Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 781/2023 de 13 de enero del 2026

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la conformidad a derecho de la Resolución de la Subsecretaría de Interior de 17 de diciembre de 2022, dictada por delegación del Ministro, denegando el derecho de asilo y la protección subsidiaria a la parte recurrente y la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la anterior.

En noviembre de 2021 D. Romulo (Venezuela), solicito asilo en España, centrando su relato en el hecho de haber sido escolta del Jefe de policía de uno de los departamentos del estado, presenciando la persecución y malos tratos que se dispensaba a los opositores al régimen, con lo que no estaba de acuerdo y acabó teniendo problemas con sus superiores que le obligaron a abandonar Venezuela.

La Subdirección General de Protección Internacional realiza informe, en base a las fuentes que recoge en el mismo, examinando la solicitud formulada, en el que señala:

<

El concepto de tercer país seguro se encuentra precisamente en el art. 20.1.d) de nuestra ley 12/2009, de 30 de octubre donde se dispone que no procederá admitir las solicitudes de asilo cuando " (...) la persona solicitante proceda de un tercer país seguro, de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la Directiva 2005/85 /CE del Consejo y, en su caso con la lista que sea elaborada por la Unión Europea, donde, atendiendo a sus circunstancias particulares, reciba un trato en el que su vida, su integridad y su libertad no estén amenazadas por razón de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a grupo social u opinión política, se respete el principio de no devolución, así como la prohibición de expulsión en caso de violación del derecho a no ser sometido a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes, exista la posibilidad de solicitar el estatuto de refugiado y, en caso de ser refugiado, a recibir protección con arreglo a la Convención de Ginebra; siempre que el solicitante sea readmitido en ese país y existan vínculos por los cuales sería razonable que el solicitante fuera a ese país. Para la aplicación del concepto de tercer país seguro, también podrá requerirse la existencia de una relación entre el solicitante de asilo y el tercer país de que se trate por la que sería razonable que el solicitante fuera a ese país".

(....) Atendiendo a las circunstancias particulares de la persona solicitante debe tenerse en cuenta que en vista de su relato y de la información que conforma su expediente, no se aprecian actos o medidas por parte de las instituciones del tercer país del que procede que le hicieran imposible su permanencia allí. Por otro lado, teniendo en cuenta sus declaraciones, no habría sido objeto de persecución en dicho país ni refiere problemática alguna relacionada con las causas de persecución previstas en la normativa de protección internacional. No cabe entender que alegaciones relativas a la situación social o económica el país de procedencia y a las dificultades sociales y laborales derivadas de la inmigración en dicho país, así como alegaciones genéricas sobre xenofobia constituyan un fundamento sólido a fin de entender que el país de procedencia de la persona solicitante no es seguro en su caso particular.

Por tanto, no es posible concluir que en dicho país existiese un peligro para su integridad y su libertad, ni tampoco una amenaza concreta y objetiva por razón de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a grupo social u opinión política.

De lo anterior se desprende que la persona solicitante ha permanecido de forma estable en un tercer país seguro durante un periodo razonable de tiempo, con elementos de los que puede inferirse una cierta vinculación o arraigo, lo que justificaría que se hubiese pedido en el mismo la protección internacional o se hubiera acogido a cualquier otro instrumento disponible por el respectivo Gobierno en dicho país para hacer frente al flujo migratorio venezolano en dicho país.

En relación con ello, teniendo en cuenta la propia regulación de las razones humanitarias expuesta anteriormente, la posible autorización de residencia en España por razones humanitarias se circunscribe a la situación de la persona solicitante respecto de su país de origen y no respecto de cualquier otro país donde hubiera estado residiendo de manera estable antes de venir a España .....De lo expuesto anteriormente se desprende que la persona solicitante proviene de un tercer país seguro donde, ni con carácter general por el hecho de su nacionalidad venezolana ni con carácter particular a tenor de lo expuesto en su relato, es posible entender que su permanencia en dicho país podría suponerle ni un riesgo de persecución por su origen ni daños graves por los mismos motivos.

De lo anterior se concluye que, valorada conjuntamente la petición de protección internacional, no se aprecian razones suficientemente fundadas para otorgar a la persona solicitante la autorización de residencia en España por razones humanitarias de protección internacional conforme a lo previsto en la normativa aplicable. En efecto, tampoco concurren en el caso ninguna de las causas de vulnerabilidad del artículo 46 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre >>.

En fecha 27 de diciembre de 2022, se dicta la resolución denegando el derecho de asilo, en la que también se afirma que no concurre ninguna de las causas que podrían dar lugar a la concesión de la protección subsidiaria.

SEGUNDO.-El sistema europeo común de asilo, que se basa en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra y en la garantía de que ninguna persona sea repatriada a un país en el que sufra persecución, según se estipula en el artículo 78 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en el artículo 18 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se contiene en al actualidad, de forma esencial, en el Reglamento (UE) 2024/1347 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de mayo de 2024 sobre normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas que pueden acogerse a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, y por el que se modifica la Directiva 2003/109 /CE del Consejo y se deroga la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (Directiva de reconocimiento). El citado Reglamento se encuentra actualmente en vigor y su aplicación tendrá lugar a partir del 1 de julio de 2026.

En desarrollo del Reglamento se encuentra la Directiva (UE) 2024/1346 del Parlamento europeo y del Consejo de 14 de mayo de 2024, por la que se establecen normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional. Actualmente en vigor y cuya trasposición se pospone a la fecha límite de 12 de junio de 2026, derogando la Directiva 2013/33/UE.

Mientras tanto, continúa siendo aplicable la Directiva 2011/95/UE o en los estados miembros no vinculados a ella, la Directiva 2004/83 /CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida.

El artículo 13.4 de la Constitución española reconoce el derecho de asilo como derecho de configuración legal, al disponer que «la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España»,cuya regulación debe ser aplicada e interpretada de conformidad con los Tratados internacionales ratificados por España en esta materia.

Siguiendo lo que hemos afirmado en anteriores ocasiones (por todas SAN 8-11-2019, recurso 663/17 y SAN 7-10-2021, recurso 2133/19), podemos señalar que la STJUE de 1 de marzo de 2016, asunto C-443/14, Alo Osso, apartados 29 y ss, indica expresamente que la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 (Convención de Ginebra) constituye un texto pertinente para la interpretación de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (Directiva de reconocimiento).

La referida sentencia también cita como texto pertinente para interpretar la Directiva de reconocimiento, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 18) y los tratados a los que se hace referencia en el artículo 78 del TFUE. Dicha norma hace referencia expresa al Protocolo sobre el Estatuto del Refugiado hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967 así como "a los demás tratados pertinentes", entre los que por su relevancia debe citarse el Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y sus Protocolos adicionales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 cuyo máximo intérprete es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (CEDH).

Sin perjuicio de lo anterior, la fuente primaria y básica del derecho que deberá tenerse en consideración para resolver este tipo de litigios en el ámbito de la Unión Europea es, tal y como indica el artículo 19 del TUE, la jurisprudencia del TJUE dictada con ocasión de la interpretación de la normativa de la Unión.

La normativa básica de la Unión a estos efectos la constituyen la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (Directiva de procedimiento) y la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (Directiva de reconocimiento).

La Ley 12/2009 de 30 de octubre reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, al tiempo que desarrolla el artículo 13 de la Constitución realiza la trasposición de la normativa europea y, en las materias no armonizadas, incorpora disposiciones de protección adicionales como la autorización de residencia por razones humanitarias. Este bloque normativo se completa con el RD 203/1995, de 10 de febrero en la medida en lo que se considere compatible con la referida Ley.

El artículo 3 de la Ley 12/2009 dispone que: "La condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género, orientación sexual o de identidad sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9."

El artículo 6 de la norma pretende objetivar la clase de actos de persecución que son necesarios para que los "temores" de persecución sean en efecto "fundados", con exclusión por tanto de cualesquiera otros de relevancia menor.

El artículo 7 de la Ley perfila, a su vez, los motivos por los que el agente perseguidor puede actuar para que la persecución existente sea en efecto incardinable en la condición de refugiado. Por su parte, los artículos 13 y 14 de la repetida Ley describen quiénes pueden ser agentes de persecución y, en su caso, de protección.

TERCERO.-A la vista de lo obrante en el expediente y alegaciones de las partes, no cabe apreciar la concurrencia en el interesado de una situación que evidencie una persecución personal y directa, en los términos de la Convención de Ginebra y de la Ley 12/2009. No se aporta, ni al expediente ni a este procedimiento, prueba alguna que permita apreciar una incorrecta valoración por parte de la Administración demandada, en el sentido de no considerar la existencia de indicios probatorios de persecución por alguno de los motivos establecidos en dichas normas. Por ello, hemos de confirmar el criterio que fundamenta la resolución recurrida, al no apreciar la concurrencia en la parte recurrente de causa alguna, de las contempladas en la Convención de Ginebra de 1951 y en la Ley de asilo, para ser beneficiario de la protección internacional solicitada, en cuanto al asilo o la protección subsidiaria. De hecho, el relato formulado se centra en su desempeño laboral como escolta bajo las órdenes del nuevo director del cuerpo de policía y la problemática generada por no ser adicto al régimen, así como los posteriores problemas que afirma haber padecido durante su residencia en Ecuador por ser reconocido por un miembro del Sebin.

En todo caso, es conocida la actual situación de Venezuela, tal como se refleja en numerosos informes de organismos internacionales. Esta Sala, ha hecho referencia en otras ocasiones al informe de ACNUR, de marzo de 2018, "Nota de orientación sobre el flujo de venezolanos"; la resolución de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de marzo de 2018, "Migración forzada de personas venezolanas"; el informe de ACNUDH, de junio de 2018. "una espiral descendente que no parece tener fin"; y la propuesta de resolución del Parlamento Europeo, de julio de 2018, "sobre la crisis migratoria y la situación humanitaria en Venezuela y sus fronteras". Añadimos a esas referencias, el informe de septiembre de 2020, de la Misión internacional independiente de determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela" (Consejo de Derechos Humanos, ONU).

Sin embargo, como venimos diciendo reiteradamente, el mero hecho de ser nacional y residir en Venezuela (pese a la precariedad e incluso desabastecimiento de bienes esenciales) no es suficiente para apreciar una situación de necesidad de protección internacional, cuando no se justifica haber sufrido persecución, personalizada e individualizada, por alguno de los concretos motivos contemplados en la Convención de Ginebra. Ciertamente resulta problemática la situación de la población en su conjunto, pero ello dista de ser una de las causas que justifican la protección internacional. El relato formulado por el solicitante no ofrece hechos contrastados (por el contrario, aporta una felicitación) que permitan apreciar una persecución incardinable en la legislación de asilo. También debemos resaltar que procede de un tercer país, del que sale al afirmar que ha sido identificado por un miembro del servicio de inteligencia venezolano, pero no acredita dicha circunstancia.

La Sala considera que las razones expuestas en el acto administrativo denegatorio de la protección internacional son conformes a derecho, y justifican la decisión adoptada, que debe mantenerse. En todo caso, nos parece claro que dicha resolución está suficientemente motivada y permite conocer a la parte actora los motivos por los que se deniega la protección internacional, pudiendo articular -como así ha hecho- los oportunos mecanismos de alegación y defensa que ha considerado conducentes a su derecho. No cabe, en consecuencia, con todo lo expuesto, apreciar la concurrencia en la parte recurrente de las condiciones establecidas en la referida Convención de Ginebra y en la Ley de Asilo para beneficiarse de la protección internacional derivada del derecho asilo.

En cuanto a la protección subsidiaria, establece el art. 4 de la Ley 12/2009 que: "El derecho a la protección subsidiaria es el dispensado a las personas de otros países y a los apátridas que, sin reunir los requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como refugiadas, pero respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves previstos en el artículo 10 de esta Ley, y que no pueden o, a causa de dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate, siempre que no concurra alguno de los supuestos mencionados en los artículos 11 y 12 de esta Ley ".

Añadiendo el art. 10 de la citada norma que: "Constituyen los daños graves que dan lugar a la protección subsidiaria prevista en el artículo 4 de esta Ley: a) La condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material; b) la tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante; c) las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno".

Como se infiere de la doctrina contenida en la STS de 14 de diciembre de 2015 (Rec. 481/2015), no estamos ante un supuesto que tenga encaje en el art. 4 de la Ley, no cumpliéndose los requisitos exigidos por la jurisprudencia, entre otras en las STS de 6 de mayo de 2014 (Rec. 2085/2013) y STS de 17 de abril de 2015 (Rec. 3055/2014).

CUARTO-.La autorización de residencia por razones humanitarias es un mecanismo ajeno al sistema de protección internacional diseñado por la Unión Europea y que tiene su fundamento en la práctica del Derecho Internacional, pudiendo citarse al respecto el artículo 3 del CEDH.

En consecuencia, los Estados miembros de la Unión que por decisión propia regulen esta práctica no están obligados a dispensar a los beneficiarios de la misma el mismo nivel de protección que el establecido en las Directivas, tal y como recuerda la STJUE de 18 de diciembre de 2014, asunto M?Bodj C-542/13, apartados 44 a 46.

En España, el marco legal que se refiere a esta circunstancia está constituido en primer lugar por el artículo 37 b) de la vigente Ley 12/2009 de Asilo, que excepciona los efectos de abandono del país inherentes a la desestimación de una petición de asilo o protección subsidiaria, en los supuestos en los que el peticionario reúna los requisitos para permanecer en España en situación de estancia o residencia y se autorice la misma por razones humanitarias determinadas en la normativa de extranjería vigente.

El cuadro legal se completa con el artículo 46.3 de la misma Ley 12/2009 que explicita que la autorización de permanencia en España por razones humanitarias podrá concederse al solicitante de protección internacional por razones distintas a las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria, en los términos previstos en la legislación sobre extranjería e inmigración.

Ambos preceptos deben relacionarse con los artículos 125 y 126 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/200, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

Como ha expresado el Tribunal Supremo en Sentencia de 10 de junio de 2019, recurso de casación nº 5805/2017, FJ 4, dicha petición debería efectuarse previamente en vía administrativa, lo que no se ha hecho, y no directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, si bien cabe hacer algunas salvedades o matices, como se indica en la reciente STS de 17 de junio de 2024,recurso 8989/22 (reiterada en la STS de 24 de julio de 2024, casación 8740/22, así como en la de 28 de enero de 2025,casación 8326/22 ), en que se afirma:

< Ley 12/2009.

En congruencia con las sentencias previamente analizadas hemos de indicar al respecto que:

1.- Con relación al régimen general contemplado en el apartado 3 del artículo 46, y que abarca a toda "persona solicitante de protección internacional en España", para su viabilidad el precepto exige la alegación de "razones humanitarias distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria", y, por otra parte, el precepto se remite a "los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración".

De ello podemos deducir, desde el punto de vista procedimental y sustantivo:

a) Que se requiere una previa o principal solicitud de protección internacional.

b) Que se requiere una solicitud ---subsidiaria, si se quiere--- de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, las cuales deben ser "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria" (previsto en los artículos 4, 10, 11 y 12 de la LAPS). En este caso las razones alegadas para la autorización de residencia por razones humanitarias deben diferir de las esgrimidas para la solicitud de asilo y de protección subsidiaria. En este supuesto, se requiere una solicitud específica y diferenciada a la Administración -junto con la petición de asilo y/o protección subsidiaria- para que ésta venga obligada a dar una respuesta sobre la base de cuanto conste en el expediente administrativo y para que el órgano jurisdiccional, cuando se impugne la resolución administrativa, pueda pronunciarse sobre dicha petición subsidiaria y ello porque la jurisdicción contencioso- administrativa es una justicia rogada, cuyo presupuesto procesal es un acto previo de la Administración que se revisa y en torno al cual se deducen las oportunas pretensiones, sin que quepa introducir en vía jurisdiccional nuevas pretensiones no planteadas en sede administrativa, sobre las que el Tribunal Administrativo no puede pronunciarse, salvo que haga uso de la facultad que le otorga el artículo 33.2 LJCA. La Administración está obligada a responder a tales solicitudes, debidamente formuladas, basadas en la existencia de razones humanitarias, y, a conceder las autorizaciones de residencia temporal procedentes, siempre que las citadas razones se acrediten, en los términos requeridos por la legislación y la jurisprudencia aplicables, y,

c) Que la respuesta de la Administración, distinta de la solicitud principal de protección internacional, debe enmarcarse en "la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración". Esto es, que se establece una remisión a los artículos 125, 126 y 128 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

2.- Con relación al régimen especialel mismo tiene un ámbito subjetivo más concreto y restringido ya que resulta de aplicación exclusivamente a las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad,concepto en el que se incluyen al menos: los menores, menores no acompañados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores de edad, personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica o física o sexual y víctimas de trata de seres humanos.

En ese supuesto desde el punto de vista procedimental y sustantivo podemos concluir:

a) Que se requiere, como en el supuesto general anterior, una previa y principal solicitud de protección internacional.

b) Que, siendo necesaria la anterior solicitud, sin embargo, no se requiere una solicitud subsidiaria específica de autorización de residencia temporal por razones humanitarias, alegando razones "distintas de las señaladas en el estatuto de protección subsidiaria"; ya que, si bien se observa, esta necesidad sólo la contempla el legislador en el apartado 3 del artículo 46 de la LAPS, aplicable al régimen general.

c) Los apartados 1 y 2 del artículo 46, imponen de oficio y sin necesidad de esperar a la alegación de concretas razones humanitarias, el cumplimiento de dos obligaciones con relación a las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional en situación de vulnerabilidad, como son tener en cuenta la situación de dichas personas, en el marco de la LAPS, y en los términos que se desarrolle reglamentariamente; y el cumplimiento de una obligación proactiva de la Administración, por cuanto la misma está obligada a adoptar, de oficio, las medidas necesarias para dar un tratamiento diferenciado, cuando sea preciso, a las solicitudes de protección internacional que sufren las personas en situación de vulnerabilidad>>.

En esta sentencia, se recogen y citan las previas STS de 3 de marzo de 2020, recurso 868/19; STS de 16 de noviembre de 2022, recurso 1766/22; y STS de 8 de mayo de 2023, recurso 2599/22.

En nuestro caso, nos situamos en el denominado régimen general, siendo así que no existió una solicitud expresa en vía administrativa de permanencia por razones humanitarias, no apreciando la Sala -además- que concurra ninguna circunstancia específica que permita atisbar la procedencia de su otorgamiento.

La parte señala que su pareja ha obtenido la permanencia por razones humanitarias, pero no ha justificado dicha circunstancia, pues no ha aportado la resolución que afirma adjuntar. En todo caso, tampoco cabe afirmar que el hecho de que se conceda a su pareja conlleve el otorgamiento al recurrente, pues cabe el mecanismo de la extensión de efectos, tal y como sí se acredita que se ha solicitado.

QUINTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 1.500 euros por todos los conceptos, el importe de las costas.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,