Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 104/2023 de 07 de febrero del 2025

PRIMERO.-En la resolución administrativa impugnada en la instancia, de 17 de diciembre de 2021, se acordaba:

"1º.- Resolver, con efectos desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020, en aplicación de lo dispuesto en el PCAP y en el artículo 190 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, los contratos para la reserva y ocupación de plazas para el programa de termalismo del Imserso del Anexo I, por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados de conformidad con el Dictamen emitido por el Consejo de Estado, en fecha 28 de octubre de 2021.

2º.- De acuerdo con lo establecido en el artículo 213.4 de la LCSP, el contratista tendrá derecho a una indemnización equivalente al 3 por ciento de la prestación dejada de realizar, por el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 2020 y el 31 de diciembre de 2020.

3º.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de la Administración Pública, acumular a este expediente de resolución y dejar sin efecto los expedientes relativos al abono de indemnizaciones y de anticipos a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34 del Real decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

4º.- A la vista de lo anterior, proceder, con respecto a la cuantía que resulte del apartado 2º, a la compensación y liquidación de las cantidades reconocidas en concepto de indemnización y abono a cuenta derivadas de la precitada suspensión."

SEGUNDO.-Esta Sala ha resuelto ya numerosos recursos de apelación planteados contra sentencias de los Juzgados Centrales de lo Contencioso administrativo en recursos contra la resolución de 17 de diciembre de 2021, del Director General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, objeto del procedimiento del que trae causa esta apelación. En este caso recurre en apelación la actora en la instancia, que solicita la íntegra estimación de su demanda.

Dados los términos del Fallo de la sentencia y los argumentos en que se sostiene, así como los distintos planteamientos sostenidos por las partes en la instancia, parece oportuno resolver el presente recurso siguiendo la sistemática que ya ha establecido el tribunal en sentencias anteriores (como es el caso del recurso de apelación 39/23, de fecha 5 de febrero de 2024 o el recurso de apelación 116/23, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2024), en aras a la mayor claridad de la resolución que se adopta en este recurso de apelación. Partimos de tomar en consideración que:

1.- El contrato para la reserva y ocupación de plazas para el programa de termalismo del IMSERSO para el desarrollo del Programa de Termalismo Social en las temporadas 2019-2020, celebrado el 24 de junio de 2019, preveía la prestación de dichos servicios hasta el 31 de diciembre de 2020

2.- Mediante el Real Decreto (RD) 463/2020 de 14 de marzo se produjo la declaración del Estado de Alarma por la pandemia COVID-19.

3.- Mediante el Real Decreto Ley (RDL) 8/2020 de 17 de marzo de Medidas Urgentes Extraordinarias, se adoptaron medidas para hacer frente al impacto económico y social de la Covid 19. En su artículo 34, se regulan los efectos de la declaración del estado de alarma sobre los contratos públicos.

4.- El artículo 34.1 del RD 8/23020 se refiere a "los contratos públicos de servicios y de suministros de prestación sucesiva, vigentes a la entrada en vigor de este real decreto-ley" y dispone que "quedarán suspendidos total o parcialmente desde que se produjera la situación de hecho que impide su prestación y hasta que dicha prestación pueda reanudarse". En favor de las empresas prestatarias de los servicios y a cargo de la administración, se estableció el derecho a percibir las siguientes indemnizaciones en concepto de daños y perjuicio:

- Los gastos salariales que efectivamente hubiera abonado el contratista al personal que figurara adscrito con fecha 14 de marzo de 2020 a la ejecución ordinaria del contrato, durante el período de suspensión.

- Los gastos por mantenimiento de la garantía definitiva, relativos al período de suspensión del contrato.

- Los gastos de alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos relativos al periodo de suspensión del contrato, adscritos directamente a la ejecución del contrato, siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos durante la suspensión del contrato.

- Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro previstas en el pliego y vinculadas al objeto del contrato que hayan sido suscritas por el contratista y estén vigentes en el momento de la suspensión del contrato.

5.- El artículo 34.2 del RD 8/2020 dispone que "En los contratos públicos de servicios y de suministro distintos de los referidos en el apartado anterior, vigentes a la entrada en vigor de este real decreto ley.... cuando el contratista incurra en demora en el cumplimiento de los plazos previstos en el contrato como consecuencia del COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado y el mismo ofrezca el cumplimiento de sus compromisos si se le amplía el plazo inicial o la prórroga en curso.... el órgano de contratación se lo concederá, dándole un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido por el motivo mencionado, a no ser que el contratista pidiese otro menor". El órgano de contratación abonará los gastos salariales adicionales en los que efectivamente hubiera incurrido la empresa prestataria de los servicios como consecuencia del tiempo perdido con motivo del COVID-19, hasta un límite máximo del 10 por 100 del precio inicial del contrato.

6.- La mercantil recurrente solicitó el 23 de marzo de 2020 la suspensión del contrato, invocando el artículo 34.1 del RDL 8/2020 a lo que accedió la administración mediante acuerdo del órgano de contratación de 26 de marzo de 2020.

7.- Mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de septiembre de 2020, se cancelaron los Programas de Turismo y Termalismo Social del IMSERSO.

8.- Mediante acuerdo del órgano de contratación de 5 de enero de 2021 se inició el procedimiento para la resolución del contrato referido, que se siguió por sus trámites.

9.- La Subdirectora General de Gestión emitió propuesta de cuantía de la indemnización, a cuyo efecto calculó el importe del 3% de la prestación dejada de realizar.

TERCERO.-Como venimos diciendo, la complejidad del presente asunto radica en una serie de actuaciones de carácter contradictorio imputables esencialmente a la administración demandada, que conducen a un resultado ciertamente difícil de asimilar a simple vista como se expone a continuación.

La actuación de la administración ha dado lugar a un contrato que se resuelve con efectos retroactivos una vez que el mismo ya se había extinguido por su cumplimiento, estando a su vez suspendidos sus efectos desde la misma fecha que se fija en la resolución, es decir el 14 de marzo de 2020. A ello hay que añadir que la base legal por la que se acuerda la suspensión es errónea, pues el artículo 34.1 del Real Decreto Ley 8/2020 de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 (RDL), se refiere a contratos de prestación sucesiva fijando unas indemnizaciones más cuantiosas que las referidas en el artículo 34.2 de la misma norma para los contratos, como el de la recurrente, que no tienen esa naturaleza.

El carácter estacional de contrato deriva claramente de lo establecido en el PCAP y en el PPT, que indica como período de vigencia desde los meses de febrero a diciembre de cada año de vigencia del contrato.

Son hechos no controvertidos los siguientes:

I. En relación con la resolución del contrato.

1. La administración, mediante la resolución impugnada de 17 de diciembre de 2021, acordó de oficio y de manera unilateral resolver por causa de la Covid-19 y con efectos de 14 de marzo de 2020, el contrato suscrito con la recurrente fijando una indemnización del 3% del importe de la prestación dejada de ejecutar.

2. El acuerdo de inicio del expediente de resolución del contrato se adoptó el día 5 de enero de 2021, es decir después de la extinción del contrato por cumplimiento, lo que ocurrió el 31 de diciembre de 2020 dada su naturaleza de prestación no sucesiva o estacional.

3. La recurrente en la instancia acepta la resolución de 17 de diciembre de 2021 en la medida en que acuerda la resolución de contrato, pero la cuestiona por fijar sus efectos en el 14 de marzo de 2020.

II. En relación con la suspensión del contrato.

1. La mercantil solicitó la suspensión del contrato y las correspondientes indemnizaciones, invocando el artículo 34.1 del RDL 8/2020 a lo que accedió la administración mediante acuerdo del órgano de contratación. La prestación de alojamiento hotelero no se pudo reanudar por la Covid-19 y en consecuencia la suspensión se mantuvo hasta el 31 de diciembre de 2020.

2. El anterior acuerdo del órgano de contratación, no fue declarado lesivo por la administración.

CUARTO.-Para dar respuesta al recurso de apelación formulado, en coherencia con los pronunciamientos anteriores del tribunal en casos idénticos, hemos de partir de que el acuerdo de suspensión del contrato es un acto firme declaratorio de derechos que se concreta en las correspondientes indemnizaciones y por lo tanto sólo puede ser dejado sin efectos mediante la tramitación del oportuno procedimiento de revisión al amparo de lo dispuesto en el artículo 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o mediante sentencia firme que declare su nulidad.

Ninguna de las dos posibilidades anotadas se ha producido, por lo que el acuerdo por el que se acordó la suspensión de los efectos del contrato es un acto firme que produce plenos efectos. Los efectos se producen aunque el acuerdo de suspensión provoque una situación que pugna con un razonamiento cartesiano y aunque el mismo contenga errores, como justificar la suspensión de contrato con base legal en el artículo 34.1 del RDL 8/2020 tratándose de un contrato estacional o de prestación no sucesiva supuesto en el que es aplicable el artículo 34.2 de la norma referida que contempla indemnizaciones menores.

Por otra parte, la cancelación del programa de termalismo para la temporada 2020 adoptada por acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 22 de septiembre de 2020, no afectó a la suspensión del contrato formalizado en su día por el contratista con el IMSERSO.

Pues bien, en primer lugar, procede analizar la única cuestión que suscita el apartado primero de la resolución impugnada y que recae sobre la fecha de efectos de la resolución del contrato, pues -en contra de lo que entiende la representación del IMSERSO- no existe controversia en lo que se refiere a la procedencia de la resolución misma, acordada por el órgano de contratación al amparo de lo establecido en el artículo 211.1,g) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) y tampoco en lo que respecta al porcentaje de la indemnización del 3%, por otra parte establecido en el artículo en el artículo 213.4 de la LCSP.

En este punto debemos recordar que el artículo 34.1 apartado 7 del RDL 8/2020 es muy tajante cuando afirma que "La suspensión de los contratos del sector público con arreglo a este artículo no constituirá en ningún caso una causa de resolución de los mismos".Teniendo en cuenta que los efectos del contrato fueron suspendidos por el referido acuerdo del órgano de contratación, no cabe duda de que el acuerdo de resolución del contrato el 17 de diciembre de 2021, decisión impugnada en este recurso, es una decisión de imposible cumplimiento porque el contrato ya estaba suspendido por un acto administrativo firme y consentido cuando se acordó la resolución, sin que la atribución de efectos retroactivos al 14 de marzo de 2020 permita desconocer los efectos del acto previo firme por el que se acordó la suspensión del contrato. En consecuencia, debemos concluir que es correcto anular el apartado primero la resolución impugnada exclusivamente en lo que respecta a la fecha de efectos de la resolución del contrato.

Por lo que respecta a los efectos económicos, hemos de reiterar que las dos indemnizaciones están dirigidas a compensar dos situaciones que tienen una base y fundamento distintos. La primera se corresponde con la indemnización por daños y perjuicios a que le da derecho el artículo 34.1 párrafo segundo, del RDL 8/2020 como consecuencia de la suspensión del contrato acordada por el órgano de contratación, por el periodo que media entre el 14 de marzo de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020 que expira el plazo contractual. Debe subrayarse que el artículo 34.3 del RDL señala que "No resultará de aplicación a las suspensiones a que se refiere el presente artículo lo dispuesto en el apartado 2.a) del artículo 208, ni en el artículo 239 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre ; ni tampoco lo dispuesto en el artículo 220, ni en el artículo 231 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público ".Es decir, el RDL adopta medidas que inciden en los contratos públicos, pero es ajena a las normas generales de contratación y deroga para las excepcionales circunstancias en las que se dicta el régimen general establecido en la legislación de contratos. Por otra parte, también debe subrayarse cuál es la finalidad de la indemnización, esto es, destinada a garantizar la viabilidad de la empresa que podría verse abocada a un cierre debido a la total paralización de la actividad económica como consecuencia de la declaración el 14 de marzo de 2020 del estado de alarma.

La segunda, es una indemnización expresamente prevista en la legislación de contratos para el supuesto de resolución del contrato ( artículo 213.4 LCSP) , es decir, un supuesto ordinario de la dinámica contractual y su finalidad es puramente resarcitoria de los perjuicios ocasionados por la resolución misma. Dispone el precepto: "4. Cuando la resolución se acuerde por las causas recogidas en la letra g) del artículo 211, el contratista tendrá derecho a una indemnización del 3 por ciento del importe de la prestación dejada de realizar, salvo que la causa sea imputable al contratista o este rechace la modificación contractual propuesta por la Administración al amparo del artículo 205."La concurrencia de esta doble circunstancia determina que ambas indemnizaciones sean compatibles, pues no suponen una duplicidad de pago por la misma causa de pedir. No podemos compartir el criterio de la sentencia de instancia, pues la indemnización viene fijada por ley con finalidad resarcitoria de los perjuicios ocasionados a la entidad por la resolución del contrato. En este caso, tal como consta en el expediente, la Administración ha reconocido y valorado el perjuicio ocasionado por este concepto. Y ello determina que lo dispuesto en el apartado cuarto de la resolución impugnada, no sea ajustado a Derecho; resultando improcedente compensar las respectivas indemnizaciones, cuando la entidad haya percibido un anticipo a cuenta de las indemnizaciones derivadas de la suspensión de efectos del contrato y tiene derecho al percibo de las cantidades restantes hasta el 31 de diciembre de 2020.

Para finalizar, debemos indicar que es correcto el apartado tercero de la resolución recurrida por el que se acordó acumular al expediente que dio lugar a la misma y dejar sin efecto los expedientes relativos al abono de indemnizaciones y anticipos a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34.1 del RDL, es decir, de los derivados del acto de suspensión. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 39/2015, "El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento".

En el presente caso concurren todas las circunstancias exigidas por dicho precepto para acordar la acumulación, pues ambos procedimientos son tramitados por la misma unidad del IMSERSO y entre ellos existe una indudable íntima conexión, pues, aunque se trata de indemnizaciones con distinto fundamento, ambas derivan de un mismo hecho como fue la declaración del estado de alarma el 14 de marzo de 2020. Por otra parte, la finalidad de la acumulación acordada es la de tratar conjuntamente ambos procedimientos y resolverlos de manera unitaria, planteamiento plenamente acorde con la exigencia y sentido del artículo 57 de la Ley 39/2015 citado.

Procede, en consecuencia, acoger parcialmente el recurso de apelación

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no procede hacer imposición de costas.

En atención a lo expuesto la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: