37/2015, en su art. 32 párrafo 4 establece:

"Artículo 32. Zona de afección.

4. La denegación de la autorización en la parte de la zona de afección que sea exterior a la línea límite de edificación definida en el artículo 33.1, sólo podrá fundamentarse en razones de seguridad viaria, o en la adecuada explotación de la vía, o en las previsiones de los planes, estudios o proyectos de construcción, conservación, ampliación o variación de carreteras del Estado en un futuro no superior a diez años, contados a partir de la fecha de la autorización u orden para realizar el correspondiente estudio."

Esta Sala concluye con la Administración que el recurrente aún no era titular como sostiene, desde el momento de adquisición de las fincas, de un derecho de aprovechamiento urbanístico, pues no había obtenido las correspondientes licencias y autorizaciones, ni nada indica, como resulta de su tesis, que la obtención hubiera sido automática.

Lo fundamental es que no impugnó ni en vía administrativa ni en vía contenciosa las actuaciones administrativas que en su momento calificó como "vía de hecho" al verse privado de explotar sus parcelas sin tramitación de expediente administrativo ni pago de justiprecio.

La Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido señalando que las acciones de responsabilidad patrimonial responden a supuestos distintos de los contemplados en la expropiación forzosa, de manera que los perjuicios derivados de la expropiación deben ser reclamados por el cauce del expediente de justiprecio.

Al tiempo, el Alto Tribunal ha señalado que no puede desconocerse, sin embargo, que existe una similitud básica, derivada de su común finalidad resarcitoria, entre la indemnización por expropiación forzosa y la que deriva del daño o perjuicio causado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, como la jurisprudencia pone de manifiesto al acudir al instituto de la responsabilidad (admitiendo que pueda utilizarse la vía procedimental a él correspondiente) en supuestos relacionados con la expropiación.

En este caso, la Administración ha reconocido que existió una causa que impidió al interesado la instalación de una nave industrial en el suelo de su propiedad. Y los perjuicios son causados por este motivo, ligado a que sin mediar expediente expropiatorio sus parcelas quedaron afectadas por un proyecto de trazado que no se llegó a ejecutar.

Los actos administrativos de aprobación del proyecto de trazado no fueron impugnados por el recurrente, ni consta que en ningún momento se declarara que incurrían en vicios de ilegalidad.

Por otra parte el art. 32.4 de la ley de carreteras establece el plazo de limitación de diez años.

En consecuencia, la reclamación de intereses de demora según la cual se calculan desde el día 30 de diciembre de 2006 hasta el dia 11 de noviembre de 2019 debe ser desestimada.

SÉPTIMO-.Reclama los impuestos y tasas satisfechos a las distintas Administraciones durante los años en que estuvo privado del aprovechamiento urbanístico de las fincas litigiosas.

- Impuesto de Bienes Inmuebles de ambos solares devengados, desde el año 2007 hasta el año 2019, lo que desde el 30 de diciembre de 2006 asciende a 2.337,86 €.

- Sumas satisfechas por el recurrente por los impuestos y tasas que abonó al Ayuntamiento de Petrer para la obtención de la licencia de obras de edificación de un concesionario de vehículos, que asciende a un total de 15.345,74 €.

En este caso, como señala la resolución impugnada, el IBI se devenga por ser propietario del inmueble, con independencia de otras consideraciones. El hecho imponible lo constituye la titularidad de, entre otros, el derecho de propiedad sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales localizados en el municipio.

En relación con las sumas abonadas al Ayuntamiento de Petrer, la formulación de solicitudes por el interesado fue una decisión propia, que devengó tasas cuya indemnización es improcedente, pues se devengaron por las propias actuaciones del interesado.

Procede en consecuencia desestimar este segundo motivo de impugnación.

OCTAVO-.La pretensión subsidiaria de la demanda se centra en que, según la parte actora, lo que ocurrió el día 17 de julio de 2.003 no fue sino la modificación de la primera resolución de fecha 30 de abril de 2001, que acuerda la realización del proyecto de trazado. Esta segunda, no tuvo otra finalidad que dividir el objeto del estudio en dos subtramos.

Considera la actora que la segunda Orden, solamente dividió el tramo del estudio en dos, manteniéndose su objeto y características. De ello deduce que la limitación del dominio del art 32.4 de la Ley data de la primera fecha y por tanto, el cálculo de la indemnización debe tomar como día inicial para el computo de los intereses, no el día 18 de julio de 2013 sino el día 1 de mayo de 2011, resultando así unos intereses de 103.788,10 €.

Reclama que dicha suma se actualice con arreglo a la tasa de variación del índice de garantía de la competitividad, como señala el acto recurrido, un 2 por ciento, que supone 2.075,76€.

La lectura de la Orden de 17 de julio revela que la causa de la modificación es la división del tramo en dos subtramos, por la excesiva longitud del tramo. La clave se encuentra en la frase que aparece al final de la propuesta de modificado de 17 de julio de 2003 aprobada en la misma fecha por el Director General de Carreteras: "el objeto de estudio y sus características son los recogidos en el anteproyecto primitivo para cada uno de los conceptos."

Lo cierto es que la afección de las parcelas del recurrente, origen del litigio no se produjo como consecuencia de la división del tramo en dos partes ocurrida en el año 2003, sino como consecuencia del proyecto de adecuación, conservación y reforma del corredor de Levante que se aprueba en el año 2001.

En consecuencia procede estimar este motivo de recurso, declarar que la aplicación al supuesto enjuiciado del plazo de diez años del art. 32.4 de la ley de Carreteras debe efectuarse desde el día 1 de mayo de 2011, y no desde el día 18 de julio de 2013.

NOVENO-.La actora ha aportado una liquidación de intereses con el escrito de demanda que no ha sido específicamente impugnada por el Abogado del Estado. La Sala ha revisado los cálculos que estima correctos, llegando a la conclusión de que el importe a abonar por la Administración a la recurrente por este concepto es el reclamado de 103.788,10 euros.

A esta suma debe añadirse, como reclama la actora y reconoce la Administración la actualización con arreglo a la tasa de variación del índice de garantía de la 10 competitividad, por importe de un 2 por ciento, que supone 2.075,76 euros.

A esta suma debería restarse la cantidad que en su caso haya satisfecho la Administración en ejecución de la resolución aquí impugnada.

DÉCIMO-.La estimación parcial del recurso conlleva que no proceda efectuar condena al pago de las costas a tenor de lo previsto en el art. 139 de la ley jurisdiccional.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, por el poder que nos otorga la Constitución: