Sentencia Contencioso-Administrativo 278/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 92/2024 de 30 de abril del 2026

PRIMERO.-La sentencia impugnada inadmite el recurso formulado contra la actuación material constitutiva de vía de hecho por girar AENA una factura por recargo de la Ley 58/2003 irrogándose unas facultades de las que carece.

La sentencia entiende que el recargo del 5% de la fase ejecutiva se realizó dentro del ámbito de la competencia de AENA, tratándose dicha actuación de la mera ejecución material de las competencias que tienen legalmente atribuida. El art. 69.2 de la Ley 21/2003 otorga a AENA la gestión, liquidación y el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público, correspondiendo todas las actuaciones de cobro de las tarifas aeroportuarias anteriores al inicio de la vía de apremio.

Además, indica que estamos ante una actuación administrativa ya consumada de suerte que difícilmente puede instarse a la Administración a su cese. Lo pretendido por la actora no es la cesación de una concreta actuación, sino que se declare nulo el recargo impuesto en una factura concreta.

SEGUNDO.-Se mantienen como motivos del recurso de apelación:

- Existencia de vía de hecho. Extralimitación de AENA en sus funciones de liquidación y cobro de un recargo del periodo ejecutivo sin habilitación legal para ello contraviniendo los arts. 113 LRJSP y 69.2 LSA.

Son de subsumir en el concepto de vía de hecho las actuaciones "que carecen de la necesaria cobertura jurídica", distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure.

AENA S.M.E, S.A. es una sociedad mercantil estatal que forma parte del Sector Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, e) de la Ley General Presupuestaria y el artículo 166.1 c) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

La Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea ( LSA) en el art. 68.2 establece un listado de prestaciones que AENA debe percibir de terceros que tienen la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público. El art. 69.2 dota a AENA de potestad administrativa para llevar a cabo la gestión, liquidación y cobro de las mismas. Cualquier actuación que quede extramuros de esas tres categorías, esto es, la gestión, liquidación y cobro de las PPCP, no queda incluida en la prerrogativa administrativa que se concede a AENA ex art. 69.2 LSA. Existe una extralimitación para la liquidación y cobro de un recargo ejecutivo del art. 28.2 LGT.

- Subsidiariamente se sostiene la improcedencia de la condena en costas en la instancia ante la existencia de dudas de derecho, o que se limiten a una cantidad de 3.000 euros.

TERCERO.-Por vía de hecho ha de entenderse los casos en que no exista un acto jurídico que dé cobertura a la actuación material de la Administración, debiéndose equiparar la hipótesis de que dicho acto exista pero esté afectado por gravísimas irregularidades, como incompetencia manifiesta del órgano y ausencia total y absoluta de procedimiento.

El Tribunal Supremo en sentencia de 21 noviembre 2011 ha señalado "Como se viene refiriendo en diversas ocasiones por esta Sala, el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure). Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo. El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC. El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo. De ahí que la vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite. Semejante criterio se desprende de la sentencia de 7 de febrero de 2007 , cuando señala que "la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración". En definitiva, la vía de hecho "se configura como una actuación material de la Administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho".

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), en el art. 18.1 dispone "La gestión de los demás ingresos de derecho público de las entidades del sector público estatal, no integrantes de la Hacienda Pública estatal, se someterá a lo establecido en esta sección, sin perjuicio de las especialidades establecidas en la normativa reguladora de dichas entidades y en la de los correspondientes ingresos".

El art. 10.1 LGP establece que "Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria , y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación ".

Ello determina la aplicación de la Ley General Tributaria para el cobro de los derechos de naturaleza pública no tributaria, por parte de las entidades del sector público estatal.

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), dispone en el art. 28:

"1. Los recargos del período ejecutivo se devengan con el inicio de dicho período, de acuerdo con lo establecido en el artículo 161 de esta ley.

Los recargos del período ejecutivo son de tres tipos: recargo ejecutivo, recargo de apremio reducido y recargo de apremio ordinario.

Dichos recargos son incompatibles entre sí y se calculan sobre la totalidad de la deuda no ingresada en período voluntario.

2. El recargo ejecutivo será del cinco por ciento y se aplicará cuando se satisfaga la totalidad de la deuda no ingresada en periodo voluntario antes de la notificación de la providencia de apremio".

El art. 161 LGT establece en el apartado 1 que "1. El período ejecutivo se inicia: a) En el caso de deudas liquidadas por la Administración tributaria, el día siguiente al del vencimiento del plazo establecido para su ingreso en el artículo 62 de esta ley...". El apartado 4 establece que "El inicio del período ejecutivo determinará la exigencia de los intereses de demora y de los recargos del período ejecutivo en los términos de los artículos 26 y 28 de esta ley y, en su caso, de las costas del procedimiento de apremio."

El Tribunal Supremo en sentencia de 4 de noviembre de 2019, recurso de casación 3072/2018, proclama como doctrina legal: "Atendido el fundamento de derecho anterior, la normativa de examen y aplicación al caso y los razonamientos anteriores, en el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria." La sentencia de 19 de junio de 2023, recurso de casación 7531/2021, reitera como doctrina legal que "En los procedimientos para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria, el inicio del periodo ejecutivo conlleva el devengo de los recargos del periodo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria".

De los preceptos legales citados y de la doctrina del Tribunal Supremo resulta que el inicio del periodo ejecutivo se produce de forma automática una vez finalizado el periodo voluntario de pago y conlleva el recargo del 5% del art. 28.2 LGT respecto de los ingresos de derecho público no tributario, como son las prestaciones patrimoniales de carácter público. La falta de pago en periodo voluntario por parte de la recurrente supone el inicio del periodo ejecutivo y el devengo del recargo del 5%.

El art. 69.2 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea dispone que "Corresponderá la gestión, liquidación y el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público referidas en el apartado 2 del artículo anterior a «Aena Aeropuertos, S.A.» o a sus filiales, que podrán utilizar para la efectividad del cobro la vía de apremio, cuya gestión se realizará por los órganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria".

Del precepto resulta que AENA tiene competencia para el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público que le son debidas, de modo que si las mismas no se abonan en periodo voluntario iniciado el periodo ejecutivo sigue teniendo competencia para el cobro de las cantidades que le son debidas siendo exigible tanto el principal como el recargo ejecutivo del 5%, únicamente debe acudir a los órganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en el caso del cobro por la vía de apremio.

Así, hemos de concluir como hace la sentencia que AENA tenía competencia para el cobro de la deuda en periodo ejecutivo, lo que incluye el recargo legalmente establecido, competencia que fue debidamente ejercida con la notificación de la correspondiente factura, por lo que no existe vía de hecho. La parte en caso de disconformidad debió recurrir la factura que le fue notificada, acto de cobro de prestaciones patrimoniales de carácter público mediante la reclamación económico-administrativa, de conformidad con el art. 69.3 de la Ley 21/2003, no siendo posible una vez finalizado el plazo de interposición de la reclamación económico-administrativa, impugnar la factura como si fuera una vía de hecho.

Por lo expuesto el recurso debe ser desestimado.

CUARTO.-Tampoco puede prosperar el recurso respecto de la imposición de costas en la instancia.

El art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción establece que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

La apreciación de existencia de dudas de hecho o de derecho es una cuestión que debe ser apreciada por el órgano judicial de instancia, sin que pueda ser sustituida la apreciación por la de la propia parte recurrente.

Igualmente, la limitación de las costas es una opción que tiene el órgano judicial de modo que la no limitación no implica vulneración alguna de la legalidad.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas al recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 2.000 euros por todos los conceptos.

Vistoslos preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

PRIMERO.-La sentencia impugnada inadmite el recurso formulado contra la actuación material constitutiva de vía de hecho por girar AENA una factura por recargo de la Ley 58/2003 irrogándose unas facultades de las que carece.

La sentencia entiende que el recargo del 5% de la fase ejecutiva se realizó dentro del ámbito de la competencia de AENA, tratándose dicha actuación de la mera ejecución material de las competencias que tienen legalmente atribuida. El art. 69.2 de la Ley 21/2003 otorga a AENA la gestión, liquidación y el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público, correspondiendo todas las actuaciones de cobro de las tarifas aeroportuarias anteriores al inicio de la vía de apremio.

Además, indica que estamos ante una actuación administrativa ya consumada de suerte que difícilmente puede instarse a la Administración a su cese. Lo pretendido por la actora no es la cesación de una concreta actuación, sino que se declare nulo el recargo impuesto en una factura concreta.

SEGUNDO.-Se mantienen como motivos del recurso de apelación:

- Existencia de vía de hecho. Extralimitación de AENA en sus funciones de liquidación y cobro de un recargo del periodo ejecutivo sin habilitación legal para ello contraviniendo los arts. 113 LRJSP y 69.2 LSA.

Son de subsumir en el concepto de vía de hecho las actuaciones "que carecen de la necesaria cobertura jurídica", distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure.

AENA S.M.E, S.A. es una sociedad mercantil estatal que forma parte del Sector Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, e) de la Ley General Presupuestaria y el artículo 166.1 c) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

La Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea ( LSA) en el art. 68.2 establece un listado de prestaciones que AENA debe percibir de terceros que tienen la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público. El art. 69.2 dota a AENA de potestad administrativa para llevar a cabo la gestión, liquidación y cobro de las mismas. Cualquier actuación que quede extramuros de esas tres categorías, esto es, la gestión, liquidación y cobro de las PPCP, no queda incluida en la prerrogativa administrativa que se concede a AENA ex art. 69.2 LSA. Existe una extralimitación para la liquidación y cobro de un recargo ejecutivo del art. 28.2 LGT.

- Subsidiariamente se sostiene la improcedencia de la condena en costas en la instancia ante la existencia de dudas de derecho, o que se limiten a una cantidad de 3.000 euros.

TERCERO.-Por vía de hecho ha de entenderse los casos en que no exista un acto jurídico que dé cobertura a la actuación material de la Administración, debiéndose equiparar la hipótesis de que dicho acto exista pero esté afectado por gravísimas irregularidades, como incompetencia manifiesta del órgano y ausencia total y absoluta de procedimiento.

El Tribunal Supremo en sentencia de 21 noviembre 2011 ha señalado "Como se viene refiriendo en diversas ocasiones por esta Sala, el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure). Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo. El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC. El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo. De ahí que la vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite. Semejante criterio se desprende de la sentencia de 7 de febrero de 2007 , cuando señala que "la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración". En definitiva, la vía de hecho "se configura como una actuación material de la Administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho".

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), en el art. 18.1 dispone "La gestión de los demás ingresos de derecho público de las entidades del sector público estatal, no integrantes de la Hacienda Pública estatal, se someterá a lo establecido en esta sección, sin perjuicio de las especialidades establecidas en la normativa reguladora de dichas entidades y en la de los correspondientes ingresos".

El art. 10.1 LGP establece que "Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria , y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación ".

Ello determina la aplicación de la Ley General Tributaria para el cobro de los derechos de naturaleza pública no tributaria, por parte de las entidades del sector público estatal.

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), dispone en el art. 28:

"1. Los recargos del período ejecutivo se devengan con el inicio de dicho período, de acuerdo con lo establecido en el artículo 161 de esta ley.

Los recargos del período ejecutivo son de tres tipos: recargo ejecutivo, recargo de apremio reducido y recargo de apremio ordinario.

Dichos recargos son incompatibles entre sí y se calculan sobre la totalidad de la deuda no ingresada en período voluntario.

2. El recargo ejecutivo será del cinco por ciento y se aplicará cuando se satisfaga la totalidad de la deuda no ingresada en periodo voluntario antes de la notificación de la providencia de apremio".

El art. 161 LGT establece en el apartado 1 que "1. El período ejecutivo se inicia: a) En el caso de deudas liquidadas por la Administración tributaria, el día siguiente al del vencimiento del plazo establecido para su ingreso en el artículo 62 de esta ley...". El apartado 4 establece que "El inicio del período ejecutivo determinará la exigencia de los intereses de demora y de los recargos del período ejecutivo en los términos de los artículos 26 y 28 de esta ley y, en su caso, de las costas del procedimiento de apremio."

El Tribunal Supremo en sentencia de 4 de noviembre de 2019, recurso de casación 3072/2018, proclama como doctrina legal: "Atendido el fundamento de derecho anterior, la normativa de examen y aplicación al caso y los razonamientos anteriores, en el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria." La sentencia de 19 de junio de 2023, recurso de casación 7531/2021, reitera como doctrina legal que "En los procedimientos para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria, el inicio del periodo ejecutivo conlleva el devengo de los recargos del periodo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria".

De los preceptos legales citados y de la doctrina del Tribunal Supremo resulta que el inicio del periodo ejecutivo se produce de forma automática una vez finalizado el periodo voluntario de pago y conlleva el recargo del 5% del art. 28.2 LGT respecto de los ingresos de derecho público no tributario, como son las prestaciones patrimoniales de carácter público. La falta de pago en periodo voluntario por parte de la recurrente supone el inicio del periodo ejecutivo y el devengo del recargo del 5%.

El art. 69.2 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea dispone que "Corresponderá la gestión, liquidación y el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público referidas en el apartado 2 del artículo anterior a «Aena Aeropuertos, S.A.» o a sus filiales, que podrán utilizar para la efectividad del cobro la vía de apremio, cuya gestión se realizará por los órganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria".

Del precepto resulta que AENA tiene competencia para el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público que le son debidas, de modo que si las mismas no se abonan en periodo voluntario iniciado el periodo ejecutivo sigue teniendo competencia para el cobro de las cantidades que le son debidas siendo exigible tanto el principal como el recargo ejecutivo del 5%, únicamente debe acudir a los órganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en el caso del cobro por la vía de apremio.

Así, hemos de concluir como hace la sentencia que AENA tenía competencia para el cobro de la deuda en periodo ejecutivo, lo que incluye el recargo legalmente establecido, competencia que fue debidamente ejercida con la notificación de la correspondiente factura, por lo que no existe vía de hecho. La parte en caso de disconformidad debió recurrir la factura que le fue notificada, acto de cobro de prestaciones patrimoniales de carácter público mediante la reclamación económico-administrativa, de conformidad con el art. 69.3 de la Ley 21/2003, no siendo posible una vez finalizado el plazo de interposición de la reclamación económico-administrativa, impugnar la factura como si fuera una vía de hecho.

Por lo expuesto el recurso debe ser desestimado.

CUARTO.-Tampoco puede prosperar el recurso respecto de la imposición de costas en la instancia.

El art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción establece que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

La apreciación de existencia de dudas de hecho o de derecho es una cuestión que debe ser apreciada por el órgano judicial de instancia, sin que pueda ser sustituida la apreciación por la de la propia parte recurrente.

Igualmente, la limitación de las costas es una opción que tiene el órgano judicial de modo que la no limitación no implica vulneración alguna de la legalidad.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas al recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 2.000 euros por todos los conceptos.

Vistoslos preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

PRIMERO.-La sentencia impugnada inadmite el recurso formulado contra la actuación material constitutiva de vía de hecho por girar AENA una factura por recargo de la Ley 58/2003 irrogándose unas facultades de las que carece.

La sentencia entiende que el recargo del 5% de la fase ejecutiva se realizó dentro del ámbito de la competencia de AENA, tratándose dicha actuación de la mera ejecución material de las competencias que tienen legalmente atribuida. El art. 69.2 de la Ley 21/2003 otorga a AENA la gestión, liquidación y el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público, correspondiendo todas las actuaciones de cobro de las tarifas aeroportuarias anteriores al inicio de la vía de apremio.

Además, indica que estamos ante una actuación administrativa ya consumada de suerte que difícilmente puede instarse a la Administración a su cese. Lo pretendido por la actora no es la cesación de una concreta actuación, sino que se declare nulo el recargo impuesto en una factura concreta.

SEGUNDO.-Se mantienen como motivos del recurso de apelación:

- Existencia de vía de hecho. Extralimitación de AENA en sus funciones de liquidación y cobro de un recargo del periodo ejecutivo sin habilitación legal para ello contraviniendo los arts. 113 LRJSP y 69.2 LSA.

Son de subsumir en el concepto de vía de hecho las actuaciones "que carecen de la necesaria cobertura jurídica", distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure.

AENA S.M.E, S.A. es una sociedad mercantil estatal que forma parte del Sector Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, e) de la Ley General Presupuestaria y el artículo 166.1 c) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

La Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea ( LSA) en el art. 68.2 establece un listado de prestaciones que AENA debe percibir de terceros que tienen la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público. El art. 69.2 dota a AENA de potestad administrativa para llevar a cabo la gestión, liquidación y cobro de las mismas. Cualquier actuación que quede extramuros de esas tres categorías, esto es, la gestión, liquidación y cobro de las PPCP, no queda incluida en la prerrogativa administrativa que se concede a AENA ex art. 69.2 LSA. Existe una extralimitación para la liquidación y cobro de un recargo ejecutivo del art. 28.2 LGT.

- Subsidiariamente se sostiene la improcedencia de la condena en costas en la instancia ante la existencia de dudas de derecho, o que se limiten a una cantidad de 3.000 euros.

TERCERO.-Por vía de hecho ha de entenderse los casos en que no exista un acto jurídico que dé cobertura a la actuación material de la Administración, debiéndose equiparar la hipótesis de que dicho acto exista pero esté afectado por gravísimas irregularidades, como incompetencia manifiesta del órgano y ausencia total y absoluta de procedimiento.

El Tribunal Supremo en sentencia de 21 noviembre 2011 ha señalado "Como se viene refiriendo en diversas ocasiones por esta Sala, el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure). Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo. El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC. El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo. De ahí que la vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite. Semejante criterio se desprende de la sentencia de 7 de febrero de 2007 , cuando señala que "la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración". En definitiva, la vía de hecho "se configura como una actuación material de la Administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho".

La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), en el art. 18.1 dispone "La gestión de los demás ingresos de derecho público de las entidades del sector público estatal, no integrantes de la Hacienda Pública estatal, se someterá a lo establecido en esta sección, sin perjuicio de las especialidades establecidas en la normativa reguladora de dichas entidades y en la de los correspondientes ingresos".

El art. 10.1 LGP establece que "Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria , y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación ".

Ello determina la aplicación de la Ley General Tributaria para el cobro de los derechos de naturaleza pública no tributaria, por parte de las entidades del sector público estatal.

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), dispone en el art. 28:

"1. Los recargos del período ejecutivo se devengan con el inicio de dicho período, de acuerdo con lo establecido en el artículo 161 de esta ley.

Los recargos del período ejecutivo son de tres tipos: recargo ejecutivo, recargo de apremio reducido y recargo de apremio ordinario.

Dichos recargos son incompatibles entre sí y se calculan sobre la totalidad de la deuda no ingresada en período voluntario.

2. El recargo ejecutivo será del cinco por ciento y se aplicará cuando se satisfaga la totalidad de la deuda no ingresada en periodo voluntario antes de la notificación de la providencia de apremio".

El art. 161 LGT establece en el apartado 1 que "1. El período ejecutivo se inicia: a) En el caso de deudas liquidadas por la Administración tributaria, el día siguiente al del vencimiento del plazo establecido para su ingreso en el artículo 62 de esta ley...". El apartado 4 establece que "El inicio del período ejecutivo determinará la exigencia de los intereses de demora y de los recargos del período ejecutivo en los términos de los artículos 26 y 28 de esta ley y, en su caso, de las costas del procedimiento de apremio."

El Tribunal Supremo en sentencia de 4 de noviembre de 2019, recurso de casación 3072/2018, proclama como doctrina legal: "Atendido el fundamento de derecho anterior, la normativa de examen y aplicación al caso y los razonamientos anteriores, en el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria." La sentencia de 19 de junio de 2023, recurso de casación 7531/2021, reitera como doctrina legal que "En los procedimientos para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria, el inicio del periodo ejecutivo conlleva el devengo de los recargos del periodo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria".

De los preceptos legales citados y de la doctrina del Tribunal Supremo resulta que el inicio del periodo ejecutivo se produce de forma automática una vez finalizado el periodo voluntario de pago y conlleva el recargo del 5% del art. 28.2 LGT respecto de los ingresos de derecho público no tributario, como son las prestaciones patrimoniales de carácter público. La falta de pago en periodo voluntario por parte de la recurrente supone el inicio del periodo ejecutivo y el devengo del recargo del 5%.

El art. 69.2 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea dispone que "Corresponderá la gestión, liquidación y el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público referidas en el apartado 2 del artículo anterior a «Aena Aeropuertos, S.A.» o a sus filiales, que podrán utilizar para la efectividad del cobro la vía de apremio, cuya gestión se realizará por los órganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria".

Del precepto resulta que AENA tiene competencia para el cobro de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público que le son debidas, de modo que si las mismas no se abonan en periodo voluntario iniciado el periodo ejecutivo sigue teniendo competencia para el cobro de las cantidades que le son debidas siendo exigible tanto el principal como el recargo ejecutivo del 5%, únicamente debe acudir a los órganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en el caso del cobro por la vía de apremio.

Así, hemos de concluir como hace la sentencia que AENA tenía competencia para el cobro de la deuda en periodo ejecutivo, lo que incluye el recargo legalmente establecido, competencia que fue debidamente ejercida con la notificación de la correspondiente factura, por lo que no existe vía de hecho. La parte en caso de disconformidad debió recurrir la factura que le fue notificada, acto de cobro de prestaciones patrimoniales de carácter público mediante la reclamación económico-administrativa, de conformidad con el art. 69.3 de la Ley 21/2003, no siendo posible una vez finalizado el plazo de interposición de la reclamación económico-administrativa, impugnar la factura como si fuera una vía de hecho.

Por lo expuesto el recurso debe ser desestimado.

CUARTO.-Tampoco puede prosperar el recurso respecto de la imposición de costas en la instancia.

El art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción establece que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

La apreciación de existencia de dudas de hecho o de derecho es una cuestión que debe ser apreciada por el órgano judicial de instancia, sin que pueda ser sustituida la apreciación por la de la propia parte recurrente.

Igualmente, la limitación de las costas es una opción que tiene el órgano judicial de modo que la no limitación no implica vulneración alguna de la legalidad.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas al recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 2.000 euros por todos los conceptos.

Vistoslos preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,