Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 251/2022 de 04 de noviembre del 2024

PRIMERO.-Se impugna la Orden FOM/912/2019, de 7 de agosto, que aprueba la Modificación Sustancial de la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios del Puerto de Tarragona.

Señala dicha Orden:

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La delimitación de espacios y usos portuarios del puerto de Huelva viene fundamentada principalmente por la necesidad de redefinir los usos portuarios asignados en la zona de servicio portuaria para ajustarse a las necesidades actuales y futuras de explotación del puerto de Huelva debido al incremento de los tráficos portuarios y al desarrollo urbano llevado a cabo en el entorno portuario. Por razones operativas, técnicas y de seguridad marítima, se incorpora a la Zona II de aguas portuarias una superficie de 54.502.629 m2. Asimismo, se excluye de la zona de servicio portuaria una superficie de 5.100 m2 correspondiente a la parcela de la estación ITV de Huelva y se desafectan de la zona de servicio portuaria la parcela correspondiente a la Comandancia de Marina y los terrenos correspondientes al vial de la subzona VI «Muelle Ingeniero Juan Gonzalo y su Entorno» entre el polígono industrial Villafría y la zona logística ubicada en las inmediaciones del muelle Ciudad de Palos, con una superficie total de 12.868,6 m2. Por último, se han excluido de la Zona I de aguas portuarias las zonas de baño solicitadas por la Dirección General de la Costa y del Mar (anteriormente Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar).

Habida cuenta del tiempo transcurrido desde la aprobación del Plan de Utilización de Espacios Portuarios vigente, es necesario adaptar la zona de servicio del puerto de Huelva a la realidad existente, incorporando aquellas superficies generadas por los rellenos efectivamente ejecutados y retirando aquellas superficies que han sido desmanteladas en la actualidad. Al mismo tiempo se han llevado a cabo una serie de regularizaciones en la zona de servicio portuaria debido a la actualización de la cartografía digital y a ciertas imprecisiones gráficas contenidas en los planos normativos del Plan de Utilización de Espacios Portuarios vigente.

Por último, tal y como establece la disposición transitoria sexta del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, el documento recoge la adaptación de las determinaciones del vigente Plan de Utilización de Espacios Portuarios a las exigencias establecidas para la delimitación de espacios y usos portuarios a lo establecido en el artículo 72 de dicho Texto Refundido.

Consecuentemente, el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Huelva acordó aprobar, en sesión celebrada el 15 de diciembre de 2016, la propuesta de la delimitación de espacios y usos portuarios, así como el inicio de su tramitación. Solicitados los informes preceptivos y habiendo sido sometido el documento al trámite de información pública por el plazo de cuarenta y cinco días, el expediente fue remitido a Puertos del Estado para continuar con su tramitación, una vez dada respuesta a los interesados, todo ello de acuerdo con el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre. (....).

La Dirección General de la Costa y del Mar informó favorablemente la delimitación de espacios y usos portuarios del puerto de Huelva, si bien estableció una serie de condicionantes, los cuales fueron atendidos parcialmente por la Autoridad Portuaria de Huelva.

Finalmente, Puertos del Estado ha informado favorablemente la delimitación de espacios y usos portuarios, al responder a las necesidades actuales del puerto de Huelva y observar que se han cumplido los requisitos establecidos en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, haciendo constar expresamente y motivando aquellas consideraciones del informe de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar que se han tomado en consideración y aquellas que no, de acuerdo con el criterio manifestado por la Autoridad Portuaria de Huelva>>.

SEGUNDO.-El juicio de legalidad de la Orden ministerial impugnada ha de hacerse en el marco de lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, cuyo artículo 69, bajo el epígrafe "Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios" otorga, efectivamente, al Ministerio de Fomento la competencia para determinar, a través de la Orden Ministerial de Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios, en los puertos de titularidad estatal, la zona de servicio que incluirá los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios a que hace referencia el artículo 72.1 de la misma ley, los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria y aquellos que puedan destinarse a usos vinculados a la interacción puerto-ciudad mencionados en dicho artículo ( SAN 3 octubre 2016, recurso 239/15; SAN 4 diciembre 2017, recurso 324/15; y SAN 23 mayo 2022, recurso 2071/19). Pues bien, añade dicho precepto legal que:

<<3. La Autoridad Portuaria elaborará el expediente de propuesta de Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios, que incluirá la definición exterior e interior del dominio público portuario, los usos previstos para cada una de las diferentes áreas en las que se divida la zona de servicio del puerto a los que se refiere el artículo 72 de esta ley, y la justificación de la necesidad o conveniencia de tales usos, según criterios transparentes, objetivos, no discriminatorios y de fomento de la competencia en la prestación de servicios.

Asimismo, se incluirán los espacios necesarios para que los órganos de las Administraciones públicas puedan ejercer competencias de vigilancia, seguridad pública, inspección, control de entradas y salidas de personas y mercancías del territorio nacional, identificación y otras que, por su relación directa con la actividad portuaria, deban desarrollarse necesariamente en el puerto conforme a lo dispuesto en el artículo 72.2 de esta ley. (...)

5. La aprobación de la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios llevará implícita la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes de propiedad privada y de rescate de las concesiones que requiera la actuación portuaria en el ámbito de dicha delimitación, así como la afectación al uso portuario de los bienes de dominio público y de los bienes patrimoniales incluidos en la zona de servicio que sean de interés para el puerto>>.

Esta previsión normativa, llevada a cabo por la Ley 33/2010, de 5 de agosto, pretende evitar confusiones respecto de la anterior denominación PUEP, pues no se trata de un "Plan" sino de un acto de delimitación de los espacios portuarios, se trata de la delimitación exclusiva del perímetro portuario, de tal forma que se fija la distribución de los usos portuarios dentro del recinto del puerto.

Conviene precisar que el TRLPEMM no prevé el sometimiento del DEUP a una Evaluación Ambiental Estratégica, como si realiza respecto de otros mecanismos de conformación de la zona portuaria, como es el caso del Plan Director de Infraestructuras del Puerto (artículo 54 del citado Texto Refundido).

Por su parte, el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, establece:

<<1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad>>.

El artículo 5.2 de dicha Ley, establece: "A los efectos de la evaluación ambiental estratégica regulada en esta ley, se entenderá por: b) "Planes y programas": el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos".

El art 7.2.c) de la misma Ley recoge la obligación de realizar EIA simplificada respecto de "Cualquier modificación de las características de un proyecto del anexo I o del anexo II, distinta de las modificaciones descritas en el artículo 7.1.c) ya autorizados, ejecutados o en proceso de ejecución, que pueda tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente".

Tal y como señala la Abogacía del Estado en informe 77/2012 que se cita en la contestación a la demanda y esta Sala suscribe, la DEUP es un instrumento "totalmente distinto del plan especial portuario, que es un instrumento de planificación urbanística, cuyo objeto fundamental es regular los usos urbanísticos comprendidos en la zona de servicio de los puertos estatales; El PUEP (hoy DEUP) no es un plan urbanístico; La DEUP es un instrumento de delimitación exclusiva del perímetro portuario, de fijación de los límites del dominio público portuario y de zonificación de usos, y no como un instrumento de planificación o de planeamiento especial de los puertos; La DEUP realiza una asignación de usos a muy grandes rasgos, genérica y abstracta, que no permite identificar la actuación o actividad concreta que se va a desarrollar, estando su naturaleza jurídica más próxima, salvando las inevitables distancias, al deslinde del dominio público marítimo terrestre [...] que al de un auténtico instrumento de planificación, regulador ya de usos urbanísticos y que sirve de base a proyecto de obras concretos.

TERCERO.-No apreciamos que exista problema en relación con la necesidad de evaluación ambiental, por lo ya expuesto, debiendo resaltar que así ha sido informado en la tramitación que da lugar a la Orden recurrida. Se hace expresa referencia a los informes de la Abogacía del Estado y de Puertos del Estado, resaltando que la DEUP no tiene la consideración de Plan a efectos de las previsiones de la LEA, afectando estrictamente a la delimitación de los límites del dominio público portuario y a la zonificación general de usos en el ámbito portuario.

En el primer informe, elaborado en diciembre de 2017, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, se informa favorablemente la propuesta con la única salvedad de que "se desafecte de la zona de servicio la zona de aguas, las playas y sus correspondientes zonas de baño".

La misma Dirección General citada, de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, emite un segundo informe favorable, en febrero de 2019, si bien "siempre que se cumplan las consideraciones 1 y 2" del mismo informe.

El tercer informe de Medio Ambiente, se emite en febrero de 2021 y resuelve:

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Aspectos a subsanar previamente a la aprobación de la DEUP:

1. Presentar un estudio de alternativas sobre la ampliación de la Zona de Aguas II que valore su posible reducción o desplazamiento para ocupar la superficie mínima posible de Ias ZEPA "Golfo de Cádìz" y "Espacio marino del Tinto y del Odiel", y un estudio de afecciones de la ampliación de Zona de Aguas II a la ZEPA "Espacio marino del Tinto y del Odiel", teniendo en cuenta las áreas de fondeo definidas por la Capitanía Marítima y las zonas de prohibición de fondeo asociadas al oleoducto de la refinería de La Rábida y al gaseoducto Poseidón.

2. Desafectar la pequeña porción de playa natural a levante del muelle sur y su zona de baño reducida, y los terrenos naturales del entorno dunar de la parcela de la Casa del Vigía.

3. Afectar el tramo "central" del oleoducto en la zona de baño y la playa seca del Espigón. Aspectos a complementar a futuro:

1. Instalar y mantener dos líneas de boyas en las zonas de baño reducidas por la actividad portuaria: del Muelle Sur al pantalán del Vigía y de dicho pantalán al puerto de Mazagón.

2. Presentar el estudio de puntos de vertido alternativos fuera de la ZEPA "Golfo de Cádiz".

3. Incluir en los planos de la DEUP los límites del canal de navegación, del área de afección y de las zonas de baño de los 3 tramos de playa colindantes.

4. Completar los siguientes planos:

i. I.04 "Dominio público mariŽtimo terrestre", con la servidumbre de tránsito.

ii. I.05 "Zona muelle del VigiŽa - puerto de Mazagón", con las acotaciones de los límites de las zonas de baño.

iii. P.4 "Delimitación de la zona de aguas del puerto" con la liŽnea de BMVE y las acotaciones de los límites de las zonas de baño.

5. En la futura tramitación del Plan Especial de Ordenación del puerto:

i. Incluir en los planos la definición de las líneas, ocupaciones y superficies de deslinde, ribera de mar, servidumbre de protección y tránsito, BMVE y límites de zonas de baño, trazados de emisarios submarinos y tuberías o cables de suministros, límites de espacios protegidos y afectos a Defensa Nacional, ubicación de estaciones depuradoras, puntos de vertido al mar y trazados de colectores existentes y líneas eléctricas, soterradas o aéreas, y su voltaje.

ii. Valorar el traslado de la EDAR "Aguas de Huelva" fuera de DPMT y los primeros 20m de la zona de servidumbre de protección medidos desde ribera del mar, así como el de los colectores existentes no integrados en paseos marítimos o viales pavimentados.

iii. Justificar si la totalidad de puntos de vertido al mar cuentan con autorización vigente, y en caso contrario subsanar dicho aspecto.

6. Remitir la futura ordenanza portuaria reguladora del fondeo en aguas de la zona de servicio del puerto, con las condiciones que establezca la Capitanía Marítima de Huelva.

7. Remitir resoluciones de desafectación de las parcelas de la Comandancia de Marina, la c/ Sanlúcar de Barrameda y la ITV, así como las de la porción de playa natural a levante del muelle sur y su zona de baño reducida, y los terrenos naturales del entorno dunar de la parcela de la Casa del Vigía, para proceder a la rectificación del deslinde.

8. Ejecutar la regeneración ambiental prevista de las Marismas del Tinto y mantener su uso complementario de "Espacios Libres".

9. Completar la división de la concesión en la isla de Bacuta Sur para su gestión separada.

10. Destinar el "espacio de reserva" sobre las "Marismas del Odiel" únicamente a usos que cumplan la Ley 12/1984, su PRUG vigente y el PORN en tramitación, siendo zonas clasificadas en el PGOU de Huelva como "Suelo No Urbanizable de Especial Protección>>.

La Autoridad Portuaria de Huelva Puerto de Huelva, examina las objeciones expuestas por la DGCM y: 1.- se compromete a llevar a cabo, conjuntamente con los análisis que se están realizando del medio marino actualmente para otras cuestiones que afectan a la explotación portuaria, los estudios de alternativas y afecciones solicitados por el MITERD y adoptar, en una futura modificaci6n de la DEUP, las actuaciones que resulten de dichos estudios; 2.- se compromete a llevar a cabo la desafectaci6n, tanto del tramo de 100 m de playa natural al sur del Muelle Sur, como de los terrenos naturales del entorno dunar de la casa del Vigía, bien mediante la modificaci6n no sustancial de la DEUP o bien mediante la desafectaci6n puntual que recoge el art. 44 del TRLPEMM; 3.- la parte del SEA-LINE ubicada dentro de la zona de servicio del puerto ya se encuentra regularizada mediante concesi6n administrativa. El tramo del SEA-LINE que no esta dentro de la Zona de servicio del Puerto de Huelva, se debe regularizar por la Administraci6n competente, en este caso la Junta de Andalucía, de acuerdo con lo expresado en el informe del MITERD de 6 de marzo de 2019, en el que se establece que para la ocupación del DPMT por parte del SEA-LINE, su titular (CEPSA) deberá solicitar ante la Junta de Andalucía una concesión de DPMT a su favor.

El cuarto y último informe de la DGCM, de septiembre de 2012, reitera los anteriores de febrero de 2019 y febrero de 2012, "quedando a la espera" de una serie de "tramitaciones tras la aprobación de dicha DEUP", así como reiterando los reitera los "aspectos a complementar a futuro que fueron contemplados en su informe de fecha 23 de febrero de 2021". También se muestra conformidad a las respuestas aportadas por la APH.

Se constata que MITMA, toma en consideración todo lo expuesto, y afirma "En cuanto a la tramitación medioambiental, el citado informe de la Asesoría Jurídica de Puertos del Estado alude al dictamen de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, de 18 de septiembre de 2012, que sostiene que "la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios, a la que se refiere el artículo 69 del TRLPEMM, es un instrumento de delimitación exclusiva del perímetro portuario, de fijación de los límites del dominio público portuario y de zonificación de usos, y no un instrumento de planificación o de planeamiento especial de los puertos, por lo que su aprobación por el Ministerio de Fomento no exige el sometimiento previo de la misma a la evaluación ambiental estratégica que establece la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (actual Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental)".

En relación con el informe de DGCM se señala que "Analizado el citado informe, la Dirección General de la Costa y el Mar, el 6 de septiembre de 2021, ha emitido un nuevo informe dando su conformidad a las respuestas aportadas por dicha Autoridad Portuaria sobre las tres condiciones incluidas en su informe de 23 de febrero de 2021, señalando que queda a la espera de una serie de tramitaciones tras la aprobación de dicha DEUP".

CUARTO.-La actora alega una primera cuestión centrada en la ausencia de Evaluación Ambiental Estratégica (EIAE), centrándose en el artículo 6 de la Ley 21/2013. Cuestión que ya hemos respondido en fundamentos anteriores, en relación con el artículo 69 TRLPEMM. De hecho, el artículo 69.4 TRLPEMM, no introduce ninguna referencia a la necesidad de sometimiento de la DEUP a trámites de la legislación de medio ambiente. Esta Sala ya ha indicado que el TRLPEMM no prevé el sometimiento del DEUP a una Evaluación Ambiental Estratégica, como si realiza respecto de otros mecanismos de conformación de la zona portuaria, como es el caso del Plan Director de Infraestructuras del Puerto (artículo 54 del citado Texto Refundido).

Por lo demás, la DEUP ha sido sometida a información de distintas entidades públicas, que han informado en defensa de los respectivos intereses públicos que defienden, así como se aperturó el correspondiente trámite de consulta e información pública, como consta en el expediente tramitado, en el que diversas entidades y organismos han formulado alegaciones.

En todo caso, el informe de "impacto de género" que echa en falta la recurrente, no es preceptivo en el caso que nos ocupa pues, como dispone el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres: <>. Previsiones que no afectan desde luego, al caso que nos ocupa.

Conta en las actuaciones que se ha emitido informe por la autoridad medioambiental autonómica, Delegación Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, así como el informe del Jefe de Servicio de Espacios Naturales, de fecha 9/10/2017 y el informe del Director Conservador del Paraje Natural Marismas del Odiel, de fecha 12/7/2017.

Lo anterior se pone en relación con la pretendida existencia de suelos contaminados, (Marismas del Tinto, que en realidad según la actora son las Marismas del Pinar), con áreas de vertederos, balsas, depósitos de cenizas y relleno mixto, todo ello como indicativo de la necesidad de ser sometida la DEUP al trámite de Evaluación Ambiental.

Pero, como venimos resaltando, conviene precisar que la Administración autonómica, nada objeta a la DEUP en este aspecto, afirmando la inexistencia de objeción en cuanto al ámbito territorial de la delimitación propuesta, "si bien dadas las actividades industriales históricamente desarrolladas en la zonas III Punta del Sebo y IV Marismas del Tinto, que afectan en mayor o menor grado a la contaminación de sus suelos, previo a la implantación de las actividades concordantes con los usos previstos en dichas zonas, se deberá tener en cuenta lo determinado al respecto en la normativa de residuos y suelos contaminados para valorar los riesgos posibles sobre las personas y el medio ambiente", solicitando que se establezcan garantías suficientes para garantizar la conservación de hábitats o especies.

De aquí no cabe extraer una infracción invalidante, no existiendo declaración sobre la existencia de suelos contaminantes, habiéndose desarrollado diferentes proyectos, dentro del Plan de recuperación paisajística y ordenación de residuos sólidos urbanos de la ciudad de Huelva, que inciden en el tratamiento y recuperación de la zona. Se citan por el Ayuntamiento hasta 8 proyectos de restauración y regeneración de la zona que han sido ejecutados por la Junta de Andalucía.

Por último, se alega contravención de la DEUP en relación con el PGOU de Huelva, por cuanto determinados usos previstos en la DEUP son incompatibles con el PGOU. Pero, tanto al Autoridad Portuaria como el Ayuntamiento se remiten a una futura concreción que no es objeto de la DEUP impugnada. Nos remitimos a los diferentes informes del Ayuntamiento de Huelva (como el fechado en junio de 2020), así como informe de la Autoridad Portuaria de Huelva, que obran en las actuaciones.

Para finalizar, debemos referirnos al informe técnico de parte, en el que se resalta la existencia del Plan de Utilización de los Espacios Portuarios (PUEP de 1996) modificado por Orden Ministerial FOM/604/2004, de 25 de febrero. También existe el Plan Especial de Ordenación del Puerto de Huelva (PEOP), documentos todos ellos que han conformado los espacios y usos portuarios hasta el momento. Ciertamente, se propone en dicho informe técnico no posponer a posteriores planes la Evaluación Ambiental ni las actuaciones de regeneración correspondientes, pero debemos ceñirnos a lo hasta aquí expuesto y la procedencia de confirmar la actuación impugnada.

QUINTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas de la Administración demandada a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 3.000 euros por todos los conceptos, el importe de las costas.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,