Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1681/2021 de 01 de octubre del 2024

PRIMERO.-El presente recurso tiene por objeto la desestimación, por silencio de la petición dirigida al Ministerio para la Transición Ecológica el 27 de septiembre de 2021 para que revise de oficio las resoluciones mencionadas y declare su nulidad de pleno derecho por haber prescindido del procedimiento legalmente establecido, fraude de ley y lesión de derechos de amparo constitucional, concretamente los preceptos constitucionales relativos al principio de legalidad, seguridad jurídica e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (artículo 9.3) con relación al derecho de propiedad (artículo 33).

SEGUNDO.-La recurrente solicita que se "ESTIME EL PRESENTE RECURSOy, en virtud de la plena jurisdicción, lleve a cabo el RECONOCIMIENTO DE LA SITUACIÓN JURÍDICA INDIVIDUALIZADAconsistente en la declaración de que LOS NÚCLEOS DE ÓRZOLA, ARRIETA, PUNTA MUJERES Y CHARCO DEL PALO reunían la condición de suelos urbanos al momento de entrar en vigor la vigente Ley de Costas, debiendo mantenerse la anchura de la servidumbre de protección en 20 metros".

En defensa de su pretensión alega que la actividad desplegada por la Administración adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 47 a) y e) de la Ley 39/2015; en cuanto a la letra e) al prescindir del procedimiento legalmente establecido para fijar, a través de los actos cuya revisión de oficio se pretende, la anchura de la servidumbre de protección en 100 metros para los núcleos costeros de Órzola, Punta Mujeres, Arrieta y Charco del Palo, vulnerando el procedimiento previsto en los artículos 11 y siguientes de la Ley 22/1988, de Costas así como los artículos 20 y siguientes de su Reglamento general de aplicación, de modo que, en lugar de ordenar el archivo del expediente se trata indirectamente de hacer una revisión del deslinde, alterando la anchura de las servidumbres a través de un acto administrativo; dicho de otra forma, que la Ley no contemple, en ningún caso, que la alteración del deslinde se pueda efectuar por la vía de una mera comunicación o informe, como se ha pretendido para el caso de los núcleos costeros de Haría a través de los actos administrativos cuya revisión se solicita, sino ajustándose al referido procedimiento, en este caso contemplado en los artículos anteriormente referidos de la legislación de Costas. Consecuentemente, por lo que de conformidad con la normativa y Jurisprudencia tratada, se concluya que dicho vicio de nulidad imposibilitaba a la administración demandada para alterar la anchura de la servidumbre de protección hasta los 100 metros, provocando indebidamente y por la vía del régimen transitorio de la legislación de costas y los actos administrativos cuya revisión se interesara, un gravísimo quebranto al patrimonio municipal de suelo.

En segundo lugar concurre el vicio de nulidad del artículo 47 a), pues los actos impugnados lesionan derechos susceptibles de amparo constitucional, concretamente el derecho de propiedad al proceder a una alteración injustificada de los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio municipal del suelo con sujeción a los 20 metros de anchura de la servidumbre de protección. Tal vicio de nulidad se consuma a través de la vulneración del principio de legalidad, seguridad jurídica e irretroactividad de las normas sancionadoras, no favorables o restrictivas de derechos individuales ( artículo 9.3 CE) , con relación a la doctrina legal y jurisprudencial de la motivación por remisión o "in allundie" [sic]. Además, la Administración de costas y su demarcación en Canarias, ha venido considerando a lo largo de muchos años que la anchura de la servidumbre de protección para los núcleos mencionados era de 20 metros, incurriendo así la Administración en vulneración de la doctrina de los actos propios.

TERCERO.-La representación de la Administración demandada, por su parte, opone, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso por inexistencia de acto impugnable ( artículos 25 y 69 c) LJCA) , pues lo que la recurrente llama resoluciones son, en realidad, informes o comunicaciones con la finalidad de ofrecer una información a la recurrente y poner en su conocimiento una determinada situación; además, la demandante expone una pretensión de plena jurisdicción cuando ninguno de los escritos que se impugnan contienen un pronunciamiento en uno u otro sentido sino que se trata de comunicaciones de información en respuesta a la solicitud de la recurrente, de carácter orientativo que no sustituyen a una eventual resolución y que, por ello, no pueden ser consideradas vinculantes, ni constituyen verdaderos actos administrativos impugnables en esta vía jurisdiccional.

Subsidiariamente alega que no concurren los vicios de nulidad invocados y se trata, en su caso, de cuestiones de legalidad ordinaria. Además, no es factible efectuar consideraciones de índole jurídica propias de otros recursos, sino que tan sólo procede analizar si se dan los presupuestos habilitantes propios del procedimiento de revisión de oficio, sin entrar, en este caso, a conocer del fondo del asunto, dado el carácter revisor de esta jurisdicción.

En cuanto a la omisión del procedimiento legalmente establecido, la recurrente parte de un punto inicialmente erróneo: no se ha fijado una anchura de servidumbre de protección de 100 metros porque no se ha aprobado el deslinde. Lo que se ha dicho es que no se ha acreditado que se dan los requisitos para reducir la anchura de la servidumbre de protección, por lo que en aplicación del artículo 23 de la Ley de Costas, la anchura es de 100 metros; la actora se contradice pues si defiende que es el deslinde el único que puede fijar la anchura de la servidumbre de protección no tiene ninguna base que el ayuntamiento defienda que la anchura es de 20 metros porque así lo recoge un instrumento de planeamiento; en cuanto al informe de la Dirección General sobre la aplicación de la DT 1 de la Ley de Costas, mencionado en la demanda, no implica automáticamente la modificación del deslinde, sino que en los casos en que hemos informado favorablemente se ha procedido con posterioridad a modificar el deslinde. Por lo demás, no se está alterando la anchura de la servidumbre de protección, sino que siempre ha sido 100 m porque el deslinde no está adaptado a la Ley de Costas y, por tanto, se aplica la regla general del art.23 LC, es decir, 100 metros.

En cuanto al motivo de nulidad del artículo 47 a) de la Ley 39/2015, rechaza la infracción de los principios mencionados y añade que la afección sobre parcelas localizadas en la zona de servidumbre de protección en ningún caso supone la pérdida de la titularidad sino una mera limitación en aras a la defensa de un bien protegido y definido constitucionalmente como es el dominio público marítimo-terrestre y, si tan claro tenía el Ayuntamiento que la anchura de servidumbre era de 20 metros carece de sentido que inste la revisión de 100 a 20 metros en 2013.

Por todo lo anterior solicita la desestimación del recurso.

CUARTO.-Se opone por el Abogado del Estado la causa de inadmisibilidad del recurso por falta de actividad administrativa impugnable con base en los artículos 25 y 69 c) de la Ley de esta Jurisdicción y subsidiariamente, que no concurren los vicios de nulidad invocados. En su escrito de conclusiones el Ayuntamiento de Haría rechaza la inadmisión por entender que el recurso se interpone contra la desestimación presunta de la acción de revisión previamente ejercitada, que no obtuvo una respuesta expresa sobre el fondo de la cuestión planteada, por lo que planteado ahora el recurso contra el silencio de la Administración, oponer la inadmisibilidad es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva; añade que, en cualquier caso, los actos administrativos cuya revisión solicitó son susceptibles de recurso contencioso pues contienen un pronunciamiento referido directamente a rechazar la petición formulada por el Ayuntamiento de Haría, haciendo imposible continuar con el procedimiento administrativo.

Ante todo conviene reseñar la doctrina del Tribunal Supremo sobre la naturaleza de la acción de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, ejercitada por el Ayuntamiento, respecto de las dos resoluciones mencionadas.

En la sentencia de 2 de febrero de 2017 (Recurso 91/2016), declaró, con cita de sentencias anteriores, que «[...]el artículo 102 LPAC tiene como objeto facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental, ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia. Más la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino solo aquellas que constituyan un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992.

Como nos recuerda nuestra sentencia de 14 de Abril de 2010 (rec. 3533/2007): "La solicitud por parte de un interesado de que la Administración declare de oficio la nulidad de un acto administrativo supone ya, en principio, una previa inacción por parte de dicho interesado, que no interpuso en su momento el correspondiente recurso contencioso-administrativo en el que hubiera podido alegar todo cuanto a su interés conviniera. Esto explica que la revisión de oficio se circunscriba a causas tasadas de nulidad de pleno derecho y que haya de ser interpretado de forma rigurosa". Esto es, la revisión de oficio no es remedio para revisar los actos anulables, sino para los actos nulos de pleno derecho (los del art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

A este respecto, y en relación con el alcance y naturaleza de la revisión de oficio del Art. 102 de la Ley 30/1992, ha de traerse a colación la doctrina de la STS de 5 de mayo de 2005 , que establece que : "(...) debemos recordar que el Art. 102.1 de la Ley 30/1992 configura la revisión de oficio con un carácter excepcional, que únicamente debe ser utilizada cuando realmente se detecten vicios que hagan precisa la retirada del acto del mundo jurídico[...]».

Las causas de nulidad en que se basa la pretensión anulatoria son la violación del derecho de propiedad y la omisión del procedimiento establecido para la determinación de la servidumbre de protección en relación con el deslinde que afecta a los núcleos costeros de Haría.

En cuanto a la primera, es clara su falta de fundamento ya que el artículo 47.1 a) considera como causa de nulidad los actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, entre los cuales no se encuentra el derecho de propiedad, como resulta del artículo 53.2 de la Constitución y así lo ha considerado el Tribunal Supremo ( St. TS de 23 de octubre de 2015 Recurso 3966/2013).

En cuanto a la omisión del procedimiento el Ayuntamiento demandante alega que, mediante las resoluciones cuya revisión se pretende, el Ministerio ha realizado la revisión del deslinde, fijando la anchura de la línea de servidumbre de protección en 100 metros, en lugar de la de 20 metros que corresponde. Sin embargo, hay que considerar que dichos informes se emiten en el marco de un procedimiento instado por el Ayuntamiento en 25 de julio de 2013 en solicitud de aplicación de la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, para los núcleos de Órzola, Punta Mujeres, Arrieta y Charco del Palo; en el seno de ese procedimiento el Ministerio solicitó determinada documentación que no fue presentada por la Corporación en el plazo de tres meses habilitado, por lo que en el informe de 17 de abril de 2015, primero de los que se solicita la revisión, declaró que no se había justificado la aplicación de dicha DT 1ª; posteriormente, en ese mismo expediente, el Ayuntamiento pidió la rectificación del informe anterior aportando determinada documentación y, tras su valoración, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, entendió que no se cumplían las condiciones para la aplicación de dicha Disposición Transitoria "...al no quedar acreditada la totalidad de los servicios urbanísticos en las áreas objeto de estudio, ni acreditarse el cumplimiento del grado de consolidación de la edificación a falta de alguno de ellos. Por ello, y de acuerdo con lo regulado en el artículo 23 de la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas , LA SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN RECAERÁ SOBRE UNE ZONA DE 100 METROS medida tierra adentro desde el limite interior de la ribera del mar".Así se lee en el informe de 26 de septiembre de 2019, segundo de los que se pide la revisión de oficio.

En estas condiciones, es claro que los informes expresados se emitieron en el seno de un procedimiento administrativo, en el que el demandante fue parte y pudo presentar alegaciones y la documentación que consideró necesaria en defensa de su derecho. El primero, además, declara que al no haberse atendido el requerimiento de documentación, no se había justificado la aplicación de la DT 1ª de la Ley 2/2013, de modificación de la Ley de Costas. No hay pues, en este sentido omisión de un acto esencial del procedimiento causante de indefensión.

Por otra parte, como señala el Abogado del Estado, tales informes no fijan el deslinde lo que no puede tener lugar sino en el procedimiento establecido al efecto por la Ley de Costas, que puede ser revisado y que puede seguir o no el criterio expresado en el informe a la vista de la documentación existente en el propio procedimiento de deslinde, según doctrina constante del Tribunal Supremo, según la cual «[...] Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98, fundamento jurídico quinto), 22 de julio de 2003 (recurso de casación 5297/98, fundamento jurídico tercero), 29 de julio de 2003 (recurso de casación 8106/98, fundamento jurídico quinto) y 9 de junio de 2004 (recurso de casación 875/2002, fundamento jurídico primero) que, conforme a lo dispuesto en el artículo 12.6 de la vigente Ley de Costas, el procedimiento de deslinde puede incoarse de oficio o a petición de los interesados no sólo cuando por cualquier causa, física o jurídica, se haya alterado la configuración del dominio público marítimo-terrestre, sino cuando aparezcan datos o circunstancias de los que se pueda deducir que el deslinde realizado no refleja con exactitud las características físicas de los bienes, ya sea para incluirlos en el dominio público marítimo-terrestre o para excluirlos de él, sin que para ello se precise una previa declaración de lesividad ni acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos de la Administración, según la regulación contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992, ya que el deslinde es un procedimiento especial para revisar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada la delimitación del dominio público marítimo-terrestre, y por ello el artículo 11 de la Ley de Costas establece que «para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley[...] » ( St. TS de 15 de marzo de 2012, ciada a su vez en la posterior de 16 de octubre de 2014 Recurso 4169/2012).

No hay tampoco fraude de ley por utilizar el procedimiento de aplicación de la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 2/2013 pues en él -ni en su informe final- se fija la línea de deslinde, sino que se expresa la posibilidad de que la anchura de la servidumbre de protección se fije en 100 metros, que es la norma general establecida en el artículo 23 de la Ley de Costas.

La ausencia de los requisitos legalmente establecidos para proceder a la revisión de oficio solicitada determinan la improcedencia de analizar las alegaciones sobre la clasificación del suelo y su reflejo en las normas de planeamiento urbanístico que justificarían la aplicación excepcional de una anchura menor de la servidumbre, prevista en las Disposiciones Transitorias de la Ley de Costas ( DT 3ª) y de su Reglamento General de aplicación (DT 9ª).

QUINTO.-Por todas las razones anteriores procede desestimar el recurso y, en aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, imponer las costas a la parte demandante.