Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1853/2021 de 10 de junio del 2025

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo, por la representación de Dª Julieta, la Resolución del Ministerio para la Transición Ecológica de 9 de mayo de 2021 que desestima el recurso de reposición frente a la anterior Resolución de 28 de enero de 2019, que declara la extinción de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de febrero de 1934 a D. Candido para la ocupación de terrenos de dominio público marítimo-terrestre, con destino a vivienda, parcela nº NUM000 de la playa y término municipal de Guardamar del Segura (Alicante), transferida por Orden Ministerial de 8 de julio de 1940 a D. Celestino.

Resolución de extinción de la concesión que se fundamenta en lo establecido en el artículo 100 a) de la Ley 33/2003, del 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y en el artículo 78. 1 k) de la Ley de Costas, al no haber quedado justificado el tracto sucesivo desde el titular concesional a los actuales ocupantes de la concesión, pues si bien, en base a la documentación aportada, quedaría justificado el tracto de la concesión de D. Celestino a sus tres hijas, en partes iguales, y la posterior transmisión de la tercera parte indivisa de la misma de Dª Julieta a sus hermanas, faltaría la transmisión de ellas a D. Luis Angel , no aportándose ningún documento que acredite dicha transmisión, ni tampoco el tracto entre D. Luis Angel y sus hijos.

Se hace además referencia a lo establecido en el apartado 1 de la Disposición Transitoria Decimosexta del Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.

Constituyen antecedentes fácticos trascendentes para la resolución del litigio, los que se exponen a continuación:

Con fecha 12 de noviembre de 2004 Dª. Julieta solicitó autorización para legalizar obras en la vivienda correspondiente a la concesión. A la vista de ello, el Servicio Provincial de Costas en Alicante solicitó a tal recurrente, con fecha 24 de noviembre de 2004, reiterada el 17 de febrero de 2005, que aportara documentación fehaciente justificativa de su vinculación jurídica con la parcela donde se habían realizado las obras.

Con fecha 30 de marzo de 2006, Dª Julieta presentó documentación para justificar ser heredera, junto con sus hermanos, de la concesión (Acta de notoriedad de la declaración de herederos abintestato, de 29 de noviembre de 2001). Si bien por Orden Ministerial de 2 de febrero de 2009 se declaró la extinción de la concesión, la sentencia firme de la Audiencia Nacional de 17 de marzo de 2011 estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la anterior, y anuló la resolución recurrida por haber caducado el procedimiento en el que se dictó.

Con fecha 23 de julio de 2015 el Servicio Provincial de Costas en Alicante acordó la incoación de un nuevo expediente de extinción de la concesión, cuya caducidad fue nuevamente declarada por Orden Ministerial de 10 de abril de 2017, por falta de resolución expresa. El recurso de reposición frente a la anterior fue inadmitido, por improcedente, por Resolución de 3 de abril de 2018.

Con fecha 10 de mayo de 2018 se acuerda la iniciación de un (tercer y) nuevo expediente de extinción de la concesión, en el que tras la emisión del Dictamen de la Abogacía del Estado en Alicante de 12 de julio de 2018, se dictó la Orden Ministerial de 28 de enero de 2019 impugnada en estos autos, que declara la extinción de la concesión.

SEGUNDO. -La parte actora sustenta su pretensión impugnatoria de su demanda, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

Acreditación del tracto sucesivo de transmisión hereditaria, por la realización de actos de los que se infiera inequívocamente tal voluntad de subrogación. En el presente caso existe una manifestación expresa por parte de las hermanas Tatiana Almudena unida a la realidad de que la Administración se ha dirigido al señor Luis Angel como responsable y propietario de la vivienda y de la concesión administrativa, según ya manifiestan sus respectivas madre y tía en los escritos que presentaron en 1992. En definitiva, una interpretación al amparo del artículo 3 del código civil, permite ir más allá de la literalidad de la norma, dando relevancia al contexto, antecedentes, espíritu y finalidad.

Se acredita documentalmente la reiterada y constante voluntad expresa de subrogación por parte de los causahabientes, que han mantenido la concesión, sus instalaciones, han abonado el canon concesional y han cuidado de mantener los terrenos de tal concesión en adecuado estado. Además, y según figura en la comunicación de la Dirección General del Servicio Provincial de 29/05/2006 (folio 55) hay signos evidentes del ejercicio continuo del derecho concesional por parte de los herederos del titular.

Tanto el padre de la actora como ella misma, en sucesivas ocasiones, se dirigieron a la Administración como propietarios de la vivienda (escrito de 18 de agosto de 2015), manifestando que ya se había realizado una petición anterior no atendida de transferencia.

Prueba de ello es también el escrito que Dª Tatiana y Dª Almudena presentaron el 18 de mayo de 1992 (documento 1) solicitando la tramitación de la transferencia a su favor.

En base a todo ello, y aunque no conste la formal declaración de herederos y adjudicación de herencia, sí consta la declaración expresa de voluntad de las difuntas; y si no existe una declaración de transferencia a éstas, por exclusiva culpa de la Administración, no es posible que la Administración pueda tachar a los sucesivos herederos (D. Luis Angel y a mi representada y sus hermanos) de no acreditar la inclusión en el inventario hereditario de estos derechos de concesión.

Los usuarios no son extraños ni usurpadores del dominio público, sino legítimos herederos, según costa en la Escritura de Declaración de Herederos Abintestato aportada (documento 4).

TERCERO.- La Administración declara extinguida la concesión en virtud de lo establecido en el Artículo 78.1 de la Ley de Costas, en su redacción dada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, que establece en su apartado k) que el derecho a la ocupación del dominio público se extinguirá por: "La falta de la comunicación expresa prevista en el artículo 70.2 de esta Ley en los casos de transmisión mortis causa de las concesiones".

Y ello en relación con el artículo 100 a) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, a cuyo tenor las concesiones y autorizaciones demaniales se extinguirán por las siguientes causas: " Muerte o incapacidad sobrevenida del usuario o concesionario individual o extinción de la personalidad jurídica".

Preceptos que han de relacionarse, por remisión expresa del primero de ellos, con lo previsto en el artículo 70.2 de la misma Ley de Costas, cuyo tenor literal es el siguiente:

2. Las concesiones serán transmisibles por actos inter vivos y mortis causa.

La transmisión inter vivos solo será válida si con carácter previo la Administración reconoce el cumplimiento, por parte del adquirente, de las condiciones establecidas en la concesión.

En caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a título de herencia o de legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquel, siempre que en el plazo de cuatro años comuniquen expresamente a la Administración el fallecimiento y la voluntad de subrogarse. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera hecho la comunicación, la concesión quedará extinguida.

Como esta Sala ha declarado con reiteración ( SAN de 28/05/2021, Rec. 1995/2019, entre otras muchas) la inactividad de la Administración ante la invasión del dominio público o el incumplimiento de las condiciones, no enerva el posterior derecho para la declaración de la caducidad o extinción de la concesión, pues la inactividad de la Administración, mientras duró, solo hizo que beneficiar al concesionario, posibilitándole el uso de terrenos de dominio público, pero en absoluto puede impedir que, llegado el caso, se declare tal caducidad o extinción de la concesión cualquiera que sea el tiempo transcurrido. Y en este sentido, la Jurisprudencia, rechaza expresamente la aplicación de la doctrina de los actos propios que no es sino una manifestación del principio de buena fe ( STS de 4 de marzo de 2000).

CUARTO. -Se refiere la presente controversia a la originaria concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de febrero de 1934 a D. Candido, para la ocupación de terrenos de dominio público marítimo-terrestre, con destino a vivienda, parcela nº NUM000 de la playa y término municipal de Guardamar del Segura (Alicante), transferida por Orden Ministerial de 8 de julio de 1940 a D. Celestino, quien había fallecido el 18 de abril de 1949.

Sus dos hijas, Tatiana y Almudena solicitan, en el año 1992, la trasferencia de la concesión aportando escritura de partición de 11 de mayo de 1970. Trasmisión que, al ser anterior a las restricciones que para la transmisión mortis causafueron introducidas por la Ley de Costas de 1988, ha de tenerse por cierta.

Fue a partir del mes de noviembre de 2004, cuando la Sra. Julieta solicitó autorización para legalizar obras en la vivienda existente en los terrenos de tal concesión, cuando se incoo el primer procedimiento de extinción de la misma.

Requerida tal actora por la Administración, presentó escrito el 30 de marzo de 2006 en el que manifestó haber obtenido la concesión de su padre D. Luis Angel, que había fallecido el 8 de noviembre de 2001 y que la había adquirido por herencia de su tía soltera y madre ( Almudena y Tatiana respectivamente).

Adjunta a tal efecto Acta de Notoriedad de Declaración de Herederos Abintestato de su padre, de fecha 29 de noviembre de 2001, que señala como únicos herederos del causante a sus cinco hijos.

Conforme a todo ello, además de que podría invocarse, en el presente caso, la falta de litisconsorcio activo de la parte actora, dado que según se desprende del Acta de Declaración de Herederos Abintestato del padre de la recurrente, son herederos de dicho causante, además de tal actora, otros cuatro hijos más, en cualquier caso, en cuanto al fondo de la controversia, han resultado acreditados los siguientes elementos trascendentes para la resolución de la controversia:

Si bien no cabe ninguna duda de la transferencia de la concesión de D. Celestino a sus tres hijas, en partes iguales, no hay sin embargo en las actuaciones documentación alguna acreditativa de la transmisión de estas últimas a D. Luis Angel, padre de la actora, lo cual incluso así se reconoce por tal recurrente tanto en su escrito de alegaciones como en la propia demanda. Así, se hace referencia a actos tácitos o presuntos de su padre que a su juicio habrían de considerarse prueba de dicha transmisión, más ello sería válido a efectos de ocupación o detentación pero en ningún caso a efectos de transferencia de la concesión que requiere unos requisitos formales y unos plazos, que no han sido atendidos en el supuesto. Sin que tampoco el pago del canon, en cualquier caso, y según esta Sala ha declarado con reiteración, haga prueba de la titularidad de una concesión de dominio público marítimo terrestre.

La Sra. Julieta, si bien reconoce que su padre, el Sr. Luis Angel, nieto del Sr. Celestino, no solicitó ni formalizó la transferencia a su nombre, no llevándose a cabo hasta el 2006 la petición por parte de la compareciente también entiende que, sin embargo, no se toma en consideración que existe una petición anterior no atendida, más ello constituye una mera alegación de parte, de la que tampoco existe prueba ni constancia alguna en autos.

A todo lo cual ha de añadirse que tampoco puede considerarse acreditada la transmisión entre el padre de la Sra. Julieta y ella misma, dado que aquel falleció en el año 2001 y no fue hasta el año 2006, y por ende sobrepasado el plazo de cuatro años del artículo 70.2 de la Ley de Costas, cuando tal recurrente presentó, por primera vez, la declaración de herederos ad intestato.

Razones, las anteriores, que conllevan la desestimación de la pretensión actora.

QUINTO. -De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede la imposición de costas a la parte recurrente.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.