Sentencia Contencioso-Administrativo 147/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 352/2022 de 13 de marzo del 2026

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la desestimación presunta por silencio de la solicitud presentada ante la Demarcación de Costas del País Vasco en 28 de julio de 2016 interesando prórroga por 75 años de concesión demanial anterior a la entrada en vigor de la L. 22/88 de 28 de julio de costas (parcela DIRECCION000 -Bizkaia-).

La concesión de la cual a la fecha de petición de prórroga -28 de julio de 2016- era titular D. Luis Miguel (fallecido en el curso del presente procedimiento), estaba constituída en la parcela DIRECCION000 (Bizkaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización.

Dicha concesión -que se extinguiría en julio de 2018 por mor de lo dispuesto en el art. 66 2.2 de la L 22/1988 de Costas- sería prorrogable hasta máximo de 75 años al amparo de los dispuesto en la L. 2/2013 de 29 de mayo de Protección y uso Sostenible del Litoral,

La dicha solicitud de prórroga no fue resuelta por la Administración.

En apoyo de su pretensión impugnativa alega la recurrente:

-que es titular de concesión administrativa proveniente de otra concesión administrativa mayor, reflejada en la OM de 27 de abril de 1962 (otorgada a D. Roque) y rehabilitada por la OM de 12 de junio de 1976, concesión que le fue transferida en virtud de OM de 14 de enero de 1977 y constituída sobre la parcela DIRECCION000 (BizKaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización, habiendo quedado subrogado en los derechos y obligaciones del cedente en la parte correspondiente a la parcela transferida.

-que la parcela se sitúa en el margen izquierdo de la ría de Plentzia, en la Urbanización de S. Telmo, siendo una de las diez parcelas en que quedó dividido el terreno original y la primitiva concesión de 1962.

-que procede la prórroga extraordinaria por 75 años con base a lo dispuesto en el art. 172 y ss. del R. Decreto 876/2014 que aprueba el Reglamento General de Costas.

-que formulada solicitud en 28 de julio de 2016 no ha obtenido respuesta de la Administración, e insiste en la procedencia de la prórroga solicitada.

El Sr. Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso, con cita de la doctrina de la Sala 3ª TS contenida en Ss. de 2 de marzo de 2023 (Rec. 70/22), 6 de marzo de 2023 (Rec. 7680/21) y de 18 de mayo de 2023 (Rec. 8431/21).

SEGUNDO.-Como antecedentes necesarios que resultan del expediente, pueden señalarse los siguientes:

Por OM de 27 de abril de 1962se otorgó a D. Roque, la concesión para ocupar una parcela en dominio público marítimo-terrestre (margen izquierdo de la ría de Plentzia (Barrika-Bizcaia) y construir muro de encauzamiento y obras de rellenocon destino a urbanización, concesión que fue otorgada a título de precario, sin plazo limitado a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero, sin cesión de domino público ni de las facultades dominicales del Estado y con sujeción a las disposiciones de la Ley de Puertos y su Reglamento.

En 21 de noviembre de 1975 se acordó el inicio de expediente de caducidadde dicha concesión al haberse comprobado que el terreno objeto de concesión se había dividido en fincas y que alguna de las constituidas había sido vendida a terceros, sin conocimiento ni autorización de la Dº General de Puertos y Costas, procedimiento que concluyó con la rehabilitación de la concesión por OM de 12 de junio de 1976 autorizando la división del terreno en 10 parcelas.

Una de las dichas parcelas es la nº DIRECCION000) ocupada por vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, así como zonas verdes y parte del vial principal de la urbanización, de la que el primitivo actor era titular, y que adquirió en 14 de septiembre de 1970.

La transferencia de concesión a su favor fue autorizada por OM de 14 de enero de 1977,quedando subrogado en los derechos y obligaciones del cedente en la parte correspondiente a la superficie transferida (1.765,21 m2).

Por OM de 5 de diciembre de 1995 se aprobó el deslinde de dominio público marítimo terrestre (DL-51), situándose la DIRECCION000 entre los hitos M-46 a M-48 del plano de deslinde.

Por OM de 22 de febrero de 2011 se amplió a 200 m. de anchura la zona de servidumbre de protecciónen el tramo comprendido entre los vértices M-42 a M-71 del deslinde de 1995.

En 27 de septiembre de 2004 la Comunidad de Propietarios de DIRECCION001, interesó la desafectación de los terrenos (parcela de unos 27.530 m2 delimitada por el polígono que conforman los vértices M-42 a M-50 de la línea de deslinde y los vértices R-1 a R-11 de la línea de la ribera del mar), y en 24 de marzo de 2011 la Dº General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar estimando que dichos terrenos "actualmente han perdido sus características naturales de zona marítimo-terrestre y no se consideran necesarios para la protección del dominio público marítimos terrestre",declaró su innecesariedad y solicitó al Mº de Economía y Hacienda su desafectación -con nombramiento de representante para extender la correspondiente acta al Jefe de la Demarcación de Costas del País Vasco-.

Tanto el Gobierno Vasco (en 27 de agosto de 2007) como el Ayuntamiento de Barrika (sesión de 10 de octubre de 2007) habían informado en sentido de que el terreno efectivamente había perdido sus características naturales de zona marítimo terrestrey constituía zona urbana perfectamente consolidada -a decir de la Corporación Municipal-.

Dichos informes fueron remitidos, además, a la Demarcación de Costas del País Vasco para iniciación de los trámites del correspondiente deslinde.

En 27 de noviembre de 2018 se remitieron a la Subdirección General de Patrimonio del Estado las tasaciones correspondientes a las distintas parcelas de la Urbanización S. Telmo de Barrika para su aprobación si procediera.

En 27 de julio de 2021 la Subdirección General de Patrimonio del Estado -en el procedimiento de desafectación- comunicó al administrador de DIRECCION001, el precio de las distintas parcelas a efectos de su adquisición según tasación de los técnicos de la Dº General de Patrimonio del Estado-, indicando así mismo que la venta de las parcelas se realizaría en una única operación al conjunto de sus ocupantes y haber solicitado a la Dº General de Costas y el Mar informe sobre la eventual vigencia del título concesional en virtud del cual se ocuparon en su día los terrenos, de manera que si no estuviera vigente los actuales ocupantes deberían optar por la compra o por el desalojo.

En 27 de marzo de 2023 la Demarcación de Costas del País Vasco emitió informe sobre la "solicitud de prórroga de la porción correspondiente a la DIRECCION000 de la concesión otorgada por OM de 27 de abril de 1962 a D. Roque para la construcción de un muro de encauzamiento y obras de relleno destinadas a la DIRECCION001, en el TM de Barrika (Bizkaia)" que concluye en sentido negativo por estimar que "conforme a lo establecido en los arts. 135 y 172 del Reglamento general de Costas, según redacción dada por el Real Decreto 668/2022 de 1 de Agosto ..., no procedería el otorgamiento de prórroga extraordinaria de la concesión, por cuanto el objeto de la misma contraviene el art. 32 de la Ley de Costas y mantendría elementos antrópicos ajenos a los valores ambientales y paisajísticos del entorno. En todo caso, de ser posible dicha prórroga, el plazo de 75 años que tiene solicitado D. Luis Miguel debería contarse desde el 27 de abril de 1962".

No consta que la Administración haya dictado ni la resolución de desafectación ni la de deslinde, y tampoco se ha pronunciado sobre la prórroga extraordinaria solicitada.

TERCERO.-La prórroga concesional interesada por D. Luis Miguel en 25 de julio de 2016 se encuentra amparada en el art. del artículo 2 de la Ley 2/2013 de 29 de mayo de protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la L. 22/88 de Costas lleva por título "Prórroga de las concesiones al amparo de la normativa anterior", y establece:

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia del titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo. (..)

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida. El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del resto del plazo que reste para la extinción de la concesión que se

prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de 75 años.En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez prorrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal. (...)

5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas".

Por su parte el art. 172 del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 886/2014 -teniendo en cuenta la nulidad declara por el TS en 2024 del R. Decreto 668/22 de 1 de Agosto que modificaba este precepto- disponía:

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ( artículo segundo.1 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo) .

No se consideran incluidas en el supuesto del párrafo precedente aquellas concesiones reguladas en la disposición transitoria segunda, apartado segundo, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, que fueron otorgadas fuera de los puertos pero que, con posterioridad a la entrada en vigor de la misma, han sido incorporadas a la zona de servicio de alguno de ellos manteniendo el régimen de plazos regulado en la citada Ley 22/1988, de 28 de julio, en su redacción original, sin perjuicio de que, en lo demás, se sigan rigiendo íntegramente por la legislación estatal sobre puertos de interés general. No obstante lo anterior, en estos casos se les aplicará el régimen de prórrogas previsto en este reglamento. El otorgamiento de la correspondiente prórroga será de competencia de la Administración u organismo portuario.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo y, en todo caso, antes de los seis meses previos a la fecha de extinción del plazo para el que fue inicialmente concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de su solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

Si se solicita la prórroga dentro de los seis meses anteriores a la extinción del plazo de la concesión, el plazo de la prórroga se computará desde la fecha de extinción del título.

3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso.

4. Las concesiones así prorrogadas, excepto aquellas a las que se refiere el último párrafo del apartado 1, se regirán en todo lo demás por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y este reglamento."

Y el art. 174 del mismo texto en su redacción original (también anulada la modificación) disponía:

"La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años.

Para la fijación del plazo máximo de las prórrogas se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

1. El plazo por el que se prorrogarán las concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley 22/1988, de 28 de julio, excepto aquéllas a las que se refiere el artículo 172.1 último párrafo de este reglamento, a las que será de aplicación lo dispuesto en el apartado 2 de este artículo, será de 75 años.

2. El plazo por el que se prorrogarán las concesiones ordinarias se establecerá de acuerdo con los siguientes usos:

a) Destinados a vivienda y zonas asociadas: Hasta un máximo de 75 años".

De otra parte, el apartado 1 de la DT 16ª del RGC, en su redacción original establecía:

"1. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo".

Procede señalar que al haber sido anulado el R. Decreto 668/22 por Ss. de 31 de enero de 2024 y 28 de mayo de 2024 ha quedado sin objeto la pretensión actora relativa a la declaración de nulidad de sus preceptos en la modificación que realizaban del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 876/2014.

CUARTO.-La constitucionalidad del art. 2 de la L. 2/2013 antes transcrito ha sido analizada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre, que en su FD 10, apartado b), se pronuncia en los siguientes términos:

"(...) según la exposición de motivos (de la Ley 2/2013), que califica esta prórroga de extraordinaria, la finalidad de la medida legal es dar respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018,buscando la estabilización de derechos y su adaptación a un horizonte temporal semejante al nuevo plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, que pasa de treinta a setenta y cinco años( art. 66.2 LC, en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley 2/2013, que no ha sido impugnado en este proceso). La exposición de motivos subraya que no se trata de una prórroga indiscriminada,dado que para las concesiones que amparen usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se exige el informe del órgano ambiental autonómico.Lo resalta, así, como "ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral, que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles".

"...la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un "título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad".

El precepto ha sido también interpretado por el Tribunal Supremo en las SSTS de 20 de diciembre de 2021 (Rec. 2032/2020), 2 de marzo de 2023 (Rec. 70/2022), 2 de marzo de 2023 (Rec. 8406/2021) y 18 de mayo de 2023 (Rec. 8431/2021), en los términos que a continuación se exponen.

Concretamente, el fundamento de derecho cuarto de la STS de 2 de marzo de 2023 (Rec. 8406/2021), razona al efecto lo siguiente:

< Ley de Costas de 1988, estas concesiones (las de las disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley de Costas ), una vez agotado su plazo, no son susceptibles de prórroga.Así lo dice expresamente la Disposición Transitoria Sexta de la Ley. Esta restricción tiene todo el sentido ya que se configuran como una excepción al régimen general implantado en la Ley, que impide la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, a lo que se suma que, una vez cumplido su plazo de vencimiento, han cumplido con la finalidad compensatoria o indemnizatoria para la que fueron establecidas según la interpretación del Tribunal Constitucional ( STC 149/1991). Sin embargo, la voluntad explícita de la Ley 2/2013 es abrir precisamente esa posibilidad prohibida y hacerlo sin excepciones, aunque sí con limitaciones, algunas explícitas como cuando se trata de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Influye en esa determinación de la Ley el informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, el llamado informe AUKEN y que es citado en el Preámbulo dela Ley, que insta a las autoridades españolas a que revisen urgentemente y, en su caso, modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero, ante la situación de inseguridad jurídica y desprotección de los compradores de buena fe.

A tal fin, el Preámbulo señala que el artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior, para dar respuesta de este modo, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018.Concesiones que no son otras que las que nacen de las Disposiciones Transitoriasa las que nos venimos refiriendo, pues precisamente el plazo de treinta años previstos para ellas cumplía en el año 2018.El propio tenor del art. 2 de la Ley 2/2013 confirma esta interpretación. Su apartado 1, párrafo primero, establece la regla general de que las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

El precepto no establece excepción alguna respecto de las concesiones a las que alcanza la posibilidad de prórroga.Además, para que no quede duda que se extiende a las concesiones que nacieron al amparo de las transitorias de la Ley 22/1988, añade en su párrafo siguiente que la prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988,de 28 de julio, de Costas , previa solicitud de la correspondiente concesión. Es decir, incluso aquellos que no habían solicitado la concesión compensatoria prevista en esa disposición pueden obtener la prórroga aquí prevista previa solicitud de la concesión.Este es el mejor ejemplo de la voluntad inequívoca de la Ley de extender el régimen transitorio diseñado por la Ley 22/1988 más allá de los treinta años inicialmente previstos y sin excepción alguna. Además, constituye un hecho notorio que la mayor parte de los aprovechamientos amparados en esa transitoria son edificaciones destinadas a vivienda, uso incompatible con el mandato del art. 32 de esa misma Ley de Costas ,de manera que mantener el criterio interpretativo de la Sala de instancia y del propio Abogado del Estado supondría, como ya hemos anticipado, dejar prácticamente sin contenido el mandato contemplado en el art. 2 de la Ley 2/2013, declarado constitucional en la STC 233/2015, y se contravendría además con esa interpretación la propia finalidad perseguida por la Ley de proporcionar a esas concretas concesiones derivadas del régimen transitorio de la Ley 22/1988, de Costas, la posibilidad de una prórroga extraordinaria.

La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) viene a confirmar lo que estamos sosteniendo. Ha sido precisa esta innovación del ordenamiento jurídico -no puede calificarse de otra manera la reforma- para que las prórrogas de concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre para usos contrarios al mandato del art. 32 de la Ley 22/1988 no puedan otorgarse. Si se hubiera tratado con esta reforma de una simple clarificación, como sostiene el Abogado del Estado con cierto voluntarismo, no hubiera sido precisa la derogación de determinadas normas del Reglamento General de Costas llevada a cabo por el Real Decreto 668/2022, concretamente de los arts. 174 a 177 , que son precisamente los preceptos en los que se sustentaba, entre otras razones, la interpretación mantenida por este Tribunal Supremo en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 , para excluir expresamente la aplicación del art. 32 de la Ley de Costas a las prórrogas de concesiones amparadas en el art. 2 de la Ley 2/2013 .

Con fundamento en estas consideraciones podemos afirmar que aquellas concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988, -ya lo fueran por mutación de titularidades dominicales en concesiones, como compensación por la pérdida de aquellas (DT 1 ª), ya por la transformación de concesiones preexistentes a la propia Ley otorgadas a perpetuidad en concesiones por treinta años(DT 4ª), como es el caso de autos- pueden ser objeto de prórrogaaun cuando la ocupación del dominio público marítimo-terrestre amparado por dichas concesiones lo fuere para actividades o instalaciones que, por su naturaleza, puedan tener otra ocupación, como singularmente ocurre con las edificaciones destinadas a vivienda.

La doctrina recogida en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020, debe, pues, mantenerse.

Pero el recurrente no se aquieta solo con esa interpretación. Quiere que se reconozca su derecho a obtener la prórroga de la concesión o, dicho de otra manera, que se establezca el deber de la Administración de otorgarla.

La potestad de prorrogar atribuida a la Administración por el art. 2 sería una potestad reglada, en la que el presupuesto para su ejercicio vendría determinado por la Ley sin margen de apreciación para la Administración, planteamiento que no compartimos.

Las concesiones que nacen de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988 son obligadas en su otorgamiento, como hemos visto, por tener una finalidad compensatoria o indemnizatoria por la pérdida de derechos reconocidos que conllevaba la nueva Ley.Pero esa finalidad ya se agotó con la propia concesión y no alcanza a la prórroga, que debe sujetarse a los principios generales que rigen en el otorgamiento de títulos de utilización de dominio público marítimo- terrestre, entre ellos el de no obligatoriedad en el otorgamiento, pudiendo denegar las solicitudes por razones de interés público debidamente motivadas.Véase al respecto, por ejemplo, el art. 32.2 de la Ley de Costas .

Y entre esas razones de interés público se sitúan de forma preeminente las de protección y uso sostenible del litoral.Precisamente así se denomina la Ley 2/2013, que relata en su Preámbulo que el objetivo fundamental de la reforma es lograr la protección del litoral como ecosistema sensible y vulnerable, a cuyo efecto señala que las medidas que introduce la reforma se acompañan de un control administrativo ambiental, que evite que sean desvirtuadas y asegure que esas medidas -entre ellas lógicamente las prórrogas de las concesiones- deben ser respetuosas con el medio ambiente.

La propia dicción del art. 2.1 de la Ley 2/2013 expresa con claridad el carácter potestativo de la facultad:

<<1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancias de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo>>.

No puede contradecir el claro sentido de la norma legal y los principios indicados lo dicho en el apartado 3 del art. 172 del Reglamento General de Costas ("3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso")ya que una interpretación literal y restrictiva de esta norma reglamentaria, que es la que sostiene la recurrente, que impidiese a la Administración denegar la prórroga por razones de interés público debidamente justificadas haría incurrir al Reglamento en ultra vires, al fijar unos límites a la potestad de la Administración que la Ley no establece.

Podemos afirmar, por tanto, que la Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.

QUINTO. - Doctrina jurisprudencial sobre las cuestiones de interés casacional identificadas en el auto de admisión.

La primera versa sobre la procedencia de determinar si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas.

Y la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativaconforme lo explicado en el fundamento anterior.

La segunda cuestión casacional versa sobre si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo ,en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas , en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley .

Y, la respuesta en este caso, sin embargo, ha de ser negativa por las razones expresadas anteriormente.

Dichos preceptos, integrados en el régimen general de la Ley de Costas de 1988, no se aplican a las situaciones nacidas del régimen transitorio de dicha Ley y que constituyen una excepción a dicho régimen general. Esas situaciones son las que la Ley 2/2013 permite de forma extraordinaria prorrogar hasta un límite máximo de 75 años, sin perjuicio de los límites introducidos recientemente por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) en los casos en los que sea de aplicación por razones temporales.

Lo que acabamos de exponer nos lleva a reafirmar la doctrina establecida en la sentencia de este Tribunal -nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 -, en relación con esta segunda cuestión.

SEXTO. -Aplicación al caso de la referida doctrina jurisprudencial.

Como ya dijimos más arriba, la Sala de instancia llegó a la conclusión que la concesión que nos ocupa, destinada a vivienda, no podía ser prorrogada por entender que ese tipo de uso está expresamente prohibido por el art. 32.2, en relación con el 25.1.a), ambos de la Ley 22/1988,de Costas ,y con la Disposición transitoria decimoséptima del RGC de 2014, de manera que la potestad discrecional de la Administración para prorrogar vendría cercenada taxativamente por estas normas.

Este razonamiento contradice la doctrina que acabamos de exponer por lo que lo consideramos incorrecto.

Pero la Sala, para llegar a su conclusión desestimatoria, utiliza otros argumentos, que no son accesorios sino principales con arreglo a nuestra doctrina. La sentencia recurrida, en base al material probatorio de que dispone, comparte con la Administración que la concesión cuya prórroga se solicita afecta negativamente a la playa y al ecosistema dunar LIC "Dunas de Guardamar", ES5213025, de la Red Natura 2000, apreciando razones ambientales o de protección del litoral que justifican también la denegación de la prórroga, amén de los problemas de seguridad para las personas que conllevaría el mantenimiento de esas concesiones y que habrían dado lugar incluso a justificar el cierre de la playa, no pudiendo perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas , entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Esta segunda argumentación, que justifica en sí misma la desestimación del recurso,es plenamente compartida por esta Sala, a la que, por otra parte, no corresponde en este recurso de casación entrar a juzgar la valoración probatoria efectuada en la instancia.

Siendo la decisión adoptada en el fallo correcta, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador D. José-Manuel Saura Struch, en representación de Dña. Socorro>>.

QUINTO.-Así las cosas y remitiéndonos al caso que nos ocupa en principio, conforme a la doctrina del TS de referencia cabría la prórroga extraordinaria del art. 2 de la L. 2/2013 en relación a la concesión correspondiente a la DIRECCION000 (para uso de vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización).

Dicha concesión no se encuentra caducada ni en trámite de declaración de caducidad - art. 172.3 del RGC- (se trata de concesión anterior a la L. de Costas de 1988 cuyo plazo de vigencia concluiría en 2018 -30 años desde 1988-, dentro de cuyo plazo (o sea, en 2016) fue formulada la solicitud de prórroga extraordinaria amparada en el art. 2 de la L. 2/2013 aún no resuelta expresamente por la Administración).

Ello si bien, ha de tenerse en cuenta la doctrina antes transcrita del TS en el punto concreto en que concluye que la Administración,además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.

Y añade, que no puede desconocerse que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir ex artículo 2 de la Ley de Costas ,entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Hemos de tener en cuenta -como ya ha sido indicado- que desde 2007 y a instancias de la Comunidad de Propietarios DIRECCION001 se inició expediente de desafectación de los terrenos ocupados por dicha Urbanización (Dominio público marítimo terrestre según deslinde de 1995) y que, además, la Administración declaró que dichos terrenos habían perdido sus características naturales de zona marítimo terrestre, llegando el Ayuntamiento de Barrika a informar que "constituía zona urbana perfectamente consolidada".

Consta también que en el procedimiento de desafectación se ha llegado a valorar las distintas parcelas integradas en la Urbanización por los Servicios Técnicos de la Dº General de Patrimonio del Estado,valoración que se comunicó a sus titulares a través del administrador DIRECCION001, en orden a manifestar su conformidad con el precio previo a su adquisición.

Y, por último, consta en el expediente administrativo (F. 307) el Informe de la Demarcación de Costas en el País Vasco, de 27 de abril de 2023sobre la solicitud de prórroga extraordinaria realizada por D. Luis Miguel del que interesa destacar:

"La concesión analizada está situada en la margen izquierda de la ría de Plentzia, en la urbanización San Telmo, constituida por las 10 parcelas en que quedó dividida la primitiva concesión otorgada al Sr. Roque, en el TM de Barrika.

La zona cuenta con deslinde de dominio público marítimo-terrestre referencia DL-51 aprobado por OM de 5712/1995, y la parcela número 8 se encuentra entre los hitos M-46 a M-48 del plano de deslinde".

Como se ha dicho, el uso lo constituye una vivienda familiar que según dice el informe contraviene el art. 32.1 LC de 1988 y 751 de l RGC -lo que según la doctrina jurisprudencial antes transcrita no es así- y añade, por lo que aquí interesa que:

... "constituye un supuesto de desnaturalización del dominio público litoral, que tiene como consecuencia la privatización y sustracción injustificada de un tramo de costa al uso y disfrute público,fenómenos ambos que trata de evitar la Ley 22/1988... exigiendo soluciones que tengan como objetivos, entre otros, la defensa de su equilibrio, la protección y conservación de sus valores naturales y la garantía de su uso y disfrute abierto a todos...".

"Es imprescindible conjugar la eventual permanencia de una ocupación en dominio público marítimo terrestre con la sostenibilidad y protección del litoral, liberando al mismo de ocupaciones que afectan a su conservación e integridad,más aún cuando se trata de ocupaciones que por su naturaleza pueden tener otra ubicación otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio, que incumplen las disposiciones vigentes a este respecto en la actualidad, sobre las que no se aprecia interés público...".

"... sin obviar la necesidad de conjugar la eventual permanencia de una ocupación en dominio público marítimo-terrestre con la sostenibilidad y protección del litoral y teniendo en cuenta otras cuestiones tales como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera, así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa.

En este sentido, el Tribunal Supremo, en su sentencia, entre otras, de fecha 2 de marzo de 2023, en la que se examina un recurso de casación sobre la denegación de la solicitud de prórroga en la playa de Guardamar del Segura (Alicante), establece en su F.D.4º que: "Podemos afirmar, por tanto, que la Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el artículo 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas".

Incluye una fotografía aérea de la zona en la que se aprecia que el terreno concesionado linda por su frente con la ría y que queda encajada entre las Marismas de Txipios y el área protegida de Barrikabaso, zona con relevantes valores ambientales que por ello ha sido objeto de diversa protección.

"... zona de Barrikabaso, con fecha 17 de diciembre de 2009,el Pleno del Ayuntamiento de Barrika solicitó la ampliación de la anchura de la servidumbre de protección de 100 a 200 metros,con los votos favorables de EA, PSE, PP y EB (el PNV votó en contra), a instancia del grupo ecologista Txipio Bai, cuya ampliación fue aprobada por Orden Ministerial de 22 de febrero de 2011,y en cuya tramitación consta informe de la Viceconsejera de Medio Ambiente del Gobierno Vasco que insiste en que Barrikabaso constituye un espacio de gran riqueza desde el punto de vista de la biodiversidad y el paisaje, estando incluido en el Catálogo Abierto de Espacios Naturales Relevantes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y concluye indicando que la ampliación de la servidumbre de protección resultaría favorable para para la preservación de los recursos naturales y paisajísticos de la zona.

Por su parte, el humedal marismeño de Txipios fue declarado dominio público marítimo-terrestre según deslinde del año 1995,en un entorno en el que se proyectaba la construcción de un puerto deportivo, deslinde que fue ratificado en la Audiencia Nacional y después en el Tribunal Supremo. De otro lado, el Gobierno Vasco en su Plan Territorial Sectorial de Zonas Húmedas de 2004 (Decreto 160/2004, de 27 de julio) clasificó esta marisma como Área de Especial Protección (la de mayor protección del plan).

... destaca el Plan de Acción del Paisaje del Sector Costero Muriola-Barrikabaso-San Telmo de Barrika (Bizkaia), de octubre de 2015,siguiendo el marco de referencia del Decreto 90/2014, de 3 de junio, sobre protección, gestión y ordenación del paisaje en la Ordenación del Territorio de la CAPV,recoge el entorno entre los paisajes más relevantes de la Comunidad Autónoma, con "impresionantes visuales", alta calidad intrínseca del paisaje, singularidad y alta fragilidad.

A su vez, el denominado Plan Territorial Sectorial de Ordenación de los Ríos y Arroyos de la CAPV (vertientes cantábrica y mediterránea), con aprobación definitiva en noviembre de 2013,de aplicación al tratarse la zona en cuestión de un área de relleno de cauce fluvio-mareal con el que en su momento de construcción desaparece todo atisbo de vegetación de ribera y se reduce la anchura natural de la ría,establece entre otros criterios generales el de "(...) preservar en la medida de lo posible las condiciones naturales de las márgenes, favoreciendo la conservación de la vegetación de marisma o ribera existente y fomentando la recuperación de las márgenes degradadas mediante la regeneración de las marismas o la repoblación de las riberas deforestadas".

Así las cosas, la zona concesionada, en lo que es la margen izquierda de la ría de Bultrón, ha quedado como el único enclave ganado a la ría mediante rellenos, urbanizado y edificado, entre el área de Barrikabaso ("baso" en euskera) y la marisma de Txipios, con una antropización extraña a los valores ambientales de este entorno, para usos residencialesque, como se ha comentado, son contrarios a su ubicación en dominio público marítimo-terrestre según la normativa de Costas.

De otro lado, la urbanización se sitúa sobre relleno a una cota baja respecto a los niveles de agua de la ría, de tal forma que el departamento correspondiente del Gobierno Vasco ha calificado dicho entorno como zona de riesgo para actividades para un periodo de retorno de inundación bajo de 10 años(esto es, de riesgo alto), así como susceptible de ser afectada por inundaciones de diferente grado según los escenarios de cambio climático habitualmente manejados".

Por ello, concluye que la prórroga solicitada es improcedente porque, entre otras cosas, "mantendría elementos antrópicos ajenos a los valores ambientales y paisajísticos del entorno".

El actor adjuntó un informe técnico a su escrito de demandada que indica:

"el presente informe pericial tiene por objeto manifestar la situación de factibilidad, desde el punto de vista de las afecciones medioambientales y de otro tipo, para la prórroga de la concesión administrativa adquirida por Sr. D. Luis Miguel, proveniente de la concesión administrativa reflejada en la OM de 27 de abril de 1962 y rehabilitada por la OM de 12 de junio de 1976; sobre la parcela DIRECCION000 (BizKaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización".

Y concluye que "no se observan afecciones medioambientales", tras la visita in situ del lugar, pero no razona tal conclusión ni cita los exámenes o comprobaciones ha llevado a cabo para efectuar tal conclusión.

Y añade que "no parecen existir objeciones a la prórroga de 75 años...", citando la normativa que entiende que es de aplicación.

En consecuencia, no aporta dato alguno ni conclusión de carácter técnico que arroje alguna luz sobre la cuestión que analizamos y que es trascendental para concluir la procedencia de la prórroga solicitada:

Si existen o no razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- debidamente fundadas y acreditadas, que impiden la prórroga de la concesión, teniendo en cuenta que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir ex artículo 2 de la Ley de Costas ,entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Las numerosas contradicciones que pueden concluirse en el caso a la vista de los datos obrantes en el expediente administrativo,en cuanto, por una parte resulta iniciado -y prácticamente concluído- un expediente de desafectación del terreno ocupado por la DIRECCION001, así como declarada la innecesariedad del terreno concesionado por la pérdida de su naturaleza de bien de dominio público -planteándose en este sentido la necesidad de nuevo deslinde-, y por otro, que es evidente -y en tal sentido se pronuncia el informe de la Demarcación de Costas en el País Vasco, de 27 de abril de 2023- que la zona en su conjunto presenta valores medioambientales dignos de protección,nos llevan a concluir la procedencia de la prórroga solicitada en aplicación de la doctrina del TS que se ha transcrito.

Por un lado, abunda en ello el propio actuar de la Administración proclive a la desafectación y consideración de que el terreno habría perdido su naturaleza de Dominio Público Marítimo Terrestre pese a su enclave en el margen izquierdo de la Ría de Plentzia, encajonado entre el espacio de Barrikabaso y el humedal marismeño de Txipios.

Sobre éstos, el informe de 27 de abril de 2023 destaca que Brrikabaso constituye un espacio de gran riqueza desde el punto de vista de la biodiversidad y el paisaje, estando incluido en el Catálogo Abierto de Espacios Naturales Relevantes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y concluye indicando que la ampliación de la servidumbre de protección resultaría favorable para para la preservación de los recursos naturales y paisajísticos de la zona.

Y que, por su parte, el humedal marismeño de Txipios fue declarado dominio público marítimo-terrestre según deslinde del año 1995,y que el Gobierno Vasco en su Plan Territorial Sectorial de Zonas Húmedas de 2004 (Decreto 160/2004, de 27 de julio) clasificó esta marisma como Área de Especial Protección (la de mayor protección del plan).

Puede considerarse, en todo caso, que la DIRECCION001 queda incrustada entre ambos, como un anexo desnaturalizado por antrópico, si bien lo cual lo que en ningún caso se ha evidenciado es la incidencia negativa que provoca la urbanización en dichos valores, ni, en consecuencia, la que provocaría la prórroga extraordinaria de la concesión por el tiempo que resta hasta el máximo de 75 años computable desde la fecha de su otorgamiento por OM de 27 de abril de 1962.

Tampoco se ha evidenciado riesgo para las personas por más que el informe hable del carácter inundable del entorno, pues de tal pronunciamiento genérico no puede concluirse la existencia de una prueba plena en el sentido analizado.

SEXTO.-Proc ede, pues, acoger la pretensión actora en los relativo a la procedencia de la prórroga extraordinaria solicitada en 2016, desestimando su pretensión relativa al inicio del cómputo de los 75 años (que considera ha de serlo desde la fecha de su solicitud).

Ha de significarse, además, que el R. Decreto 668/2022 de 1 de Agosto de modificación del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 876/2024, ha sido anulado por el TS en S. de 31 de enero de 2024 (por lo que en este aspecto han quedado sin objeto las pretensiones subsidiarias de la actora), y, en consecuencia, sus modificaciones no tienen efecto legal, reviviendo los preceptos del RGC afectados por aquél.

Ello no obstante, en lo que se refiere al plazo extraordinario de concesión (hasta el máximo de 75 años), la solución es la misma.

Dispone el Artículo segundo de la L. 2/2013 sobre Prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior:

1.Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ,previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud,con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años.En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

La adecuada interpretación de dicho precepto exige la cita de La Ley 7/21 de 20 de mayo de Cambio Climático y Transición Energética que dispone en su art. 20:

"4. Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio ,de Costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre ,de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de esta ley en incumplimiento de lo previsto en este artículo."

La constitucionalidad de dicho precepto ha sido avalada por el TC en S. 90/22 que establece, por lo que aquí nos interesa:

"b) También el tenor del art. 20.4 de la Ley 7/2021, resulta respetuoso con el principio de seguridad jurídica cuando indica que (i) los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles; (ii) no podrán superar los plazos máximos establecidos en la Ley de costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas (en adelante, Ley 33/2003); y (iii) serán nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021 en caso de incumplimiento de lo previsto en su art. 20.

De ello se deduce que el plazo máximo de duración de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, o de cualquier prórroga del mismo, sería a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2021 de setenta y cinco años (desde su concesión o desde su prórroga -según su diverso régimen originario-); conservando los titulares de concesiones (o prórrogas) anteriores a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013 ); no pudiéndose -sin embargo- otorgar ni prorrogar -desde la entrada en vigor de la Ley 7/2021- ninguna ocupación del dominio público marítimo-terrestre por más de esos setenta y cinco años de límite, y resultando nulas las concesiones o prórrogas de más de setenta y cinco años otorgadas tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021. Por otra parte, el dies a quo del cómputo del plazo de duración de la concesión y su prórroga es una cuestión casuística, que les corresponderá enjuiciar a los tribunales ordinarios según la heterogeneidad de regímenes."

En igual sentido se ha pronunciado el TS en Ss. como la de 6 de marzo de 2023 (Rec. 7680/21).

Por último, significar que no puede reconocerse razón a la Administración demandada en cuanto pretende que sería exigible informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma Vasca pues no nos hallamos en el supuesto den ap. 4 del art. 2 de la L. 2/13 según el cual:

4.- En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación , la prórroga será concedida previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación. El informe determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente. Este informe tendrá carácter determinante. Si la Administración General del Estado se aparta de su contenido deberá motivar las razones de interés general por las que lo hace, en la resolución por la que se acuerde cada uno de los periodos que integra la prórroga, o en la resolución por la que se deniegue la misma.

Si el informe del órgano ambiental autonómico no fuera emitido en el plazo de tres meses se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992 ,de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común ".

La fecha de otorgamiento de la concesión lo fue en este caso el 27 de abril de 1962.

SÉPTIMO.-En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer imposición de las costas dado que no se han desestimado íntegramente las peticiones de ninguna de las partes.

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la desestimación presunta por silencio de la solicitud presentada ante la Demarcación de Costas del País Vasco en 28 de julio de 2016 interesando prórroga por 75 años de concesión demanial anterior a la entrada en vigor de la L. 22/88 de 28 de julio de costas (parcela DIRECCION000 -Bizkaia-).

La concesión de la cual a la fecha de petición de prórroga -28 de julio de 2016- era titular D. Luis Miguel (fallecido en el curso del presente procedimiento), estaba constituída en la parcela DIRECCION000 (Bizkaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización.

Dicha concesión -que se extinguiría en julio de 2018 por mor de lo dispuesto en el art. 66 2.2 de la L 22/1988 de Costas- sería prorrogable hasta máximo de 75 años al amparo de los dispuesto en la L. 2/2013 de 29 de mayo de Protección y uso Sostenible del Litoral,

La dicha solicitud de prórroga no fue resuelta por la Administración.

En apoyo de su pretensión impugnativa alega la recurrente:

-que es titular de concesión administrativa proveniente de otra concesión administrativa mayor, reflejada en la OM de 27 de abril de 1962 (otorgada a D. Roque) y rehabilitada por la OM de 12 de junio de 1976, concesión que le fue transferida en virtud de OM de 14 de enero de 1977 y constituída sobre la parcela DIRECCION000 (BizKaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización, habiendo quedado subrogado en los derechos y obligaciones del cedente en la parte correspondiente a la parcela transferida.

-que la parcela se sitúa en el margen izquierdo de la ría de Plentzia, en la Urbanización de S. Telmo, siendo una de las diez parcelas en que quedó dividido el terreno original y la primitiva concesión de 1962.

-que procede la prórroga extraordinaria por 75 años con base a lo dispuesto en el art. 172 y ss. del R. Decreto 876/2014 que aprueba el Reglamento General de Costas.

-que formulada solicitud en 28 de julio de 2016 no ha obtenido respuesta de la Administración, e insiste en la procedencia de la prórroga solicitada.

El Sr. Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso, con cita de la doctrina de la Sala 3ª TS contenida en Ss. de 2 de marzo de 2023 (Rec. 70/22), 6 de marzo de 2023 (Rec. 7680/21) y de 18 de mayo de 2023 (Rec. 8431/21).

SEGUNDO.-Como antecedentes necesarios que resultan del expediente, pueden señalarse los siguientes:

Por OM de 27 de abril de 1962se otorgó a D. Roque, la concesión para ocupar una parcela en dominio público marítimo-terrestre (margen izquierdo de la ría de Plentzia (Barrika-Bizcaia) y construir muro de encauzamiento y obras de rellenocon destino a urbanización, concesión que fue otorgada a título de precario, sin plazo limitado a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero, sin cesión de domino público ni de las facultades dominicales del Estado y con sujeción a las disposiciones de la Ley de Puertos y su Reglamento.

En 21 de noviembre de 1975 se acordó el inicio de expediente de caducidadde dicha concesión al haberse comprobado que el terreno objeto de concesión se había dividido en fincas y que alguna de las constituidas había sido vendida a terceros, sin conocimiento ni autorización de la Dº General de Puertos y Costas, procedimiento que concluyó con la rehabilitación de la concesión por OM de 12 de junio de 1976 autorizando la división del terreno en 10 parcelas.

Una de las dichas parcelas es la nº DIRECCION000) ocupada por vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, así como zonas verdes y parte del vial principal de la urbanización, de la que el primitivo actor era titular, y que adquirió en 14 de septiembre de 1970.

La transferencia de concesión a su favor fue autorizada por OM de 14 de enero de 1977,quedando subrogado en los derechos y obligaciones del cedente en la parte correspondiente a la superficie transferida (1.765,21 m2).

Por OM de 5 de diciembre de 1995 se aprobó el deslinde de dominio público marítimo terrestre (DL-51), situándose la DIRECCION000 entre los hitos M-46 a M-48 del plano de deslinde.

Por OM de 22 de febrero de 2011 se amplió a 200 m. de anchura la zona de servidumbre de protecciónen el tramo comprendido entre los vértices M-42 a M-71 del deslinde de 1995.

En 27 de septiembre de 2004 la Comunidad de Propietarios de DIRECCION001, interesó la desafectación de los terrenos (parcela de unos 27.530 m2 delimitada por el polígono que conforman los vértices M-42 a M-50 de la línea de deslinde y los vértices R-1 a R-11 de la línea de la ribera del mar), y en 24 de marzo de 2011 la Dº General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar estimando que dichos terrenos "actualmente han perdido sus características naturales de zona marítimo-terrestre y no se consideran necesarios para la protección del dominio público marítimos terrestre",declaró su innecesariedad y solicitó al Mº de Economía y Hacienda su desafectación -con nombramiento de representante para extender la correspondiente acta al Jefe de la Demarcación de Costas del País Vasco-.

Tanto el Gobierno Vasco (en 27 de agosto de 2007) como el Ayuntamiento de Barrika (sesión de 10 de octubre de 2007) habían informado en sentido de que el terreno efectivamente había perdido sus características naturales de zona marítimo terrestrey constituía zona urbana perfectamente consolidada -a decir de la Corporación Municipal-.

Dichos informes fueron remitidos, además, a la Demarcación de Costas del País Vasco para iniciación de los trámites del correspondiente deslinde.

En 27 de noviembre de 2018 se remitieron a la Subdirección General de Patrimonio del Estado las tasaciones correspondientes a las distintas parcelas de la Urbanización S. Telmo de Barrika para su aprobación si procediera.

En 27 de julio de 2021 la Subdirección General de Patrimonio del Estado -en el procedimiento de desafectación- comunicó al administrador de DIRECCION001, el precio de las distintas parcelas a efectos de su adquisición según tasación de los técnicos de la Dº General de Patrimonio del Estado-, indicando así mismo que la venta de las parcelas se realizaría en una única operación al conjunto de sus ocupantes y haber solicitado a la Dº General de Costas y el Mar informe sobre la eventual vigencia del título concesional en virtud del cual se ocuparon en su día los terrenos, de manera que si no estuviera vigente los actuales ocupantes deberían optar por la compra o por el desalojo.

En 27 de marzo de 2023 la Demarcación de Costas del País Vasco emitió informe sobre la "solicitud de prórroga de la porción correspondiente a la DIRECCION000 de la concesión otorgada por OM de 27 de abril de 1962 a D. Roque para la construcción de un muro de encauzamiento y obras de relleno destinadas a la DIRECCION001, en el TM de Barrika (Bizkaia)" que concluye en sentido negativo por estimar que "conforme a lo establecido en los arts. 135 y 172 del Reglamento general de Costas, según redacción dada por el Real Decreto 668/2022 de 1 de Agosto ..., no procedería el otorgamiento de prórroga extraordinaria de la concesión, por cuanto el objeto de la misma contraviene el art. 32 de la Ley de Costas y mantendría elementos antrópicos ajenos a los valores ambientales y paisajísticos del entorno. En todo caso, de ser posible dicha prórroga, el plazo de 75 años que tiene solicitado D. Luis Miguel debería contarse desde el 27 de abril de 1962".

No consta que la Administración haya dictado ni la resolución de desafectación ni la de deslinde, y tampoco se ha pronunciado sobre la prórroga extraordinaria solicitada.

TERCERO.-La prórroga concesional interesada por D. Luis Miguel en 25 de julio de 2016 se encuentra amparada en el art. del artículo 2 de la Ley 2/2013 de 29 de mayo de protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la L. 22/88 de Costas lleva por título "Prórroga de las concesiones al amparo de la normativa anterior", y establece:

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia del titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo. (..)

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida. El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del resto del plazo que reste para la extinción de la concesión que se

prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de 75 años.En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez prorrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal. (...)

5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas".

Por su parte el art. 172 del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 886/2014 -teniendo en cuenta la nulidad declara por el TS en 2024 del R. Decreto 668/22 de 1 de Agosto que modificaba este precepto- disponía:

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ( artículo segundo.1 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo) .

No se consideran incluidas en el supuesto del párrafo precedente aquellas concesiones reguladas en la disposición transitoria segunda, apartado segundo, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, que fueron otorgadas fuera de los puertos pero que, con posterioridad a la entrada en vigor de la misma, han sido incorporadas a la zona de servicio de alguno de ellos manteniendo el régimen de plazos regulado en la citada Ley 22/1988, de 28 de julio, en su redacción original, sin perjuicio de que, en lo demás, se sigan rigiendo íntegramente por la legislación estatal sobre puertos de interés general. No obstante lo anterior, en estos casos se les aplicará el régimen de prórrogas previsto en este reglamento. El otorgamiento de la correspondiente prórroga será de competencia de la Administración u organismo portuario.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo y, en todo caso, antes de los seis meses previos a la fecha de extinción del plazo para el que fue inicialmente concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de su solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

Si se solicita la prórroga dentro de los seis meses anteriores a la extinción del plazo de la concesión, el plazo de la prórroga se computará desde la fecha de extinción del título.

3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso.

4. Las concesiones así prorrogadas, excepto aquellas a las que se refiere el último párrafo del apartado 1, se regirán en todo lo demás por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y este reglamento."

Y el art. 174 del mismo texto en su redacción original (también anulada la modificación) disponía:

"La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años.

Para la fijación del plazo máximo de las prórrogas se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

1. El plazo por el que se prorrogarán las concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley 22/1988, de 28 de julio, excepto aquéllas a las que se refiere el artículo 172.1 último párrafo de este reglamento, a las que será de aplicación lo dispuesto en el apartado 2 de este artículo, será de 75 años.

2. El plazo por el que se prorrogarán las concesiones ordinarias se establecerá de acuerdo con los siguientes usos:

a) Destinados a vivienda y zonas asociadas: Hasta un máximo de 75 años".

De otra parte, el apartado 1 de la DT 16ª del RGC, en su redacción original establecía:

"1. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo".

Procede señalar que al haber sido anulado el R. Decreto 668/22 por Ss. de 31 de enero de 2024 y 28 de mayo de 2024 ha quedado sin objeto la pretensión actora relativa a la declaración de nulidad de sus preceptos en la modificación que realizaban del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 876/2014.

CUARTO.-La constitucionalidad del art. 2 de la L. 2/2013 antes transcrito ha sido analizada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre, que en su FD 10, apartado b), se pronuncia en los siguientes términos:

"(...) según la exposición de motivos (de la Ley 2/2013), que califica esta prórroga de extraordinaria, la finalidad de la medida legal es dar respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018,buscando la estabilización de derechos y su adaptación a un horizonte temporal semejante al nuevo plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, que pasa de treinta a setenta y cinco años( art. 66.2 LC, en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley 2/2013, que no ha sido impugnado en este proceso). La exposición de motivos subraya que no se trata de una prórroga indiscriminada,dado que para las concesiones que amparen usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se exige el informe del órgano ambiental autonómico.Lo resalta, así, como "ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral, que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles".

"...la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un "título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad".

El precepto ha sido también interpretado por el Tribunal Supremo en las SSTS de 20 de diciembre de 2021 (Rec. 2032/2020), 2 de marzo de 2023 (Rec. 70/2022), 2 de marzo de 2023 (Rec. 8406/2021) y 18 de mayo de 2023 (Rec. 8431/2021), en los términos que a continuación se exponen.

Concretamente, el fundamento de derecho cuarto de la STS de 2 de marzo de 2023 (Rec. 8406/2021), razona al efecto lo siguiente:

< Ley de Costas de 1988, estas concesiones (las de las disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley de Costas ), una vez agotado su plazo, no son susceptibles de prórroga.Así lo dice expresamente la Disposición Transitoria Sexta de la Ley. Esta restricción tiene todo el sentido ya que se configuran como una excepción al régimen general implantado en la Ley, que impide la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, a lo que se suma que, una vez cumplido su plazo de vencimiento, han cumplido con la finalidad compensatoria o indemnizatoria para la que fueron establecidas según la interpretación del Tribunal Constitucional ( STC 149/1991). Sin embargo, la voluntad explícita de la Ley 2/2013 es abrir precisamente esa posibilidad prohibida y hacerlo sin excepciones, aunque sí con limitaciones, algunas explícitas como cuando se trata de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Influye en esa determinación de la Ley el informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, el llamado informe AUKEN y que es citado en el Preámbulo dela Ley, que insta a las autoridades españolas a que revisen urgentemente y, en su caso, modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero, ante la situación de inseguridad jurídica y desprotección de los compradores de buena fe.

A tal fin, el Preámbulo señala que el artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior, para dar respuesta de este modo, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018.Concesiones que no son otras que las que nacen de las Disposiciones Transitoriasa las que nos venimos refiriendo, pues precisamente el plazo de treinta años previstos para ellas cumplía en el año 2018.El propio tenor del art. 2 de la Ley 2/2013 confirma esta interpretación. Su apartado 1, párrafo primero, establece la regla general de que las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

El precepto no establece excepción alguna respecto de las concesiones a las que alcanza la posibilidad de prórroga.Además, para que no quede duda que se extiende a las concesiones que nacieron al amparo de las transitorias de la Ley 22/1988, añade en su párrafo siguiente que la prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988,de 28 de julio, de Costas , previa solicitud de la correspondiente concesión. Es decir, incluso aquellos que no habían solicitado la concesión compensatoria prevista en esa disposición pueden obtener la prórroga aquí prevista previa solicitud de la concesión.Este es el mejor ejemplo de la voluntad inequívoca de la Ley de extender el régimen transitorio diseñado por la Ley 22/1988 más allá de los treinta años inicialmente previstos y sin excepción alguna. Además, constituye un hecho notorio que la mayor parte de los aprovechamientos amparados en esa transitoria son edificaciones destinadas a vivienda, uso incompatible con el mandato del art. 32 de esa misma Ley de Costas ,de manera que mantener el criterio interpretativo de la Sala de instancia y del propio Abogado del Estado supondría, como ya hemos anticipado, dejar prácticamente sin contenido el mandato contemplado en el art. 2 de la Ley 2/2013, declarado constitucional en la STC 233/2015, y se contravendría además con esa interpretación la propia finalidad perseguida por la Ley de proporcionar a esas concretas concesiones derivadas del régimen transitorio de la Ley 22/1988, de Costas, la posibilidad de una prórroga extraordinaria.

La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) viene a confirmar lo que estamos sosteniendo. Ha sido precisa esta innovación del ordenamiento jurídico -no puede calificarse de otra manera la reforma- para que las prórrogas de concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre para usos contrarios al mandato del art. 32 de la Ley 22/1988 no puedan otorgarse. Si se hubiera tratado con esta reforma de una simple clarificación, como sostiene el Abogado del Estado con cierto voluntarismo, no hubiera sido precisa la derogación de determinadas normas del Reglamento General de Costas llevada a cabo por el Real Decreto 668/2022, concretamente de los arts. 174 a 177 , que son precisamente los preceptos en los que se sustentaba, entre otras razones, la interpretación mantenida por este Tribunal Supremo en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 , para excluir expresamente la aplicación del art. 32 de la Ley de Costas a las prórrogas de concesiones amparadas en el art. 2 de la Ley 2/2013 .

Con fundamento en estas consideraciones podemos afirmar que aquellas concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988, -ya lo fueran por mutación de titularidades dominicales en concesiones, como compensación por la pérdida de aquellas (DT 1 ª), ya por la transformación de concesiones preexistentes a la propia Ley otorgadas a perpetuidad en concesiones por treinta años(DT 4ª), como es el caso de autos- pueden ser objeto de prórrogaaun cuando la ocupación del dominio público marítimo-terrestre amparado por dichas concesiones lo fuere para actividades o instalaciones que, por su naturaleza, puedan tener otra ocupación, como singularmente ocurre con las edificaciones destinadas a vivienda.

La doctrina recogida en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020, debe, pues, mantenerse.

Pero el recurrente no se aquieta solo con esa interpretación. Quiere que se reconozca su derecho a obtener la prórroga de la concesión o, dicho de otra manera, que se establezca el deber de la Administración de otorgarla.

La potestad de prorrogar atribuida a la Administración por el art. 2 sería una potestad reglada, en la que el presupuesto para su ejercicio vendría determinado por la Ley sin margen de apreciación para la Administración, planteamiento que no compartimos.

Las concesiones que nacen de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988 son obligadas en su otorgamiento, como hemos visto, por tener una finalidad compensatoria o indemnizatoria por la pérdida de derechos reconocidos que conllevaba la nueva Ley.Pero esa finalidad ya se agotó con la propia concesión y no alcanza a la prórroga, que debe sujetarse a los principios generales que rigen en el otorgamiento de títulos de utilización de dominio público marítimo- terrestre, entre ellos el de no obligatoriedad en el otorgamiento, pudiendo denegar las solicitudes por razones de interés público debidamente motivadas.Véase al respecto, por ejemplo, el art. 32.2 de la Ley de Costas .

Y entre esas razones de interés público se sitúan de forma preeminente las de protección y uso sostenible del litoral.Precisamente así se denomina la Ley 2/2013, que relata en su Preámbulo que el objetivo fundamental de la reforma es lograr la protección del litoral como ecosistema sensible y vulnerable, a cuyo efecto señala que las medidas que introduce la reforma se acompañan de un control administrativo ambiental, que evite que sean desvirtuadas y asegure que esas medidas -entre ellas lógicamente las prórrogas de las concesiones- deben ser respetuosas con el medio ambiente.

La propia dicción del art. 2.1 de la Ley 2/2013 expresa con claridad el carácter potestativo de la facultad:

<<1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancias de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo>>.

No puede contradecir el claro sentido de la norma legal y los principios indicados lo dicho en el apartado 3 del art. 172 del Reglamento General de Costas ("3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso")ya que una interpretación literal y restrictiva de esta norma reglamentaria, que es la que sostiene la recurrente, que impidiese a la Administración denegar la prórroga por razones de interés público debidamente justificadas haría incurrir al Reglamento en ultra vires, al fijar unos límites a la potestad de la Administración que la Ley no establece.

Podemos afirmar, por tanto, que la Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.

QUINTO. - Doctrina jurisprudencial sobre las cuestiones de interés casacional identificadas en el auto de admisión.

La primera versa sobre la procedencia de determinar si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas.

Y la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativaconforme lo explicado en el fundamento anterior.

La segunda cuestión casacional versa sobre si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo ,en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas , en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley .

Y, la respuesta en este caso, sin embargo, ha de ser negativa por las razones expresadas anteriormente.

Dichos preceptos, integrados en el régimen general de la Ley de Costas de 1988, no se aplican a las situaciones nacidas del régimen transitorio de dicha Ley y que constituyen una excepción a dicho régimen general. Esas situaciones son las que la Ley 2/2013 permite de forma extraordinaria prorrogar hasta un límite máximo de 75 años, sin perjuicio de los límites introducidos recientemente por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) en los casos en los que sea de aplicación por razones temporales.

Lo que acabamos de exponer nos lleva a reafirmar la doctrina establecida en la sentencia de este Tribunal -nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 -, en relación con esta segunda cuestión.

SEXTO. -Aplicación al caso de la referida doctrina jurisprudencial.

Como ya dijimos más arriba, la Sala de instancia llegó a la conclusión que la concesión que nos ocupa, destinada a vivienda, no podía ser prorrogada por entender que ese tipo de uso está expresamente prohibido por el art. 32.2, en relación con el 25.1.a), ambos de la Ley 22/1988,de Costas ,y con la Disposición transitoria decimoséptima del RGC de 2014, de manera que la potestad discrecional de la Administración para prorrogar vendría cercenada taxativamente por estas normas.

Este razonamiento contradice la doctrina que acabamos de exponer por lo que lo consideramos incorrecto.

Pero la Sala, para llegar a su conclusión desestimatoria, utiliza otros argumentos, que no son accesorios sino principales con arreglo a nuestra doctrina. La sentencia recurrida, en base al material probatorio de que dispone, comparte con la Administración que la concesión cuya prórroga se solicita afecta negativamente a la playa y al ecosistema dunar LIC "Dunas de Guardamar", ES5213025, de la Red Natura 2000, apreciando razones ambientales o de protección del litoral que justifican también la denegación de la prórroga, amén de los problemas de seguridad para las personas que conllevaría el mantenimiento de esas concesiones y que habrían dado lugar incluso a justificar el cierre de la playa, no pudiendo perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas , entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Esta segunda argumentación, que justifica en sí misma la desestimación del recurso,es plenamente compartida por esta Sala, a la que, por otra parte, no corresponde en este recurso de casación entrar a juzgar la valoración probatoria efectuada en la instancia.

Siendo la decisión adoptada en el fallo correcta, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador D. José-Manuel Saura Struch, en representación de Dña. Socorro>>.

QUINTO.-Así las cosas y remitiéndonos al caso que nos ocupa en principio, conforme a la doctrina del TS de referencia cabría la prórroga extraordinaria del art. 2 de la L. 2/2013 en relación a la concesión correspondiente a la DIRECCION000 (para uso de vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización).

Dicha concesión no se encuentra caducada ni en trámite de declaración de caducidad - art. 172.3 del RGC- (se trata de concesión anterior a la L. de Costas de 1988 cuyo plazo de vigencia concluiría en 2018 -30 años desde 1988-, dentro de cuyo plazo (o sea, en 2016) fue formulada la solicitud de prórroga extraordinaria amparada en el art. 2 de la L. 2/2013 aún no resuelta expresamente por la Administración).

Ello si bien, ha de tenerse en cuenta la doctrina antes transcrita del TS en el punto concreto en que concluye que la Administración,además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.

Y añade, que no puede desconocerse que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir ex artículo 2 de la Ley de Costas ,entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Hemos de tener en cuenta -como ya ha sido indicado- que desde 2007 y a instancias de la Comunidad de Propietarios DIRECCION001 se inició expediente de desafectación de los terrenos ocupados por dicha Urbanización (Dominio público marítimo terrestre según deslinde de 1995) y que, además, la Administración declaró que dichos terrenos habían perdido sus características naturales de zona marítimo terrestre, llegando el Ayuntamiento de Barrika a informar que "constituía zona urbana perfectamente consolidada".

Consta también que en el procedimiento de desafectación se ha llegado a valorar las distintas parcelas integradas en la Urbanización por los Servicios Técnicos de la Dº General de Patrimonio del Estado,valoración que se comunicó a sus titulares a través del administrador DIRECCION001, en orden a manifestar su conformidad con el precio previo a su adquisición.

Y, por último, consta en el expediente administrativo (F. 307) el Informe de la Demarcación de Costas en el País Vasco, de 27 de abril de 2023sobre la solicitud de prórroga extraordinaria realizada por D. Luis Miguel del que interesa destacar:

"La concesión analizada está situada en la margen izquierda de la ría de Plentzia, en la urbanización San Telmo, constituida por las 10 parcelas en que quedó dividida la primitiva concesión otorgada al Sr. Roque, en el TM de Barrika.

La zona cuenta con deslinde de dominio público marítimo-terrestre referencia DL-51 aprobado por OM de 5712/1995, y la parcela número 8 se encuentra entre los hitos M-46 a M-48 del plano de deslinde".

Como se ha dicho, el uso lo constituye una vivienda familiar que según dice el informe contraviene el art. 32.1 LC de 1988 y 751 de l RGC -lo que según la doctrina jurisprudencial antes transcrita no es así- y añade, por lo que aquí interesa que:

... "constituye un supuesto de desnaturalización del dominio público litoral, que tiene como consecuencia la privatización y sustracción injustificada de un tramo de costa al uso y disfrute público,fenómenos ambos que trata de evitar la Ley 22/1988... exigiendo soluciones que tengan como objetivos, entre otros, la defensa de su equilibrio, la protección y conservación de sus valores naturales y la garantía de su uso y disfrute abierto a todos...".

"Es imprescindible conjugar la eventual permanencia de una ocupación en dominio público marítimo terrestre con la sostenibilidad y protección del litoral, liberando al mismo de ocupaciones que afectan a su conservación e integridad,más aún cuando se trata de ocupaciones que por su naturaleza pueden tener otra ubicación otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio, que incumplen las disposiciones vigentes a este respecto en la actualidad, sobre las que no se aprecia interés público...".

"... sin obviar la necesidad de conjugar la eventual permanencia de una ocupación en dominio público marítimo-terrestre con la sostenibilidad y protección del litoral y teniendo en cuenta otras cuestiones tales como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera, así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa.

En este sentido, el Tribunal Supremo, en su sentencia, entre otras, de fecha 2 de marzo de 2023, en la que se examina un recurso de casación sobre la denegación de la solicitud de prórroga en la playa de Guardamar del Segura (Alicante), establece en su F.D.4º que: "Podemos afirmar, por tanto, que la Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el artículo 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas".

Incluye una fotografía aérea de la zona en la que se aprecia que el terreno concesionado linda por su frente con la ría y que queda encajada entre las Marismas de Txipios y el área protegida de Barrikabaso, zona con relevantes valores ambientales que por ello ha sido objeto de diversa protección.

"... zona de Barrikabaso, con fecha 17 de diciembre de 2009,el Pleno del Ayuntamiento de Barrika solicitó la ampliación de la anchura de la servidumbre de protección de 100 a 200 metros,con los votos favorables de EA, PSE, PP y EB (el PNV votó en contra), a instancia del grupo ecologista Txipio Bai, cuya ampliación fue aprobada por Orden Ministerial de 22 de febrero de 2011,y en cuya tramitación consta informe de la Viceconsejera de Medio Ambiente del Gobierno Vasco que insiste en que Barrikabaso constituye un espacio de gran riqueza desde el punto de vista de la biodiversidad y el paisaje, estando incluido en el Catálogo Abierto de Espacios Naturales Relevantes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y concluye indicando que la ampliación de la servidumbre de protección resultaría favorable para para la preservación de los recursos naturales y paisajísticos de la zona.

Por su parte, el humedal marismeño de Txipios fue declarado dominio público marítimo-terrestre según deslinde del año 1995,en un entorno en el que se proyectaba la construcción de un puerto deportivo, deslinde que fue ratificado en la Audiencia Nacional y después en el Tribunal Supremo. De otro lado, el Gobierno Vasco en su Plan Territorial Sectorial de Zonas Húmedas de 2004 (Decreto 160/2004, de 27 de julio) clasificó esta marisma como Área de Especial Protección (la de mayor protección del plan).

... destaca el Plan de Acción del Paisaje del Sector Costero Muriola-Barrikabaso-San Telmo de Barrika (Bizkaia), de octubre de 2015,siguiendo el marco de referencia del Decreto 90/2014, de 3 de junio, sobre protección, gestión y ordenación del paisaje en la Ordenación del Territorio de la CAPV,recoge el entorno entre los paisajes más relevantes de la Comunidad Autónoma, con "impresionantes visuales", alta calidad intrínseca del paisaje, singularidad y alta fragilidad.

A su vez, el denominado Plan Territorial Sectorial de Ordenación de los Ríos y Arroyos de la CAPV (vertientes cantábrica y mediterránea), con aprobación definitiva en noviembre de 2013,de aplicación al tratarse la zona en cuestión de un área de relleno de cauce fluvio-mareal con el que en su momento de construcción desaparece todo atisbo de vegetación de ribera y se reduce la anchura natural de la ría,establece entre otros criterios generales el de "(...) preservar en la medida de lo posible las condiciones naturales de las márgenes, favoreciendo la conservación de la vegetación de marisma o ribera existente y fomentando la recuperación de las márgenes degradadas mediante la regeneración de las marismas o la repoblación de las riberas deforestadas".

Así las cosas, la zona concesionada, en lo que es la margen izquierda de la ría de Bultrón, ha quedado como el único enclave ganado a la ría mediante rellenos, urbanizado y edificado, entre el área de Barrikabaso ("baso" en euskera) y la marisma de Txipios, con una antropización extraña a los valores ambientales de este entorno, para usos residencialesque, como se ha comentado, son contrarios a su ubicación en dominio público marítimo-terrestre según la normativa de Costas.

De otro lado, la urbanización se sitúa sobre relleno a una cota baja respecto a los niveles de agua de la ría, de tal forma que el departamento correspondiente del Gobierno Vasco ha calificado dicho entorno como zona de riesgo para actividades para un periodo de retorno de inundación bajo de 10 años(esto es, de riesgo alto), así como susceptible de ser afectada por inundaciones de diferente grado según los escenarios de cambio climático habitualmente manejados".

Por ello, concluye que la prórroga solicitada es improcedente porque, entre otras cosas, "mantendría elementos antrópicos ajenos a los valores ambientales y paisajísticos del entorno".

El actor adjuntó un informe técnico a su escrito de demandada que indica:

"el presente informe pericial tiene por objeto manifestar la situación de factibilidad, desde el punto de vista de las afecciones medioambientales y de otro tipo, para la prórroga de la concesión administrativa adquirida por Sr. D. Luis Miguel, proveniente de la concesión administrativa reflejada en la OM de 27 de abril de 1962 y rehabilitada por la OM de 12 de junio de 1976; sobre la parcela DIRECCION000 (BizKaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización".

Y concluye que "no se observan afecciones medioambientales", tras la visita in situ del lugar, pero no razona tal conclusión ni cita los exámenes o comprobaciones ha llevado a cabo para efectuar tal conclusión.

Y añade que "no parecen existir objeciones a la prórroga de 75 años...", citando la normativa que entiende que es de aplicación.

En consecuencia, no aporta dato alguno ni conclusión de carácter técnico que arroje alguna luz sobre la cuestión que analizamos y que es trascendental para concluir la procedencia de la prórroga solicitada:

Si existen o no razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- debidamente fundadas y acreditadas, que impiden la prórroga de la concesión, teniendo en cuenta que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir ex artículo 2 de la Ley de Costas ,entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Las numerosas contradicciones que pueden concluirse en el caso a la vista de los datos obrantes en el expediente administrativo,en cuanto, por una parte resulta iniciado -y prácticamente concluído- un expediente de desafectación del terreno ocupado por la DIRECCION001, así como declarada la innecesariedad del terreno concesionado por la pérdida de su naturaleza de bien de dominio público -planteándose en este sentido la necesidad de nuevo deslinde-, y por otro, que es evidente -y en tal sentido se pronuncia el informe de la Demarcación de Costas en el País Vasco, de 27 de abril de 2023- que la zona en su conjunto presenta valores medioambientales dignos de protección,nos llevan a concluir la procedencia de la prórroga solicitada en aplicación de la doctrina del TS que se ha transcrito.

Por un lado, abunda en ello el propio actuar de la Administración proclive a la desafectación y consideración de que el terreno habría perdido su naturaleza de Dominio Público Marítimo Terrestre pese a su enclave en el margen izquierdo de la Ría de Plentzia, encajonado entre el espacio de Barrikabaso y el humedal marismeño de Txipios.

Sobre éstos, el informe de 27 de abril de 2023 destaca que Brrikabaso constituye un espacio de gran riqueza desde el punto de vista de la biodiversidad y el paisaje, estando incluido en el Catálogo Abierto de Espacios Naturales Relevantes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y concluye indicando que la ampliación de la servidumbre de protección resultaría favorable para para la preservación de los recursos naturales y paisajísticos de la zona.

Y que, por su parte, el humedal marismeño de Txipios fue declarado dominio público marítimo-terrestre según deslinde del año 1995,y que el Gobierno Vasco en su Plan Territorial Sectorial de Zonas Húmedas de 2004 (Decreto 160/2004, de 27 de julio) clasificó esta marisma como Área de Especial Protección (la de mayor protección del plan).

Puede considerarse, en todo caso, que la DIRECCION001 queda incrustada entre ambos, como un anexo desnaturalizado por antrópico, si bien lo cual lo que en ningún caso se ha evidenciado es la incidencia negativa que provoca la urbanización en dichos valores, ni, en consecuencia, la que provocaría la prórroga extraordinaria de la concesión por el tiempo que resta hasta el máximo de 75 años computable desde la fecha de su otorgamiento por OM de 27 de abril de 1962.

Tampoco se ha evidenciado riesgo para las personas por más que el informe hable del carácter inundable del entorno, pues de tal pronunciamiento genérico no puede concluirse la existencia de una prueba plena en el sentido analizado.

SEXTO.-Proc ede, pues, acoger la pretensión actora en los relativo a la procedencia de la prórroga extraordinaria solicitada en 2016, desestimando su pretensión relativa al inicio del cómputo de los 75 años (que considera ha de serlo desde la fecha de su solicitud).

Ha de significarse, además, que el R. Decreto 668/2022 de 1 de Agosto de modificación del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 876/2024, ha sido anulado por el TS en S. de 31 de enero de 2024 (por lo que en este aspecto han quedado sin objeto las pretensiones subsidiarias de la actora), y, en consecuencia, sus modificaciones no tienen efecto legal, reviviendo los preceptos del RGC afectados por aquél.

Ello no obstante, en lo que se refiere al plazo extraordinario de concesión (hasta el máximo de 75 años), la solución es la misma.

Dispone el Artículo segundo de la L. 2/2013 sobre Prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior:

1.Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ,previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud,con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años.En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

La adecuada interpretación de dicho precepto exige la cita de La Ley 7/21 de 20 de mayo de Cambio Climático y Transición Energética que dispone en su art. 20:

"4. Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio ,de Costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre ,de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de esta ley en incumplimiento de lo previsto en este artículo."

La constitucionalidad de dicho precepto ha sido avalada por el TC en S. 90/22 que establece, por lo que aquí nos interesa:

"b) También el tenor del art. 20.4 de la Ley 7/2021, resulta respetuoso con el principio de seguridad jurídica cuando indica que (i) los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles; (ii) no podrán superar los plazos máximos establecidos en la Ley de costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas (en adelante, Ley 33/2003); y (iii) serán nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021 en caso de incumplimiento de lo previsto en su art. 20.

De ello se deduce que el plazo máximo de duración de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, o de cualquier prórroga del mismo, sería a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2021 de setenta y cinco años (desde su concesión o desde su prórroga -según su diverso régimen originario-); conservando los titulares de concesiones (o prórrogas) anteriores a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013 ); no pudiéndose -sin embargo- otorgar ni prorrogar -desde la entrada en vigor de la Ley 7/2021- ninguna ocupación del dominio público marítimo-terrestre por más de esos setenta y cinco años de límite, y resultando nulas las concesiones o prórrogas de más de setenta y cinco años otorgadas tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021. Por otra parte, el dies a quo del cómputo del plazo de duración de la concesión y su prórroga es una cuestión casuística, que les corresponderá enjuiciar a los tribunales ordinarios según la heterogeneidad de regímenes."

En igual sentido se ha pronunciado el TS en Ss. como la de 6 de marzo de 2023 (Rec. 7680/21).

Por último, significar que no puede reconocerse razón a la Administración demandada en cuanto pretende que sería exigible informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma Vasca pues no nos hallamos en el supuesto den ap. 4 del art. 2 de la L. 2/13 según el cual:

4.- En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación , la prórroga será concedida previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación. El informe determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente. Este informe tendrá carácter determinante. Si la Administración General del Estado se aparta de su contenido deberá motivar las razones de interés general por las que lo hace, en la resolución por la que se acuerde cada uno de los periodos que integra la prórroga, o en la resolución por la que se deniegue la misma.

Si el informe del órgano ambiental autonómico no fuera emitido en el plazo de tres meses se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992 ,de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común ".

La fecha de otorgamiento de la concesión lo fue en este caso el 27 de abril de 1962.

SÉPTIMO.-En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer imposición de las costas dado que no se han desestimado íntegramente las peticiones de ninguna de las partes.

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la desestimación presunta por silencio de la solicitud presentada ante la Demarcación de Costas del País Vasco en 28 de julio de 2016 interesando prórroga por 75 años de concesión demanial anterior a la entrada en vigor de la L. 22/88 de 28 de julio de costas (parcela DIRECCION000 -Bizkaia-).

La concesión de la cual a la fecha de petición de prórroga -28 de julio de 2016- era titular D. Luis Miguel (fallecido en el curso del presente procedimiento), estaba constituída en la parcela DIRECCION000 (Bizkaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización.

Dicha concesión -que se extinguiría en julio de 2018 por mor de lo dispuesto en el art. 66 2.2 de la L 22/1988 de Costas- sería prorrogable hasta máximo de 75 años al amparo de los dispuesto en la L. 2/2013 de 29 de mayo de Protección y uso Sostenible del Litoral,

La dicha solicitud de prórroga no fue resuelta por la Administración.

En apoyo de su pretensión impugnativa alega la recurrente:

-que es titular de concesión administrativa proveniente de otra concesión administrativa mayor, reflejada en la OM de 27 de abril de 1962 (otorgada a D. Roque) y rehabilitada por la OM de 12 de junio de 1976, concesión que le fue transferida en virtud de OM de 14 de enero de 1977 y constituída sobre la parcela DIRECCION000 (BizKaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización, habiendo quedado subrogado en los derechos y obligaciones del cedente en la parte correspondiente a la parcela transferida.

-que la parcela se sitúa en el margen izquierdo de la ría de Plentzia, en la Urbanización de S. Telmo, siendo una de las diez parcelas en que quedó dividido el terreno original y la primitiva concesión de 1962.

-que procede la prórroga extraordinaria por 75 años con base a lo dispuesto en el art. 172 y ss. del R. Decreto 876/2014 que aprueba el Reglamento General de Costas.

-que formulada solicitud en 28 de julio de 2016 no ha obtenido respuesta de la Administración, e insiste en la procedencia de la prórroga solicitada.

El Sr. Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso, con cita de la doctrina de la Sala 3ª TS contenida en Ss. de 2 de marzo de 2023 (Rec. 70/22), 6 de marzo de 2023 (Rec. 7680/21) y de 18 de mayo de 2023 (Rec. 8431/21).

SEGUNDO.-Como antecedentes necesarios que resultan del expediente, pueden señalarse los siguientes:

Por OM de 27 de abril de 1962se otorgó a D. Roque, la concesión para ocupar una parcela en dominio público marítimo-terrestre (margen izquierdo de la ría de Plentzia (Barrika-Bizcaia) y construir muro de encauzamiento y obras de rellenocon destino a urbanización, concesión que fue otorgada a título de precario, sin plazo limitado a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero, sin cesión de domino público ni de las facultades dominicales del Estado y con sujeción a las disposiciones de la Ley de Puertos y su Reglamento.

En 21 de noviembre de 1975 se acordó el inicio de expediente de caducidadde dicha concesión al haberse comprobado que el terreno objeto de concesión se había dividido en fincas y que alguna de las constituidas había sido vendida a terceros, sin conocimiento ni autorización de la Dº General de Puertos y Costas, procedimiento que concluyó con la rehabilitación de la concesión por OM de 12 de junio de 1976 autorizando la división del terreno en 10 parcelas.

Una de las dichas parcelas es la nº DIRECCION000) ocupada por vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, así como zonas verdes y parte del vial principal de la urbanización, de la que el primitivo actor era titular, y que adquirió en 14 de septiembre de 1970.

La transferencia de concesión a su favor fue autorizada por OM de 14 de enero de 1977,quedando subrogado en los derechos y obligaciones del cedente en la parte correspondiente a la superficie transferida (1.765,21 m2).

Por OM de 5 de diciembre de 1995 se aprobó el deslinde de dominio público marítimo terrestre (DL-51), situándose la DIRECCION000 entre los hitos M-46 a M-48 del plano de deslinde.

Por OM de 22 de febrero de 2011 se amplió a 200 m. de anchura la zona de servidumbre de protecciónen el tramo comprendido entre los vértices M-42 a M-71 del deslinde de 1995.

En 27 de septiembre de 2004 la Comunidad de Propietarios de DIRECCION001, interesó la desafectación de los terrenos (parcela de unos 27.530 m2 delimitada por el polígono que conforman los vértices M-42 a M-50 de la línea de deslinde y los vértices R-1 a R-11 de la línea de la ribera del mar), y en 24 de marzo de 2011 la Dº General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar estimando que dichos terrenos "actualmente han perdido sus características naturales de zona marítimo-terrestre y no se consideran necesarios para la protección del dominio público marítimos terrestre",declaró su innecesariedad y solicitó al Mº de Economía y Hacienda su desafectación -con nombramiento de representante para extender la correspondiente acta al Jefe de la Demarcación de Costas del País Vasco-.

Tanto el Gobierno Vasco (en 27 de agosto de 2007) como el Ayuntamiento de Barrika (sesión de 10 de octubre de 2007) habían informado en sentido de que el terreno efectivamente había perdido sus características naturales de zona marítimo terrestrey constituía zona urbana perfectamente consolidada -a decir de la Corporación Municipal-.

Dichos informes fueron remitidos, además, a la Demarcación de Costas del País Vasco para iniciación de los trámites del correspondiente deslinde.

En 27 de noviembre de 2018 se remitieron a la Subdirección General de Patrimonio del Estado las tasaciones correspondientes a las distintas parcelas de la Urbanización S. Telmo de Barrika para su aprobación si procediera.

En 27 de julio de 2021 la Subdirección General de Patrimonio del Estado -en el procedimiento de desafectación- comunicó al administrador de DIRECCION001, el precio de las distintas parcelas a efectos de su adquisición según tasación de los técnicos de la Dº General de Patrimonio del Estado-, indicando así mismo que la venta de las parcelas se realizaría en una única operación al conjunto de sus ocupantes y haber solicitado a la Dº General de Costas y el Mar informe sobre la eventual vigencia del título concesional en virtud del cual se ocuparon en su día los terrenos, de manera que si no estuviera vigente los actuales ocupantes deberían optar por la compra o por el desalojo.

En 27 de marzo de 2023 la Demarcación de Costas del País Vasco emitió informe sobre la "solicitud de prórroga de la porción correspondiente a la DIRECCION000 de la concesión otorgada por OM de 27 de abril de 1962 a D. Roque para la construcción de un muro de encauzamiento y obras de relleno destinadas a la DIRECCION001, en el TM de Barrika (Bizkaia)" que concluye en sentido negativo por estimar que "conforme a lo establecido en los arts. 135 y 172 del Reglamento general de Costas, según redacción dada por el Real Decreto 668/2022 de 1 de Agosto ..., no procedería el otorgamiento de prórroga extraordinaria de la concesión, por cuanto el objeto de la misma contraviene el art. 32 de la Ley de Costas y mantendría elementos antrópicos ajenos a los valores ambientales y paisajísticos del entorno. En todo caso, de ser posible dicha prórroga, el plazo de 75 años que tiene solicitado D. Luis Miguel debería contarse desde el 27 de abril de 1962".

No consta que la Administración haya dictado ni la resolución de desafectación ni la de deslinde, y tampoco se ha pronunciado sobre la prórroga extraordinaria solicitada.

TERCERO.-La prórroga concesional interesada por D. Luis Miguel en 25 de julio de 2016 se encuentra amparada en el art. del artículo 2 de la Ley 2/2013 de 29 de mayo de protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la L. 22/88 de Costas lleva por título "Prórroga de las concesiones al amparo de la normativa anterior", y establece:

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia del titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo. (..)

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida. El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del resto del plazo que reste para la extinción de la concesión que se

prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de 75 años.En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez prorrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal. (...)

5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas".

Por su parte el art. 172 del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 886/2014 -teniendo en cuenta la nulidad declara por el TS en 2024 del R. Decreto 668/22 de 1 de Agosto que modificaba este precepto- disponía:

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ( artículo segundo.1 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo) .

No se consideran incluidas en el supuesto del párrafo precedente aquellas concesiones reguladas en la disposición transitoria segunda, apartado segundo, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, que fueron otorgadas fuera de los puertos pero que, con posterioridad a la entrada en vigor de la misma, han sido incorporadas a la zona de servicio de alguno de ellos manteniendo el régimen de plazos regulado en la citada Ley 22/1988, de 28 de julio, en su redacción original, sin perjuicio de que, en lo demás, se sigan rigiendo íntegramente por la legislación estatal sobre puertos de interés general. No obstante lo anterior, en estos casos se les aplicará el régimen de prórrogas previsto en este reglamento. El otorgamiento de la correspondiente prórroga será de competencia de la Administración u organismo portuario.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo y, en todo caso, antes de los seis meses previos a la fecha de extinción del plazo para el que fue inicialmente concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de su solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

Si se solicita la prórroga dentro de los seis meses anteriores a la extinción del plazo de la concesión, el plazo de la prórroga se computará desde la fecha de extinción del título.

3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso.

4. Las concesiones así prorrogadas, excepto aquellas a las que se refiere el último párrafo del apartado 1, se regirán en todo lo demás por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y este reglamento."

Y el art. 174 del mismo texto en su redacción original (también anulada la modificación) disponía:

"La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años.

Para la fijación del plazo máximo de las prórrogas se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

1. El plazo por el que se prorrogarán las concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley 22/1988, de 28 de julio, excepto aquéllas a las que se refiere el artículo 172.1 último párrafo de este reglamento, a las que será de aplicación lo dispuesto en el apartado 2 de este artículo, será de 75 años.

2. El plazo por el que se prorrogarán las concesiones ordinarias se establecerá de acuerdo con los siguientes usos:

a) Destinados a vivienda y zonas asociadas: Hasta un máximo de 75 años".

De otra parte, el apartado 1 de la DT 16ª del RGC, en su redacción original establecía:

"1. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo".

Procede señalar que al haber sido anulado el R. Decreto 668/22 por Ss. de 31 de enero de 2024 y 28 de mayo de 2024 ha quedado sin objeto la pretensión actora relativa a la declaración de nulidad de sus preceptos en la modificación que realizaban del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 876/2014.

CUARTO.-La constitucionalidad del art. 2 de la L. 2/2013 antes transcrito ha sido analizada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre, que en su FD 10, apartado b), se pronuncia en los siguientes términos:

"(...) según la exposición de motivos (de la Ley 2/2013), que califica esta prórroga de extraordinaria, la finalidad de la medida legal es dar respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018,buscando la estabilización de derechos y su adaptación a un horizonte temporal semejante al nuevo plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, que pasa de treinta a setenta y cinco años( art. 66.2 LC, en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley 2/2013, que no ha sido impugnado en este proceso). La exposición de motivos subraya que no se trata de una prórroga indiscriminada,dado que para las concesiones que amparen usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se exige el informe del órgano ambiental autonómico.Lo resalta, así, como "ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral, que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles".

"...la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un "título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad".

El precepto ha sido también interpretado por el Tribunal Supremo en las SSTS de 20 de diciembre de 2021 (Rec. 2032/2020), 2 de marzo de 2023 (Rec. 70/2022), 2 de marzo de 2023 (Rec. 8406/2021) y 18 de mayo de 2023 (Rec. 8431/2021), en los términos que a continuación se exponen.

Concretamente, el fundamento de derecho cuarto de la STS de 2 de marzo de 2023 (Rec. 8406/2021), razona al efecto lo siguiente:

< Ley de Costas de 1988, estas concesiones (las de las disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley de Costas ), una vez agotado su plazo, no son susceptibles de prórroga.Así lo dice expresamente la Disposición Transitoria Sexta de la Ley. Esta restricción tiene todo el sentido ya que se configuran como una excepción al régimen general implantado en la Ley, que impide la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, a lo que se suma que, una vez cumplido su plazo de vencimiento, han cumplido con la finalidad compensatoria o indemnizatoria para la que fueron establecidas según la interpretación del Tribunal Constitucional ( STC 149/1991). Sin embargo, la voluntad explícita de la Ley 2/2013 es abrir precisamente esa posibilidad prohibida y hacerlo sin excepciones, aunque sí con limitaciones, algunas explícitas como cuando se trata de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Influye en esa determinación de la Ley el informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, el llamado informe AUKEN y que es citado en el Preámbulo dela Ley, que insta a las autoridades españolas a que revisen urgentemente y, en su caso, modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero, ante la situación de inseguridad jurídica y desprotección de los compradores de buena fe.

A tal fin, el Preámbulo señala que el artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior, para dar respuesta de este modo, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018.Concesiones que no son otras que las que nacen de las Disposiciones Transitoriasa las que nos venimos refiriendo, pues precisamente el plazo de treinta años previstos para ellas cumplía en el año 2018.El propio tenor del art. 2 de la Ley 2/2013 confirma esta interpretación. Su apartado 1, párrafo primero, establece la regla general de que las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

El precepto no establece excepción alguna respecto de las concesiones a las que alcanza la posibilidad de prórroga.Además, para que no quede duda que se extiende a las concesiones que nacieron al amparo de las transitorias de la Ley 22/1988, añade en su párrafo siguiente que la prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988,de 28 de julio, de Costas , previa solicitud de la correspondiente concesión. Es decir, incluso aquellos que no habían solicitado la concesión compensatoria prevista en esa disposición pueden obtener la prórroga aquí prevista previa solicitud de la concesión.Este es el mejor ejemplo de la voluntad inequívoca de la Ley de extender el régimen transitorio diseñado por la Ley 22/1988 más allá de los treinta años inicialmente previstos y sin excepción alguna. Además, constituye un hecho notorio que la mayor parte de los aprovechamientos amparados en esa transitoria son edificaciones destinadas a vivienda, uso incompatible con el mandato del art. 32 de esa misma Ley de Costas ,de manera que mantener el criterio interpretativo de la Sala de instancia y del propio Abogado del Estado supondría, como ya hemos anticipado, dejar prácticamente sin contenido el mandato contemplado en el art. 2 de la Ley 2/2013, declarado constitucional en la STC 233/2015, y se contravendría además con esa interpretación la propia finalidad perseguida por la Ley de proporcionar a esas concretas concesiones derivadas del régimen transitorio de la Ley 22/1988, de Costas, la posibilidad de una prórroga extraordinaria.

La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) viene a confirmar lo que estamos sosteniendo. Ha sido precisa esta innovación del ordenamiento jurídico -no puede calificarse de otra manera la reforma- para que las prórrogas de concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre para usos contrarios al mandato del art. 32 de la Ley 22/1988 no puedan otorgarse. Si se hubiera tratado con esta reforma de una simple clarificación, como sostiene el Abogado del Estado con cierto voluntarismo, no hubiera sido precisa la derogación de determinadas normas del Reglamento General de Costas llevada a cabo por el Real Decreto 668/2022, concretamente de los arts. 174 a 177 , que son precisamente los preceptos en los que se sustentaba, entre otras razones, la interpretación mantenida por este Tribunal Supremo en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 , para excluir expresamente la aplicación del art. 32 de la Ley de Costas a las prórrogas de concesiones amparadas en el art. 2 de la Ley 2/2013 .

Con fundamento en estas consideraciones podemos afirmar que aquellas concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988, -ya lo fueran por mutación de titularidades dominicales en concesiones, como compensación por la pérdida de aquellas (DT 1 ª), ya por la transformación de concesiones preexistentes a la propia Ley otorgadas a perpetuidad en concesiones por treinta años(DT 4ª), como es el caso de autos- pueden ser objeto de prórrogaaun cuando la ocupación del dominio público marítimo-terrestre amparado por dichas concesiones lo fuere para actividades o instalaciones que, por su naturaleza, puedan tener otra ocupación, como singularmente ocurre con las edificaciones destinadas a vivienda.

La doctrina recogida en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020, debe, pues, mantenerse.

Pero el recurrente no se aquieta solo con esa interpretación. Quiere que se reconozca su derecho a obtener la prórroga de la concesión o, dicho de otra manera, que se establezca el deber de la Administración de otorgarla.

La potestad de prorrogar atribuida a la Administración por el art. 2 sería una potestad reglada, en la que el presupuesto para su ejercicio vendría determinado por la Ley sin margen de apreciación para la Administración, planteamiento que no compartimos.

Las concesiones que nacen de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988 son obligadas en su otorgamiento, como hemos visto, por tener una finalidad compensatoria o indemnizatoria por la pérdida de derechos reconocidos que conllevaba la nueva Ley.Pero esa finalidad ya se agotó con la propia concesión y no alcanza a la prórroga, que debe sujetarse a los principios generales que rigen en el otorgamiento de títulos de utilización de dominio público marítimo- terrestre, entre ellos el de no obligatoriedad en el otorgamiento, pudiendo denegar las solicitudes por razones de interés público debidamente motivadas.Véase al respecto, por ejemplo, el art. 32.2 de la Ley de Costas .

Y entre esas razones de interés público se sitúan de forma preeminente las de protección y uso sostenible del litoral.Precisamente así se denomina la Ley 2/2013, que relata en su Preámbulo que el objetivo fundamental de la reforma es lograr la protección del litoral como ecosistema sensible y vulnerable, a cuyo efecto señala que las medidas que introduce la reforma se acompañan de un control administrativo ambiental, que evite que sean desvirtuadas y asegure que esas medidas -entre ellas lógicamente las prórrogas de las concesiones- deben ser respetuosas con el medio ambiente.

La propia dicción del art. 2.1 de la Ley 2/2013 expresa con claridad el carácter potestativo de la facultad:

<<1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancias de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo>>.

No puede contradecir el claro sentido de la norma legal y los principios indicados lo dicho en el apartado 3 del art. 172 del Reglamento General de Costas ("3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso")ya que una interpretación literal y restrictiva de esta norma reglamentaria, que es la que sostiene la recurrente, que impidiese a la Administración denegar la prórroga por razones de interés público debidamente justificadas haría incurrir al Reglamento en ultra vires, al fijar unos límites a la potestad de la Administración que la Ley no establece.

Podemos afirmar, por tanto, que la Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.

QUINTO. - Doctrina jurisprudencial sobre las cuestiones de interés casacional identificadas en el auto de admisión.

La primera versa sobre la procedencia de determinar si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas.

Y la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativaconforme lo explicado en el fundamento anterior.

La segunda cuestión casacional versa sobre si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo ,en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas , en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley .

Y, la respuesta en este caso, sin embargo, ha de ser negativa por las razones expresadas anteriormente.

Dichos preceptos, integrados en el régimen general de la Ley de Costas de 1988, no se aplican a las situaciones nacidas del régimen transitorio de dicha Ley y que constituyen una excepción a dicho régimen general. Esas situaciones son las que la Ley 2/2013 permite de forma extraordinaria prorrogar hasta un límite máximo de 75 años, sin perjuicio de los límites introducidos recientemente por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) en los casos en los que sea de aplicación por razones temporales.

Lo que acabamos de exponer nos lleva a reafirmar la doctrina establecida en la sentencia de este Tribunal -nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 -, en relación con esta segunda cuestión.

SEXTO. -Aplicación al caso de la referida doctrina jurisprudencial.

Como ya dijimos más arriba, la Sala de instancia llegó a la conclusión que la concesión que nos ocupa, destinada a vivienda, no podía ser prorrogada por entender que ese tipo de uso está expresamente prohibido por el art. 32.2, en relación con el 25.1.a), ambos de la Ley 22/1988,de Costas ,y con la Disposición transitoria decimoséptima del RGC de 2014, de manera que la potestad discrecional de la Administración para prorrogar vendría cercenada taxativamente por estas normas.

Este razonamiento contradice la doctrina que acabamos de exponer por lo que lo consideramos incorrecto.

Pero la Sala, para llegar a su conclusión desestimatoria, utiliza otros argumentos, que no son accesorios sino principales con arreglo a nuestra doctrina. La sentencia recurrida, en base al material probatorio de que dispone, comparte con la Administración que la concesión cuya prórroga se solicita afecta negativamente a la playa y al ecosistema dunar LIC "Dunas de Guardamar", ES5213025, de la Red Natura 2000, apreciando razones ambientales o de protección del litoral que justifican también la denegación de la prórroga, amén de los problemas de seguridad para las personas que conllevaría el mantenimiento de esas concesiones y que habrían dado lugar incluso a justificar el cierre de la playa, no pudiendo perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas , entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Esta segunda argumentación, que justifica en sí misma la desestimación del recurso,es plenamente compartida por esta Sala, a la que, por otra parte, no corresponde en este recurso de casación entrar a juzgar la valoración probatoria efectuada en la instancia.

Siendo la decisión adoptada en el fallo correcta, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador D. José-Manuel Saura Struch, en representación de Dña. Socorro>>.

QUINTO.-Así las cosas y remitiéndonos al caso que nos ocupa en principio, conforme a la doctrina del TS de referencia cabría la prórroga extraordinaria del art. 2 de la L. 2/2013 en relación a la concesión correspondiente a la DIRECCION000 (para uso de vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización).

Dicha concesión no se encuentra caducada ni en trámite de declaración de caducidad - art. 172.3 del RGC- (se trata de concesión anterior a la L. de Costas de 1988 cuyo plazo de vigencia concluiría en 2018 -30 años desde 1988-, dentro de cuyo plazo (o sea, en 2016) fue formulada la solicitud de prórroga extraordinaria amparada en el art. 2 de la L. 2/2013 aún no resuelta expresamente por la Administración).

Ello si bien, ha de tenerse en cuenta la doctrina antes transcrita del TS en el punto concreto en que concluye que la Administración,además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.

Y añade, que no puede desconocerse que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir ex artículo 2 de la Ley de Costas ,entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Hemos de tener en cuenta -como ya ha sido indicado- que desde 2007 y a instancias de la Comunidad de Propietarios DIRECCION001 se inició expediente de desafectación de los terrenos ocupados por dicha Urbanización (Dominio público marítimo terrestre según deslinde de 1995) y que, además, la Administración declaró que dichos terrenos habían perdido sus características naturales de zona marítimo terrestre, llegando el Ayuntamiento de Barrika a informar que "constituía zona urbana perfectamente consolidada".

Consta también que en el procedimiento de desafectación se ha llegado a valorar las distintas parcelas integradas en la Urbanización por los Servicios Técnicos de la Dº General de Patrimonio del Estado,valoración que se comunicó a sus titulares a través del administrador DIRECCION001, en orden a manifestar su conformidad con el precio previo a su adquisición.

Y, por último, consta en el expediente administrativo (F. 307) el Informe de la Demarcación de Costas en el País Vasco, de 27 de abril de 2023sobre la solicitud de prórroga extraordinaria realizada por D. Luis Miguel del que interesa destacar:

"La concesión analizada está situada en la margen izquierda de la ría de Plentzia, en la urbanización San Telmo, constituida por las 10 parcelas en que quedó dividida la primitiva concesión otorgada al Sr. Roque, en el TM de Barrika.

La zona cuenta con deslinde de dominio público marítimo-terrestre referencia DL-51 aprobado por OM de 5712/1995, y la parcela número 8 se encuentra entre los hitos M-46 a M-48 del plano de deslinde".

Como se ha dicho, el uso lo constituye una vivienda familiar que según dice el informe contraviene el art. 32.1 LC de 1988 y 751 de l RGC -lo que según la doctrina jurisprudencial antes transcrita no es así- y añade, por lo que aquí interesa que:

... "constituye un supuesto de desnaturalización del dominio público litoral, que tiene como consecuencia la privatización y sustracción injustificada de un tramo de costa al uso y disfrute público,fenómenos ambos que trata de evitar la Ley 22/1988... exigiendo soluciones que tengan como objetivos, entre otros, la defensa de su equilibrio, la protección y conservación de sus valores naturales y la garantía de su uso y disfrute abierto a todos...".

"Es imprescindible conjugar la eventual permanencia de una ocupación en dominio público marítimo terrestre con la sostenibilidad y protección del litoral, liberando al mismo de ocupaciones que afectan a su conservación e integridad,más aún cuando se trata de ocupaciones que por su naturaleza pueden tener otra ubicación otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio, que incumplen las disposiciones vigentes a este respecto en la actualidad, sobre las que no se aprecia interés público...".

"... sin obviar la necesidad de conjugar la eventual permanencia de una ocupación en dominio público marítimo-terrestre con la sostenibilidad y protección del litoral y teniendo en cuenta otras cuestiones tales como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera, así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa.

En este sentido, el Tribunal Supremo, en su sentencia, entre otras, de fecha 2 de marzo de 2023, en la que se examina un recurso de casación sobre la denegación de la solicitud de prórroga en la playa de Guardamar del Segura (Alicante), establece en su F.D.4º que: "Podemos afirmar, por tanto, que la Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el artículo 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas".

Incluye una fotografía aérea de la zona en la que se aprecia que el terreno concesionado linda por su frente con la ría y que queda encajada entre las Marismas de Txipios y el área protegida de Barrikabaso, zona con relevantes valores ambientales que por ello ha sido objeto de diversa protección.

"... zona de Barrikabaso, con fecha 17 de diciembre de 2009,el Pleno del Ayuntamiento de Barrika solicitó la ampliación de la anchura de la servidumbre de protección de 100 a 200 metros,con los votos favorables de EA, PSE, PP y EB (el PNV votó en contra), a instancia del grupo ecologista Txipio Bai, cuya ampliación fue aprobada por Orden Ministerial de 22 de febrero de 2011,y en cuya tramitación consta informe de la Viceconsejera de Medio Ambiente del Gobierno Vasco que insiste en que Barrikabaso constituye un espacio de gran riqueza desde el punto de vista de la biodiversidad y el paisaje, estando incluido en el Catálogo Abierto de Espacios Naturales Relevantes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y concluye indicando que la ampliación de la servidumbre de protección resultaría favorable para para la preservación de los recursos naturales y paisajísticos de la zona.

Por su parte, el humedal marismeño de Txipios fue declarado dominio público marítimo-terrestre según deslinde del año 1995,en un entorno en el que se proyectaba la construcción de un puerto deportivo, deslinde que fue ratificado en la Audiencia Nacional y después en el Tribunal Supremo. De otro lado, el Gobierno Vasco en su Plan Territorial Sectorial de Zonas Húmedas de 2004 (Decreto 160/2004, de 27 de julio) clasificó esta marisma como Área de Especial Protección (la de mayor protección del plan).

... destaca el Plan de Acción del Paisaje del Sector Costero Muriola-Barrikabaso-San Telmo de Barrika (Bizkaia), de octubre de 2015,siguiendo el marco de referencia del Decreto 90/2014, de 3 de junio, sobre protección, gestión y ordenación del paisaje en la Ordenación del Territorio de la CAPV,recoge el entorno entre los paisajes más relevantes de la Comunidad Autónoma, con "impresionantes visuales", alta calidad intrínseca del paisaje, singularidad y alta fragilidad.

A su vez, el denominado Plan Territorial Sectorial de Ordenación de los Ríos y Arroyos de la CAPV (vertientes cantábrica y mediterránea), con aprobación definitiva en noviembre de 2013,de aplicación al tratarse la zona en cuestión de un área de relleno de cauce fluvio-mareal con el que en su momento de construcción desaparece todo atisbo de vegetación de ribera y se reduce la anchura natural de la ría,establece entre otros criterios generales el de "(...) preservar en la medida de lo posible las condiciones naturales de las márgenes, favoreciendo la conservación de la vegetación de marisma o ribera existente y fomentando la recuperación de las márgenes degradadas mediante la regeneración de las marismas o la repoblación de las riberas deforestadas".

Así las cosas, la zona concesionada, en lo que es la margen izquierda de la ría de Bultrón, ha quedado como el único enclave ganado a la ría mediante rellenos, urbanizado y edificado, entre el área de Barrikabaso ("baso" en euskera) y la marisma de Txipios, con una antropización extraña a los valores ambientales de este entorno, para usos residencialesque, como se ha comentado, son contrarios a su ubicación en dominio público marítimo-terrestre según la normativa de Costas.

De otro lado, la urbanización se sitúa sobre relleno a una cota baja respecto a los niveles de agua de la ría, de tal forma que el departamento correspondiente del Gobierno Vasco ha calificado dicho entorno como zona de riesgo para actividades para un periodo de retorno de inundación bajo de 10 años(esto es, de riesgo alto), así como susceptible de ser afectada por inundaciones de diferente grado según los escenarios de cambio climático habitualmente manejados".

Por ello, concluye que la prórroga solicitada es improcedente porque, entre otras cosas, "mantendría elementos antrópicos ajenos a los valores ambientales y paisajísticos del entorno".

El actor adjuntó un informe técnico a su escrito de demandada que indica:

"el presente informe pericial tiene por objeto manifestar la situación de factibilidad, desde el punto de vista de las afecciones medioambientales y de otro tipo, para la prórroga de la concesión administrativa adquirida por Sr. D. Luis Miguel, proveniente de la concesión administrativa reflejada en la OM de 27 de abril de 1962 y rehabilitada por la OM de 12 de junio de 1976; sobre la parcela DIRECCION000 (BizKaia), ocupada por una vivienda unifamiliar con dos alturas y garaje, además de zonas verdes, y una parte del vial principal de la urbanización".

Y concluye que "no se observan afecciones medioambientales", tras la visita in situ del lugar, pero no razona tal conclusión ni cita los exámenes o comprobaciones ha llevado a cabo para efectuar tal conclusión.

Y añade que "no parecen existir objeciones a la prórroga de 75 años...", citando la normativa que entiende que es de aplicación.

En consecuencia, no aporta dato alguno ni conclusión de carácter técnico que arroje alguna luz sobre la cuestión que analizamos y que es trascendental para concluir la procedencia de la prórroga solicitada:

Si existen o no razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- debidamente fundadas y acreditadas, que impiden la prórroga de la concesión, teniendo en cuenta que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir ex artículo 2 de la Ley de Costas ,entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Las numerosas contradicciones que pueden concluirse en el caso a la vista de los datos obrantes en el expediente administrativo,en cuanto, por una parte resulta iniciado -y prácticamente concluído- un expediente de desafectación del terreno ocupado por la DIRECCION001, así como declarada la innecesariedad del terreno concesionado por la pérdida de su naturaleza de bien de dominio público -planteándose en este sentido la necesidad de nuevo deslinde-, y por otro, que es evidente -y en tal sentido se pronuncia el informe de la Demarcación de Costas en el País Vasco, de 27 de abril de 2023- que la zona en su conjunto presenta valores medioambientales dignos de protección,nos llevan a concluir la procedencia de la prórroga solicitada en aplicación de la doctrina del TS que se ha transcrito.

Por un lado, abunda en ello el propio actuar de la Administración proclive a la desafectación y consideración de que el terreno habría perdido su naturaleza de Dominio Público Marítimo Terrestre pese a su enclave en el margen izquierdo de la Ría de Plentzia, encajonado entre el espacio de Barrikabaso y el humedal marismeño de Txipios.

Sobre éstos, el informe de 27 de abril de 2023 destaca que Brrikabaso constituye un espacio de gran riqueza desde el punto de vista de la biodiversidad y el paisaje, estando incluido en el Catálogo Abierto de Espacios Naturales Relevantes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y concluye indicando que la ampliación de la servidumbre de protección resultaría favorable para para la preservación de los recursos naturales y paisajísticos de la zona.

Y que, por su parte, el humedal marismeño de Txipios fue declarado dominio público marítimo-terrestre según deslinde del año 1995,y que el Gobierno Vasco en su Plan Territorial Sectorial de Zonas Húmedas de 2004 (Decreto 160/2004, de 27 de julio) clasificó esta marisma como Área de Especial Protección (la de mayor protección del plan).

Puede considerarse, en todo caso, que la DIRECCION001 queda incrustada entre ambos, como un anexo desnaturalizado por antrópico, si bien lo cual lo que en ningún caso se ha evidenciado es la incidencia negativa que provoca la urbanización en dichos valores, ni, en consecuencia, la que provocaría la prórroga extraordinaria de la concesión por el tiempo que resta hasta el máximo de 75 años computable desde la fecha de su otorgamiento por OM de 27 de abril de 1962.

Tampoco se ha evidenciado riesgo para las personas por más que el informe hable del carácter inundable del entorno, pues de tal pronunciamiento genérico no puede concluirse la existencia de una prueba plena en el sentido analizado.

SEXTO.-Proc ede, pues, acoger la pretensión actora en los relativo a la procedencia de la prórroga extraordinaria solicitada en 2016, desestimando su pretensión relativa al inicio del cómputo de los 75 años (que considera ha de serlo desde la fecha de su solicitud).

Ha de significarse, además, que el R. Decreto 668/2022 de 1 de Agosto de modificación del Reglamento General de Costas aprobado por R. Decreto 876/2024, ha sido anulado por el TS en S. de 31 de enero de 2024 (por lo que en este aspecto han quedado sin objeto las pretensiones subsidiarias de la actora), y, en consecuencia, sus modificaciones no tienen efecto legal, reviviendo los preceptos del RGC afectados por aquél.

Ello no obstante, en lo que se refiere al plazo extraordinario de concesión (hasta el máximo de 75 años), la solución es la misma.

Dispone el Artículo segundo de la L. 2/2013 sobre Prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior:

1.Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ,previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud,con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años.En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

La adecuada interpretación de dicho precepto exige la cita de La Ley 7/21 de 20 de mayo de Cambio Climático y Transición Energética que dispone en su art. 20:

"4. Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio ,de Costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre ,de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de esta ley en incumplimiento de lo previsto en este artículo."

La constitucionalidad de dicho precepto ha sido avalada por el TC en S. 90/22 que establece, por lo que aquí nos interesa:

"b) También el tenor del art. 20.4 de la Ley 7/2021, resulta respetuoso con el principio de seguridad jurídica cuando indica que (i) los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles; (ii) no podrán superar los plazos máximos establecidos en la Ley de costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas (en adelante, Ley 33/2003); y (iii) serán nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021 en caso de incumplimiento de lo previsto en su art. 20.

De ello se deduce que el plazo máximo de duración de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, o de cualquier prórroga del mismo, sería a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2021 de setenta y cinco años (desde su concesión o desde su prórroga -según su diverso régimen originario-); conservando los titulares de concesiones (o prórrogas) anteriores a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, sus derechos adquiridos conforme a la Ley de costas (incluido el término de prórroga extraordinaria de setenta y cinco años del art. 2 de la Ley 2/2013 ); no pudiéndose -sin embargo- otorgar ni prorrogar -desde la entrada en vigor de la Ley 7/2021- ninguna ocupación del dominio público marítimo-terrestre por más de esos setenta y cinco años de límite, y resultando nulas las concesiones o prórrogas de más de setenta y cinco años otorgadas tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021. Por otra parte, el dies a quo del cómputo del plazo de duración de la concesión y su prórroga es una cuestión casuística, que les corresponderá enjuiciar a los tribunales ordinarios según la heterogeneidad de regímenes."

En igual sentido se ha pronunciado el TS en Ss. como la de 6 de marzo de 2023 (Rec. 7680/21).

Por último, significar que no puede reconocerse razón a la Administración demandada en cuanto pretende que sería exigible informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma Vasca pues no nos hallamos en el supuesto den ap. 4 del art. 2 de la L. 2/13 según el cual:

4.- En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación , la prórroga será concedida previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación. El informe determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente. Este informe tendrá carácter determinante. Si la Administración General del Estado se aparta de su contenido deberá motivar las razones de interés general por las que lo hace, en la resolución por la que se acuerde cada uno de los periodos que integra la prórroga, o en la resolución por la que se deniegue la misma.

Si el informe del órgano ambiental autonómico no fuera emitido en el plazo de tres meses se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992 ,de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común ".

La fecha de otorgamiento de la concesión lo fue en este caso el 27 de abril de 1962.

SÉPTIMO.-En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer imposición de las costas dado que no se han desestimado íntegramente las peticiones de ninguna de las partes.