Sentencia Contencioso-Administrativo 171/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1158/2022 de 16 de abril del 2026

PRIMERO.- Se impugna en el caso presente la Orden Ministerial de 5 de noviembre de 2021 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo, de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el "Brazo Arenoso" existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva) (Exp. DES01/07/21/0006).

Como antecedentes necesarios que resultan del expediente administrativo, procede señalar:

-por Orden Ministerial de 23 de agosto de 2010 del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino fue aprobado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo, de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir en el término municipal de Almonte (Huelva), que fue anulada por Sentencia de 13 de febrero de 2013 de esta Audiencia Nacional, apreciando la caducidad del expediente administrativo tramitado, siendo confirmado dicho pronunciamiento por la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 2015.

-en 15 de enero de 2020 se inició un nuevo procedimiento para el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir en el término municipal de Almonte (Huelva), que, respecto al procedimiento anterior caducado realiza una modificación al no incluirse un tramo amplio comprendido entre el vértice AL-436 y la desembocadura del Guadalquivir, por "existir entre ambos confines otros bienes demaniales de naturaleza marismeña que serán deslindados en expediente a parte".

-en 2 de marzo de 2021, por parte de la Administración de la Junta de Andalucía, a través de la dirección del Espacio Natural de Doñana de la entonces Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, se efectuaron alegaciones contrarias al deslinde propuesto, por entender que en el mismo se incluían terrenos que no podían considerarse integrados dentro del dominio público marítimo-terrestre y proponiéndose un deslinde alternativo.

Estas alegaciones fueron desestimadas.

-en 5 de noviembre de 2021 se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva), según se define en los planos, a escala 1/1.000, suscritos en agosto de 2020, por el jefe del Servicio Periférico de Costas en Huelva.

-en 11 de marzo de 2022, al amparo del art. 44 de la LJCA, se formuló requerimiento por la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía al Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, al amparo de lo establecido en el artículo 44 de la LJCA, en orden a la revocación del acto administrativo de deslinde aprobado, interesando el dictado de un nuevo deslinde con las modificaciones propuestas en el referido requerimiento, sin que conste respuesta por parte del Ministerio.

La OM impugnada mantiene la definición del deslinde practicado en el año 2010 siguiendo una poligonal que arranca del último vértice del tramo de costa contiguo deslindado en Matalascañas y discurre, incluyendo la totalidad de las cadenas de dunas y de la parte que no es marisma de la antigua finca de Marismillas, hasta el estuario del Guadalquivir a la altura de la Punta del Pinar, o lo que es lo mismo, del extremo sur de la Marisma de Doñana.

La actora sostiene la nulidad del deslinde así practicado entendiendo que, en su delimitación, excede notablemente del dominio público marítimo-terrestre en la medida en que, además de la zona marítimo-terrestre, se han deslindado otras zonas sin haber tenido en cuenta los criterios establecidos reglamentariamente para un correcto deslinde. Concretamente, entiende, que las dunas incluidas en el deslinde como dominio público marítimo-terrestre deben ser consideradas, por los motivos técnicos y científicos que arguye, como dunas continentales, desconectadas del sistema dunar litoral, al no recibir influencia de la ribera del mar, ni aporte de materiales, sin que tampoco pueda quedar incluido en la ribera del mar el sistema de navazos, matorrales, alcornocales y pinares que, además de que constituyen una vegetación consolidada en terrenos con aprovechamientos forestales y ganaderos, se hallan kilómetros tierra adentro, sin ejercer función alguna de defensa o protección respecto a la playa y a su zona marítimo-terrestre.

Propone un trazado alternativo que, arrancando del punto del anterior deslinde en el extremo sur de Matalascañas, sigue el borde interno del primer cordón dunar hasta la perpendicular del vértice AL-436, adjuntando informes que lo avalan y en base a los cuales pretende desvirtuar el estudio de TRAGSATEC que justifica el deslinde practicado.

Además, alega que la Administración demandada actúa contra sus propios actos al incluir terrenos que antes había considerado privados y la inexistencia de motivos de protección ambiental que exijan la inclusión de sistemas dunares continentales en el dominio público marítimo-terrestre, al ser terrenos objeto de especial protección por estar considerados como Parque Nacional y Espacio Natural protegido.

Y, por último, indica que la existencia de la vereda de Sanlúcar de Barrameda a Almonte deslindado ya como dominio público al considerarse como vía pecuaria, imposibilita la coexistencia con el dominio público marítimo-terrestre.

La demandada solicita la desestimación del recurso por conformidad a derecho de la Orden impugnada.

SEGUNDO. -Como se declara en S. de esta Sala de 21 de enero de 2026 recaída en PO 1130/22, recogiendo doctrina reiterada y consolidada contenida en SSAN 27/04/2006, Rec. 1084/2003 y 25/06/2010, Rec. 209/2008 que "el deslinde administrativo,regulado en la Ley 22/1988, de 28 julio, de Costas, es una actuación administrativa que materializa la extensión física del dominio público, determinando y configurando sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal.

Acorde con tal naturaleza y alcance de la acción de deslindar, el deslinde tiene un carácter declarativoy no constitutivo y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las definiciones legales artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 132.2 CE, se concretan físicamente sobre un espacio determinado.

Es un acto administrativo que debe limitarse a determinar los espacios que reúnen los requisitos establecidos en la Ley como delimitadores de la zona marítimo terrestre, lo que conlleva que adquiera un papel esencial establecer los elementos de orden fáctico sobre los que se sustenta la condición del bien como de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el deslinde recurrido".

En nuestro caso el Considerando 2 de la OM impugnada establece,por lo que aquí nos interesa:

"2) El tramo de costa objeto de deslinde comprende el brazo arenoso y los cordones litorales que discurren en dirección sureste, desde la urbanización de Matalascañas hasta la desembocadura del río Guadalquivir, dentro del término municipal de Almonteen la provincia de Huelva.

Este tramo constituye la flecha litoral de Doñana, que se encuentra en la margen derecha del estuario del río Guadalquivir y ha tenido una tendencia progradante hacia el E-SE intercalada por periodos erosivos que continúa en la actualidad. Su comportamiento está dominado por el oleaje y la deriva litoral asociada, la marea y el viento.

Tiene un espesor variable, teniendo como cota máxima 32,5 m. El sistema se genera por el efecto de los vientos dominantes del SO. Las arenas son blancas y cuarzosas, de tamaño de gran fino.

En los espacios interdunares se sitúan los llamados corrales que son arrasados por el paso de las dunas. Los troncos secos de los pinos, llamados cruces, quedan como testigos del avance de las arenas de la duna.

La zona de interacción entre las dunas y la marisma, denominada vera, se constituye como un ecosistema de características propias,con ligera pendiente hacia esta última y actuando como borde de entrega de los acuíferos colgados en estos depósitos arenosos.

En la parte final del tramo objeto de este deslinde, extremo SE de la flecha litoral de Doñana, se localizan los cordones litorales de Las Marismillas y San Jacinto. Se presentan como sucesivas crestas de playa que crecen por aporte sedimentario en el sentido de la deriva, inicialmente adosadas al continente, pero que al situarse en el margen de un entrante marino se propagan hacia mar abierto(dirección E-SE), como prolongación del margen continental.

El paso de un cordón litoral de las Marismillas al de San Jacinto queda reflejado en los cordones de dirección NE, localizados en la zona de La Plancha que se caracterizan por un mayor desarrollo eólico, que transforman la morfología original de los depósitos de playa.

Estos cordones litorales, donde se localiza el "Pinar del Puntal", constituyen el cierre de la flecha litoral que debe considerarse como una unidad homogénea, contigua al cordón dunar.

Así, la flecha litoral de Doñana está formada por una serie de cordones de playas antiguas como consecuencia del avance o progradación de los depósitos de sedimentos en periodos con características estables. Sobre estos cordones o avances de playas antiguas sedimentan las arenas transportadas por el viento formando dunas.

En función de la mayor o menor envergadura de estas dunas se distinguen dos unidades continuas y dependientesuna de la otra: el sistema dunar móvil, que se desarrolla hasta

Matalascañas,y el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir.

Tras las pruebas contenidas en el expediente y en los distintos informes obrantes en el mismo, principalmente la documentación contenida en el Proyecto de deslinde fechado en 2008, entre las que se encuentra el Estudio Técnico justificativo realizado en julio de 2008 por Tragsatec (que incluye estudios de vegetación, sedimentológicos, de clasificación dunar, de porcentaje de cobertura vegetal, comparación de fotografías históricas de los años 1956, 1984, 1999, 2004 y 2006, elaboración de cartografía geológica de la zona, etc.), y el reportaje fotográfico, así como el Estudio Técnico elaborado por Tragsatec en diciembre de 2016, ha quedado acreditado que el límite interior del dominio público marítimo-terrestre queda definido por la siguiente poligonal, que a continuación se resume:

Vértices AL-1 a AL-690, corresponden al límite interior de espacios constituidos por las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas, y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas que resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa,por lo que se corresponden con el concepto de playa o zona de depósitos de materiales sueltos tal como lo define el artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio .

Así, según queda demostrado en el citado Estudio Técnico de julio de 2008, la poligonal de deslinde incluye depósitos dunares activos que constituyen las unidades de progradación del litoral, incluyéndose en los anejos de dicho Estudio, abundantes pruebas de la demanialidad de los terrenos, entre las que cabe destacar los resultados de las calicatasque se incluyen en el anejo 3 y que presentan un contenido en arena superior al 90, cercano en la mayoría de los casos al 98 %. Igualmente, en las fotografías de las campañas de campo de marzo, octubre, noviembre y diciembre de 2007 y abril de 2008, que se incluyen en el anejo 2, se pueden observar los depósitos de arena y materiales sueltos presentes en la zona de estudio.

La Sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 29-11-2012, desestimatoria del Recurso Contencioso-Administrativo 820/2010 , interpuesto contra la O.M. de 23-08-2010, aprobatoria del deslinde (y anterior a la Sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 13-02-2013 , que anuló dicha O.M. de 23-08-2010 , por caducidad del expediente), consideró, de modo contundente, que la línea de deslinde aprobada por O.M. de 23 de agosto de 2010, en el tramo arenoso de Doñana y coincidente en su totalidad con la delimitación propuesta, resultaba adecuada y necesaria para mantener la estabilidad y defensa de la costa, dando por tanto, plena validez a las conclusiones del Estudio Técnico de 2008. Así, dicha Sentencia indica: "con las pruebas obrantes en el expediente la Sala considera que existe una abundante y suficiente prueba sobre que la línea del deslinde aprobada por la Orden Ministerial impugnada, resulta adecuada y necesaria para mantener la estabilidad y defensa de la costa".

No obstante, ante el cambio normativo establecido por la aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de julio, y el Reglamento General de Costas de 2014, se consideró apropiada la elaboración de un nuevo estudio, que analizase los bienes incluidos inicialmente en la propuesta convalidada por la O.M. de 6 de abril de 2016, a la luz de los nuevos criterios establecidos en dicho Reglamento General.

En este sentido, el Estudio Técnico elaborado por Tragsatec en diciembre de 2016,realizado conforme a las definiciones y criterios establecidos en el Reglamento General de Costas, concluye que el brazo arenoso de Doñana (flecha litoral) está formado por la playa (compuesta por formaciones embrionarias), un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias, reforzando las conclusiones alcanzadas en el Estudio de julio de 2008.

Como se indicaba anteriormente, en función de la mayor o menor envergadura de las dunas, se distinguen dos unidades continuas y dependientes una de la otra: el sistema dunar móvil, que se desarrolla hasta Matalascañas, y el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir.

El sistema dunar móvil,que se caracteriza por un desplazamiento con una dirección aproximada SO a NE y a una velocidad variable que puede alcanzar los 5 m/año.Está constituido por las playas, los cordones dunares móviles, formados por arenas con diferentes grados de esfericidad en función del transporte que sufren como consecuencia de los vientos marinos, y los corrales interdunares.Según se establece en el mencionado Estudio técnico de 2016, los cordones dunares identificados en dicho sistema dunar son interpretados como dunas en desplazamiento o evolución (primer cordón dunar), dunas primarias (segundo cordón dunar) y dunas secundarias (tercer y cuarto cordón dunar), contando ésta últimas con una cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea que no supera el 75%.

El sistema dunar semiestabilizadoconforma una unidad constituida por estructuras geomorfológicas costeras consistentes en barras arenosas paralelas a la dirección general de la playa, denominadas cordones, y producidas por los cambios de dirección de la misma en zonas con importante transporte longitudinal.Estas estructuras, por tanto, están formadas principal y esencialmente por depósitos de material sedimentario, hecho que pone de manifiesto el transporte litoral responsable de la transformación de la costa y, en definitiva, de la dinámica

litoral.

Sobre estas crestas o avances sedimentan las arenas transportadas por el viento formando dunas más o menos significativas dependiendo del sector.Se distinguen los sectores de las Marismillas, San Jacinto y Punta del Bajo que se diferencian en la mayor o menor transformación de la morfología original de los depósitos de playa, en la potencia de los depósitos de origen eólico posteriores y en la edad.

Las crestas o avances de playa han sido cubiertos, al sur, por dunas que mantienen cierta actividad eólica, y al norte, en el sector de las Marismillas, por dunas poco significativas o con un leve manto eólico, si bien la totalidad de la unidad presenta un sustrato arenoso. En este sistema dunar se pueden diferenciar, a su vez, varios cordones en función de su proximidad a la playa.

Según queda demostrado en el citado Estudio de diciembre de 2016, una vez analizada la estructura y del grado de cobertura de las diferentes comunidades vegetales presentes en el sistema dunar semiestabilizado, se procedió al cálculo del porcentaje de cobertura vegetal discriminando la vegetación herbácea de la vegetación leñosa (arbustiva o arbórea) para calcular finalmente el grado de cobertura de leñosas presente en la totalidad del cordón litoral, obteniéndose como resultado final que el sistema dunar semiestabilizado se interpreta como dunas secundarias con un porcentaje total de cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea del 70,2%.

Por tanto, de acuerdo con las definiciones establecidas en el Reglamento General de Costas, se trata de dunas que presentan características de bienes de dominio público marítimo-terrestre, por lo que resultan incluidas en el demanio.

Aparte, hay que indicar que la flecha litoral conformada debe ser entendida como un conjunto global del que no deben aislarse o individualizarse cualquiera de los elementos que la forman.

Cualquier alteración de los fenómenos y procesos que en ella se producen pueden alterar el equilibrio y la configuración del litoral.

El aporte sedimentario está ligado a la acción del transporte litoral responsable de la transformación de la costa y de la dinámica litoral. Dicho aporte es responsable de la progradación de la flecha litoral que, a su vez, afecta a la estabilidad morfológica de la desembocadura del Guadalquivir.

Existe una fuerte dependencia entre el depósito de sedimentos que constituye la flecha litoral y sus fuentes de alimentación procedentes de las playas de arenas y acantilados del entorno y de la red fluvial. La integridad de estas unidades sustenta el balance en los procesos erosivossedimentarios que se dan en este tramo de costa.

Este sector de la flecha de Doñana representa el tramo final de la gran célula litoral que abarca la costa sur atlántica cuyo comportamiento ha sido bastante constante a lo largo del tiempo y se encuentra gobernado, principalmente, por el predominio de la deriva litoral.

Parece evidente su íntima relación con el equilibrio dinámico y sedimentario de esta célula litoral.

En balance, la flecha litoral de Doñana, que abarca la playa, los cordones dunares y litorales, está formada por la acción directa del mar y ligada a su dinámica, considerándose necesaria para la estabilidad y defensa de la costa.

Los estudios técnicos indican que los cambios que han tenido lugar en Doñana confirman que se trata de un sistema frágil y que su alteración podría suponer el origen o la aceleración de la inestabilidad de la dinámica de estos procesos de erosión-sedimentación.

Por tanto, de acuerdo con la interpretación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y su Reglamento General, el brazo arenoso o flecha litoral de Doñana, constituye dominio público marítimoterrestre, por tratarse de depósitos sedimentarios que se alimentan de la arena transportada por la acción del mar y del viento marino.Además, en base a los criterios expuestos en los citados Estudios Técnicos relacionados con la geomorfología, evolución de la línea de costa y caracterización de los sedimentos, los terrenos incluidos en la delimitación son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y, en cualquier caso, la defensa de la costa.

Así pues, como asimismo ya indicaba la mencionada Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de noviembre de 2012 , puede concluirse que el dominio público marítimo-terrestre incluye las dunas necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

TERCERO. -El artículo 3.1.b) de la Ley de Costas ,tras la modificación efectuada por la L. 2/2013, declara que son dominio público marítimo- terrestre:

"Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas,estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

En el citado artículo, apartado 4, se define qué se entiende por dunas:

"depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena tengan o no vegetación que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas".

Este precepto fue desarrollado reglamentariamente por el R. Decreto 876/2014 de 10 de Octubre, que aprobó el Reglamento General de Costas ( arts. 3.4 c y 4) modificado por el R. Decreto 668/22 de 1 de Agosto que fue declarado nulo por la S. del TS de 31 de enero de 2024, de manera que los dichos artículos fueron anulados, manteniéndose vigente el ap. B) del art. 3 del R. Decreto 876/2014 según el cual:

"Se consideran bienes de dominio público marítimo terrestre:

b) las playas o zonas de depósitos de materiales sueltos tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas. Estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

Al respeto, esta Sala ha declarado en Ss. como la de 7 de enero de 2026 (PO 826/22) lo siguiente:

"Normativa de la que deriva que, en la actualidad, las dunas que han que incluirse en dominio público marítimo-terrestre no son siempre todas, sino sólo las que resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.Siendo posible, en consecuencia, que aquellos terrenos incluidos en dominio público marítimo terrestre conformados por dunas que ya no sean necesarios para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa y hubieren sido objeto de un deslinde anterior, sean revisados para adaptarlos a la nueva configuración legal, de conformidad con lo establecido en la Disposición adicional segunda de la Ley 2/2013 (La Administración General del Estado deberá proceder a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia de la aprobación de la presente Ley)".

Así las cosas y remitiéndonos al caso que nos ocupa, la actora discrepa de las conclusiones a que llegó la Administración, por entender que se han incluido en el deslinde dunas estabilizadas y que no serían necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y defensa de la costa, adjuntando un informe pericial elaborado por Doctor en Geología en base al cual pretende avalada su posición, lo cual no podemos compartir aun cuando sea por el hecho de que dicho informe acude a conceptos contenidos en el anulado R. Decreto 668/22 y realice una crítica del informe-estudio de la empresa TRAGSATEC -en que se basa el deslinde impugnado- centrada en razonamientos que no justifica con datos objetivos u operaciones técnicas determinantes (por ej. señala que el método de TRAGSATEC para medir el porcentaje de cobertura vegetal no es el más idóneo, pero no determina cuál sea el idóneo ni tampoco las conclusiones respecto del volumen de vegetación a las que se hubiera llegado utilizando el método adecuado).

En conclusión, entendemos que el Estudio Técnico en que se funda la OM impugnada a la hora de delimitar el dominio público marítimo terrestre, no ha sido desvirtuadO atendido el conjunto de la prueba practica y datos obrantes en el expediente administrativo, siendo patente, además, de la abundante planimetría y documentación fotográfica adjunta, que los terrenos controvertidos reúnen las características de dominio público marítimo terrestre.

El brazo arenoso de Doñana -entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir- constituye DPM-T según los artículos 3.1.b ) y 4 de la Ley de Costas por tratarse de depósitos sedimentarios que se alimentan de la arena transportada por la acción del mar y del viento marino y, además, son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

Dicho brazo arenoso de Doñana está formado por la playa y formaciones embrionarias, un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias.

Según el referido Estudio elaborado por TRAGSATEC en 2016 -partiendo de los datos y criterios técnicos contenidos en el anterior de 2008 que basó la primera OM de deslinde 2010, anulada- "se han de delimitar las dunas necesarias y las no necesarias para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa al amparo de las definiciones de los distintos tipos de dunas y de cuáles de ellas son susceptibles de ser incluidas en los bienes de dominio público mediante el estudio de su cobertura vegetal de acuerdo con los conceptos jurídicos expresados en la Ley 2/2013 y su Reglamento.

Con este objeto se realizará una catalogación de los cordones dunares y un estudio de su cobertura vegetal. Si de este estudio resultara que los cordones poseen un grado de cobertura vegetal leñosa menor del 75%, todos ellos constituirían DPM-T. En cambio, si alguno de estos cordones dunares contase con un grado de cobertura vegetal leñosa mayor del 75% habría que analizar si la mejor evidencia científica disponible demuestra que es necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

En base a ello realiza un estudio de clasificación dunar según la nueva normativa de costas (modificaciones introducidas por la L. 2/2013), indicando:

* En la flecha litoral de Doñana se distinguen dos unidades en función de la mayor o menor envergadura de las dunas: el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir, donde las crestas o avances de playa antiguos han sido cubiertos al sur, por dunas que mantienen cierta actividad eólica, y al norte, por dunas poco significativas o con un leve manto eólico; y el sistema dunar móvil,que se desarrolla hasta Matalascañas,donde las dunas son muy significativas, alcanzando hasta 30 metros de altura, y que se divide, a su vez en varios cordones dunares en función de su proximidad a la playa.

En relación con la caracterización de la vegetación mediante teselas y la estimación del grado de fracción de cabida cubierta la vegetación leñosa arbustiva o arbóreaanalizadas en los apartados 4.2 y 4.3 destaca:

Los cordones dunares identificados en este el sistema dunar móvil,como se evidencia a simple vista en la ortofotografía y en las fotografías oblicuas del año 2002 que se presentan en la página 69, cuentan con una cobertura vegetal leñosa que no supera el 75% de FCC.Por ello, estos sectores no serán objeto de fotointerpretación ya que no resulta necesario para determinar su clasificación en base a Normativa de Costas.

Al contrario, en el sistema dunar semiestabilizadono es evidente a simple vista si la cobertura vegetal leñosa supera o no el 75%, por lo que se procederá a su cálculo mediante los correspondientes trabajos de fotointerpretación.

Las comunidades vegetalesidentificadas durante los trabajos de fotointerpretación son características de un ambiente influenciado directamente por la presencia del mar, soportan cierto grado de salinidad en suelo y aire y presentan un sustrato arenoso.

La cobertura vegetal leñosa se estima en un 70,2%este valor podría ser indicador de un grado de estabilización mayor del que cabría esperar en condiciones de referencia o inalteradas del cordón litoral como consecuencia de las repoblaciones de pino piñonero".

A continuación, desarrolla la caracterización dunar con base a la Ley de costas indicando:

*Atendiendo a la Normativa de Costas, el brazo arenoso de Doñana está formado por la playa y formaciones embrionarias, un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias. Así, según la interpretación de las definicio0nes de las dunas recogidas en la Ley de costas y el Reglamento General de Costas, en este sector la propuesta de DPM-T incluye todas las dunas necesarias para garantizar la estabilidad de la playa la defensa de la costa.

Tras analizar la necesidad de los terrenos de la flecha litoral para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, el estudio concluía:

1. Todos los cordones dunares estudiados cuentan con una cobertura vegetal leñosa que no supera el 75% y, por tanto, son bienes de dominio público marítimo- terrestre.

2. Complementariamente a lo anterior, como ya indicaba la Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de noviembre de 2012, y según se deduce de los estudios analizados, todos los cordones dunares a los que se refiere el punto anterior son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa"

En definitiva cabe afirmar que en nuestro caso, ninguno de los sistemas dunares incluídos en los límites del deslinde controvertido, se hallan estabilizados, pues se producen intercambios arenosos entre la playa y la duna -cumpliendo la función de garantizar la estabilidad de la playa-, siendo evidente, además, la continuidad y contigüidad de las distintas cadenas dunares que se suceden en el espacio, y que la vegetación existente no las cubre en su totalidad de manera que, por la naturaleza de las cosas, han de constituir una reserva de arena capaz de asegurar la permanencia de la playa.

Decir, por último, que según el estudio Técnico los cordones dunares que constituyen el sistema dunar existente en el brazo arenoso de Doñana, se consideran dunas en desplazamiento o evolución (primer cordón), dunas primarias (segundo cordón) y vegetal leñosa arbustiva o arbórea que no supera el 75%; y que el sistema dunar semiestabilizado se considera dunas secundarias con un porcentaje de cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea del 70,2%.

De acuerdo a las definiciones de la Ley de Costas, es clara su naturaleza como dominio público marítimo- terrestre.

Y lo mismo ha de concluirse en relación al sistema dunar "semiestabilizado" que constituye el cierre del brazo arenoso o flecha litoral,en cuanto configura una unidad homogénea contigua al cordón dunar y en plena dependencia del mismo, en contacto con los sistemas dunares activos y con las marismas, formando una parte indivisible del sistema dunar del que no puede ser desgajado a riesgo de alterar el equilibrio del sistema dunar, repercutiendo directamente en la estabilidad de la playa por falta de protección ante la erosión eólica que se produce en las primeras cadenas dunares -móviles o semimóviles- al degradar la escasa vegetación que las puebla.

A mayor abundamiento procede citar la S. de esta Sala de 29 de noviembre de 2012 (PO 5552/10)que ya examinó la cuestión aquí tratada, concluyendo en el FD 3º el carácter litoral de las formaciones dunares existentes en el terreno y añadiendo:

"En relación con las dunas, a las que se refiere el citado artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, el Tribunal Supremo ha declarado siguiendo la Sentencia de 14 de diciembre de 2011 -recurso nº.6.128/2008-, lo siguiente: <<... esta Sala ha señalado en la STS de 12 de diciembre de 2009 (casación 4357/2005 ) ---reiterando la interpretación realizada en la STS de 6 de julio de 2004 , que cita a la anterior STS de 17 de julio de 2001 ---, que " en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como la "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial".

En definitiva, por todo lo expuesto, no procede acoger en estos términos la pretensión actora.

CUARTO. -Queda por último analizar la cuestión alegada por la actora respecto a que los terrenos afectados por el deslinde ya son patrimonialmente públicos con carácter demanial como resultado de un proceso de adquisición consolidado y juzgado, y que forman parte de un Parque Nacional (Doñana) de donde resulta ampliamente garantiza su conservación y protección.

Como señala el Sr. Abogado del Estado el TC se ha pronunciado sobre esta cuestión en S. 149/91 (argumentos que reitera en otra de 17 de octubre 1991) estableciendo en su Fundamento Jurídico 4.A que ningún obstáculo existe para que sobre terrenos demaniales puedan establecerse figuras, institutos de protección medioambiental en uso de las competencias de tal naturaleza de las Comunidades Autónomas que representen una protección adicional a la resultante del régimen de utilización y protección del dominio público marítimo terrestre estatal que establecen la Ley de Costas de 1988 y su Reglamento del 89.

Considera, además el TC que la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad.

Por lo que se concluye que en dicho territorio concurren las competencias de ambas administraciones dotando de una especial protección a ese ámbito territorial, al aplicarse las limitaciones propias de utilización del DPMT con las de conservación de los espacios protegidos del Parque Nacional.

Tampoco, pues, puede prosperar, la pretensión actora.

QUINTO. -En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas.

PRIMERO.- Se impugna en el caso presente la Orden Ministerial de 5 de noviembre de 2021 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo, de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el "Brazo Arenoso" existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva) (Exp. DES01/07/21/0006).

Como antecedentes necesarios que resultan del expediente administrativo, procede señalar:

-por Orden Ministerial de 23 de agosto de 2010 del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino fue aprobado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo, de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir en el término municipal de Almonte (Huelva), que fue anulada por Sentencia de 13 de febrero de 2013 de esta Audiencia Nacional, apreciando la caducidad del expediente administrativo tramitado, siendo confirmado dicho pronunciamiento por la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 2015.

-en 15 de enero de 2020 se inició un nuevo procedimiento para el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir en el término municipal de Almonte (Huelva), que, respecto al procedimiento anterior caducado realiza una modificación al no incluirse un tramo amplio comprendido entre el vértice AL-436 y la desembocadura del Guadalquivir, por "existir entre ambos confines otros bienes demaniales de naturaleza marismeña que serán deslindados en expediente a parte".

-en 2 de marzo de 2021, por parte de la Administración de la Junta de Andalucía, a través de la dirección del Espacio Natural de Doñana de la entonces Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, se efectuaron alegaciones contrarias al deslinde propuesto, por entender que en el mismo se incluían terrenos que no podían considerarse integrados dentro del dominio público marítimo-terrestre y proponiéndose un deslinde alternativo.

Estas alegaciones fueron desestimadas.

-en 5 de noviembre de 2021 se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva), según se define en los planos, a escala 1/1.000, suscritos en agosto de 2020, por el jefe del Servicio Periférico de Costas en Huelva.

-en 11 de marzo de 2022, al amparo del art. 44 de la LJCA, se formuló requerimiento por la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía al Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, al amparo de lo establecido en el artículo 44 de la LJCA, en orden a la revocación del acto administrativo de deslinde aprobado, interesando el dictado de un nuevo deslinde con las modificaciones propuestas en el referido requerimiento, sin que conste respuesta por parte del Ministerio.

La OM impugnada mantiene la definición del deslinde practicado en el año 2010 siguiendo una poligonal que arranca del último vértice del tramo de costa contiguo deslindado en Matalascañas y discurre, incluyendo la totalidad de las cadenas de dunas y de la parte que no es marisma de la antigua finca de Marismillas, hasta el estuario del Guadalquivir a la altura de la Punta del Pinar, o lo que es lo mismo, del extremo sur de la Marisma de Doñana.

La actora sostiene la nulidad del deslinde así practicado entendiendo que, en su delimitación, excede notablemente del dominio público marítimo-terrestre en la medida en que, además de la zona marítimo-terrestre, se han deslindado otras zonas sin haber tenido en cuenta los criterios establecidos reglamentariamente para un correcto deslinde. Concretamente, entiende, que las dunas incluidas en el deslinde como dominio público marítimo-terrestre deben ser consideradas, por los motivos técnicos y científicos que arguye, como dunas continentales, desconectadas del sistema dunar litoral, al no recibir influencia de la ribera del mar, ni aporte de materiales, sin que tampoco pueda quedar incluido en la ribera del mar el sistema de navazos, matorrales, alcornocales y pinares que, además de que constituyen una vegetación consolidada en terrenos con aprovechamientos forestales y ganaderos, se hallan kilómetros tierra adentro, sin ejercer función alguna de defensa o protección respecto a la playa y a su zona marítimo-terrestre.

Propone un trazado alternativo que, arrancando del punto del anterior deslinde en el extremo sur de Matalascañas, sigue el borde interno del primer cordón dunar hasta la perpendicular del vértice AL-436, adjuntando informes que lo avalan y en base a los cuales pretende desvirtuar el estudio de TRAGSATEC que justifica el deslinde practicado.

Además, alega que la Administración demandada actúa contra sus propios actos al incluir terrenos que antes había considerado privados y la inexistencia de motivos de protección ambiental que exijan la inclusión de sistemas dunares continentales en el dominio público marítimo-terrestre, al ser terrenos objeto de especial protección por estar considerados como Parque Nacional y Espacio Natural protegido.

Y, por último, indica que la existencia de la vereda de Sanlúcar de Barrameda a Almonte deslindado ya como dominio público al considerarse como vía pecuaria, imposibilita la coexistencia con el dominio público marítimo-terrestre.

La demandada solicita la desestimación del recurso por conformidad a derecho de la Orden impugnada.

SEGUNDO. -Como se declara en S. de esta Sala de 21 de enero de 2026 recaída en PO 1130/22, recogiendo doctrina reiterada y consolidada contenida en SSAN 27/04/2006, Rec. 1084/2003 y 25/06/2010, Rec. 209/2008 que "el deslinde administrativo,regulado en la Ley 22/1988, de 28 julio, de Costas, es una actuación administrativa que materializa la extensión física del dominio público, determinando y configurando sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal.

Acorde con tal naturaleza y alcance de la acción de deslindar, el deslinde tiene un carácter declarativoy no constitutivo y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las definiciones legales artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 132.2 CE, se concretan físicamente sobre un espacio determinado.

Es un acto administrativo que debe limitarse a determinar los espacios que reúnen los requisitos establecidos en la Ley como delimitadores de la zona marítimo terrestre, lo que conlleva que adquiera un papel esencial establecer los elementos de orden fáctico sobre los que se sustenta la condición del bien como de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el deslinde recurrido".

En nuestro caso el Considerando 2 de la OM impugnada establece,por lo que aquí nos interesa:

"2) El tramo de costa objeto de deslinde comprende el brazo arenoso y los cordones litorales que discurren en dirección sureste, desde la urbanización de Matalascañas hasta la desembocadura del río Guadalquivir, dentro del término municipal de Almonteen la provincia de Huelva.

Este tramo constituye la flecha litoral de Doñana, que se encuentra en la margen derecha del estuario del río Guadalquivir y ha tenido una tendencia progradante hacia el E-SE intercalada por periodos erosivos que continúa en la actualidad. Su comportamiento está dominado por el oleaje y la deriva litoral asociada, la marea y el viento.

Tiene un espesor variable, teniendo como cota máxima 32,5 m. El sistema se genera por el efecto de los vientos dominantes del SO. Las arenas son blancas y cuarzosas, de tamaño de gran fino.

En los espacios interdunares se sitúan los llamados corrales que son arrasados por el paso de las dunas. Los troncos secos de los pinos, llamados cruces, quedan como testigos del avance de las arenas de la duna.

La zona de interacción entre las dunas y la marisma, denominada vera, se constituye como un ecosistema de características propias,con ligera pendiente hacia esta última y actuando como borde de entrega de los acuíferos colgados en estos depósitos arenosos.

En la parte final del tramo objeto de este deslinde, extremo SE de la flecha litoral de Doñana, se localizan los cordones litorales de Las Marismillas y San Jacinto. Se presentan como sucesivas crestas de playa que crecen por aporte sedimentario en el sentido de la deriva, inicialmente adosadas al continente, pero que al situarse en el margen de un entrante marino se propagan hacia mar abierto(dirección E-SE), como prolongación del margen continental.

El paso de un cordón litoral de las Marismillas al de San Jacinto queda reflejado en los cordones de dirección NE, localizados en la zona de La Plancha que se caracterizan por un mayor desarrollo eólico, que transforman la morfología original de los depósitos de playa.

Estos cordones litorales, donde se localiza el "Pinar del Puntal", constituyen el cierre de la flecha litoral que debe considerarse como una unidad homogénea, contigua al cordón dunar.

Así, la flecha litoral de Doñana está formada por una serie de cordones de playas antiguas como consecuencia del avance o progradación de los depósitos de sedimentos en periodos con características estables. Sobre estos cordones o avances de playas antiguas sedimentan las arenas transportadas por el viento formando dunas.

En función de la mayor o menor envergadura de estas dunas se distinguen dos unidades continuas y dependientesuna de la otra: el sistema dunar móvil, que se desarrolla hasta

Matalascañas,y el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir.

Tras las pruebas contenidas en el expediente y en los distintos informes obrantes en el mismo, principalmente la documentación contenida en el Proyecto de deslinde fechado en 2008, entre las que se encuentra el Estudio Técnico justificativo realizado en julio de 2008 por Tragsatec (que incluye estudios de vegetación, sedimentológicos, de clasificación dunar, de porcentaje de cobertura vegetal, comparación de fotografías históricas de los años 1956, 1984, 1999, 2004 y 2006, elaboración de cartografía geológica de la zona, etc.), y el reportaje fotográfico, así como el Estudio Técnico elaborado por Tragsatec en diciembre de 2016, ha quedado acreditado que el límite interior del dominio público marítimo-terrestre queda definido por la siguiente poligonal, que a continuación se resume:

Vértices AL-1 a AL-690, corresponden al límite interior de espacios constituidos por las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas, y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas que resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa,por lo que se corresponden con el concepto de playa o zona de depósitos de materiales sueltos tal como lo define el artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio .

Así, según queda demostrado en el citado Estudio Técnico de julio de 2008, la poligonal de deslinde incluye depósitos dunares activos que constituyen las unidades de progradación del litoral, incluyéndose en los anejos de dicho Estudio, abundantes pruebas de la demanialidad de los terrenos, entre las que cabe destacar los resultados de las calicatasque se incluyen en el anejo 3 y que presentan un contenido en arena superior al 90, cercano en la mayoría de los casos al 98 %. Igualmente, en las fotografías de las campañas de campo de marzo, octubre, noviembre y diciembre de 2007 y abril de 2008, que se incluyen en el anejo 2, se pueden observar los depósitos de arena y materiales sueltos presentes en la zona de estudio.

La Sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 29-11-2012, desestimatoria del Recurso Contencioso-Administrativo 820/2010 , interpuesto contra la O.M. de 23-08-2010, aprobatoria del deslinde (y anterior a la Sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 13-02-2013 , que anuló dicha O.M. de 23-08-2010 , por caducidad del expediente), consideró, de modo contundente, que la línea de deslinde aprobada por O.M. de 23 de agosto de 2010, en el tramo arenoso de Doñana y coincidente en su totalidad con la delimitación propuesta, resultaba adecuada y necesaria para mantener la estabilidad y defensa de la costa, dando por tanto, plena validez a las conclusiones del Estudio Técnico de 2008. Así, dicha Sentencia indica: "con las pruebas obrantes en el expediente la Sala considera que existe una abundante y suficiente prueba sobre que la línea del deslinde aprobada por la Orden Ministerial impugnada, resulta adecuada y necesaria para mantener la estabilidad y defensa de la costa".

No obstante, ante el cambio normativo establecido por la aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de julio, y el Reglamento General de Costas de 2014, se consideró apropiada la elaboración de un nuevo estudio, que analizase los bienes incluidos inicialmente en la propuesta convalidada por la O.M. de 6 de abril de 2016, a la luz de los nuevos criterios establecidos en dicho Reglamento General.

En este sentido, el Estudio Técnico elaborado por Tragsatec en diciembre de 2016,realizado conforme a las definiciones y criterios establecidos en el Reglamento General de Costas, concluye que el brazo arenoso de Doñana (flecha litoral) está formado por la playa (compuesta por formaciones embrionarias), un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias, reforzando las conclusiones alcanzadas en el Estudio de julio de 2008.

Como se indicaba anteriormente, en función de la mayor o menor envergadura de las dunas, se distinguen dos unidades continuas y dependientes una de la otra: el sistema dunar móvil, que se desarrolla hasta Matalascañas, y el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir.

El sistema dunar móvil,que se caracteriza por un desplazamiento con una dirección aproximada SO a NE y a una velocidad variable que puede alcanzar los 5 m/año.Está constituido por las playas, los cordones dunares móviles, formados por arenas con diferentes grados de esfericidad en función del transporte que sufren como consecuencia de los vientos marinos, y los corrales interdunares.Según se establece en el mencionado Estudio técnico de 2016, los cordones dunares identificados en dicho sistema dunar son interpretados como dunas en desplazamiento o evolución (primer cordón dunar), dunas primarias (segundo cordón dunar) y dunas secundarias (tercer y cuarto cordón dunar), contando ésta últimas con una cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea que no supera el 75%.

El sistema dunar semiestabilizadoconforma una unidad constituida por estructuras geomorfológicas costeras consistentes en barras arenosas paralelas a la dirección general de la playa, denominadas cordones, y producidas por los cambios de dirección de la misma en zonas con importante transporte longitudinal.Estas estructuras, por tanto, están formadas principal y esencialmente por depósitos de material sedimentario, hecho que pone de manifiesto el transporte litoral responsable de la transformación de la costa y, en definitiva, de la dinámica

litoral.

Sobre estas crestas o avances sedimentan las arenas transportadas por el viento formando dunas más o menos significativas dependiendo del sector.Se distinguen los sectores de las Marismillas, San Jacinto y Punta del Bajo que se diferencian en la mayor o menor transformación de la morfología original de los depósitos de playa, en la potencia de los depósitos de origen eólico posteriores y en la edad.

Las crestas o avances de playa han sido cubiertos, al sur, por dunas que mantienen cierta actividad eólica, y al norte, en el sector de las Marismillas, por dunas poco significativas o con un leve manto eólico, si bien la totalidad de la unidad presenta un sustrato arenoso. En este sistema dunar se pueden diferenciar, a su vez, varios cordones en función de su proximidad a la playa.

Según queda demostrado en el citado Estudio de diciembre de 2016, una vez analizada la estructura y del grado de cobertura de las diferentes comunidades vegetales presentes en el sistema dunar semiestabilizado, se procedió al cálculo del porcentaje de cobertura vegetal discriminando la vegetación herbácea de la vegetación leñosa (arbustiva o arbórea) para calcular finalmente el grado de cobertura de leñosas presente en la totalidad del cordón litoral, obteniéndose como resultado final que el sistema dunar semiestabilizado se interpreta como dunas secundarias con un porcentaje total de cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea del 70,2%.

Por tanto, de acuerdo con las definiciones establecidas en el Reglamento General de Costas, se trata de dunas que presentan características de bienes de dominio público marítimo-terrestre, por lo que resultan incluidas en el demanio.

Aparte, hay que indicar que la flecha litoral conformada debe ser entendida como un conjunto global del que no deben aislarse o individualizarse cualquiera de los elementos que la forman.

Cualquier alteración de los fenómenos y procesos que en ella se producen pueden alterar el equilibrio y la configuración del litoral.

El aporte sedimentario está ligado a la acción del transporte litoral responsable de la transformación de la costa y de la dinámica litoral. Dicho aporte es responsable de la progradación de la flecha litoral que, a su vez, afecta a la estabilidad morfológica de la desembocadura del Guadalquivir.

Existe una fuerte dependencia entre el depósito de sedimentos que constituye la flecha litoral y sus fuentes de alimentación procedentes de las playas de arenas y acantilados del entorno y de la red fluvial. La integridad de estas unidades sustenta el balance en los procesos erosivossedimentarios que se dan en este tramo de costa.

Este sector de la flecha de Doñana representa el tramo final de la gran célula litoral que abarca la costa sur atlántica cuyo comportamiento ha sido bastante constante a lo largo del tiempo y se encuentra gobernado, principalmente, por el predominio de la deriva litoral.

Parece evidente su íntima relación con el equilibrio dinámico y sedimentario de esta célula litoral.

En balance, la flecha litoral de Doñana, que abarca la playa, los cordones dunares y litorales, está formada por la acción directa del mar y ligada a su dinámica, considerándose necesaria para la estabilidad y defensa de la costa.

Los estudios técnicos indican que los cambios que han tenido lugar en Doñana confirman que se trata de un sistema frágil y que su alteración podría suponer el origen o la aceleración de la inestabilidad de la dinámica de estos procesos de erosión-sedimentación.

Por tanto, de acuerdo con la interpretación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y su Reglamento General, el brazo arenoso o flecha litoral de Doñana, constituye dominio público marítimoterrestre, por tratarse de depósitos sedimentarios que se alimentan de la arena transportada por la acción del mar y del viento marino.Además, en base a los criterios expuestos en los citados Estudios Técnicos relacionados con la geomorfología, evolución de la línea de costa y caracterización de los sedimentos, los terrenos incluidos en la delimitación son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y, en cualquier caso, la defensa de la costa.

Así pues, como asimismo ya indicaba la mencionada Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de noviembre de 2012 , puede concluirse que el dominio público marítimo-terrestre incluye las dunas necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

TERCERO. -El artículo 3.1.b) de la Ley de Costas ,tras la modificación efectuada por la L. 2/2013, declara que son dominio público marítimo- terrestre:

"Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas,estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

En el citado artículo, apartado 4, se define qué se entiende por dunas:

"depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena tengan o no vegetación que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas".

Este precepto fue desarrollado reglamentariamente por el R. Decreto 876/2014 de 10 de Octubre, que aprobó el Reglamento General de Costas ( arts. 3.4 c y 4) modificado por el R. Decreto 668/22 de 1 de Agosto que fue declarado nulo por la S. del TS de 31 de enero de 2024, de manera que los dichos artículos fueron anulados, manteniéndose vigente el ap. B) del art. 3 del R. Decreto 876/2014 según el cual:

"Se consideran bienes de dominio público marítimo terrestre:

b) las playas o zonas de depósitos de materiales sueltos tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas. Estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

Al respeto, esta Sala ha declarado en Ss. como la de 7 de enero de 2026 (PO 826/22) lo siguiente:

"Normativa de la que deriva que, en la actualidad, las dunas que han que incluirse en dominio público marítimo-terrestre no son siempre todas, sino sólo las que resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.Siendo posible, en consecuencia, que aquellos terrenos incluidos en dominio público marítimo terrestre conformados por dunas que ya no sean necesarios para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa y hubieren sido objeto de un deslinde anterior, sean revisados para adaptarlos a la nueva configuración legal, de conformidad con lo establecido en la Disposición adicional segunda de la Ley 2/2013 (La Administración General del Estado deberá proceder a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia de la aprobación de la presente Ley)".

Así las cosas y remitiéndonos al caso que nos ocupa, la actora discrepa de las conclusiones a que llegó la Administración, por entender que se han incluido en el deslinde dunas estabilizadas y que no serían necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y defensa de la costa, adjuntando un informe pericial elaborado por Doctor en Geología en base al cual pretende avalada su posición, lo cual no podemos compartir aun cuando sea por el hecho de que dicho informe acude a conceptos contenidos en el anulado R. Decreto 668/22 y realice una crítica del informe-estudio de la empresa TRAGSATEC -en que se basa el deslinde impugnado- centrada en razonamientos que no justifica con datos objetivos u operaciones técnicas determinantes (por ej. señala que el método de TRAGSATEC para medir el porcentaje de cobertura vegetal no es el más idóneo, pero no determina cuál sea el idóneo ni tampoco las conclusiones respecto del volumen de vegetación a las que se hubiera llegado utilizando el método adecuado).

En conclusión, entendemos que el Estudio Técnico en que se funda la OM impugnada a la hora de delimitar el dominio público marítimo terrestre, no ha sido desvirtuadO atendido el conjunto de la prueba practica y datos obrantes en el expediente administrativo, siendo patente, además, de la abundante planimetría y documentación fotográfica adjunta, que los terrenos controvertidos reúnen las características de dominio público marítimo terrestre.

El brazo arenoso de Doñana -entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir- constituye DPM-T según los artículos 3.1.b ) y 4 de la Ley de Costas por tratarse de depósitos sedimentarios que se alimentan de la arena transportada por la acción del mar y del viento marino y, además, son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

Dicho brazo arenoso de Doñana está formado por la playa y formaciones embrionarias, un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias.

Según el referido Estudio elaborado por TRAGSATEC en 2016 -partiendo de los datos y criterios técnicos contenidos en el anterior de 2008 que basó la primera OM de deslinde 2010, anulada- "se han de delimitar las dunas necesarias y las no necesarias para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa al amparo de las definiciones de los distintos tipos de dunas y de cuáles de ellas son susceptibles de ser incluidas en los bienes de dominio público mediante el estudio de su cobertura vegetal de acuerdo con los conceptos jurídicos expresados en la Ley 2/2013 y su Reglamento.

Con este objeto se realizará una catalogación de los cordones dunares y un estudio de su cobertura vegetal. Si de este estudio resultara que los cordones poseen un grado de cobertura vegetal leñosa menor del 75%, todos ellos constituirían DPM-T. En cambio, si alguno de estos cordones dunares contase con un grado de cobertura vegetal leñosa mayor del 75% habría que analizar si la mejor evidencia científica disponible demuestra que es necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

En base a ello realiza un estudio de clasificación dunar según la nueva normativa de costas (modificaciones introducidas por la L. 2/2013), indicando:

* En la flecha litoral de Doñana se distinguen dos unidades en función de la mayor o menor envergadura de las dunas: el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir, donde las crestas o avances de playa antiguos han sido cubiertos al sur, por dunas que mantienen cierta actividad eólica, y al norte, por dunas poco significativas o con un leve manto eólico; y el sistema dunar móvil,que se desarrolla hasta Matalascañas,donde las dunas son muy significativas, alcanzando hasta 30 metros de altura, y que se divide, a su vez en varios cordones dunares en función de su proximidad a la playa.

En relación con la caracterización de la vegetación mediante teselas y la estimación del grado de fracción de cabida cubierta la vegetación leñosa arbustiva o arbóreaanalizadas en los apartados 4.2 y 4.3 destaca:

Los cordones dunares identificados en este el sistema dunar móvil,como se evidencia a simple vista en la ortofotografía y en las fotografías oblicuas del año 2002 que se presentan en la página 69, cuentan con una cobertura vegetal leñosa que no supera el 75% de FCC.Por ello, estos sectores no serán objeto de fotointerpretación ya que no resulta necesario para determinar su clasificación en base a Normativa de Costas.

Al contrario, en el sistema dunar semiestabilizadono es evidente a simple vista si la cobertura vegetal leñosa supera o no el 75%, por lo que se procederá a su cálculo mediante los correspondientes trabajos de fotointerpretación.

Las comunidades vegetalesidentificadas durante los trabajos de fotointerpretación son características de un ambiente influenciado directamente por la presencia del mar, soportan cierto grado de salinidad en suelo y aire y presentan un sustrato arenoso.

La cobertura vegetal leñosa se estima en un 70,2%este valor podría ser indicador de un grado de estabilización mayor del que cabría esperar en condiciones de referencia o inalteradas del cordón litoral como consecuencia de las repoblaciones de pino piñonero".

A continuación, desarrolla la caracterización dunar con base a la Ley de costas indicando:

*Atendiendo a la Normativa de Costas, el brazo arenoso de Doñana está formado por la playa y formaciones embrionarias, un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias. Así, según la interpretación de las definicio0nes de las dunas recogidas en la Ley de costas y el Reglamento General de Costas, en este sector la propuesta de DPM-T incluye todas las dunas necesarias para garantizar la estabilidad de la playa la defensa de la costa.

Tras analizar la necesidad de los terrenos de la flecha litoral para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, el estudio concluía:

1. Todos los cordones dunares estudiados cuentan con una cobertura vegetal leñosa que no supera el 75% y, por tanto, son bienes de dominio público marítimo- terrestre.

2. Complementariamente a lo anterior, como ya indicaba la Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de noviembre de 2012, y según se deduce de los estudios analizados, todos los cordones dunares a los que se refiere el punto anterior son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa"

En definitiva cabe afirmar que en nuestro caso, ninguno de los sistemas dunares incluídos en los límites del deslinde controvertido, se hallan estabilizados, pues se producen intercambios arenosos entre la playa y la duna -cumpliendo la función de garantizar la estabilidad de la playa-, siendo evidente, además, la continuidad y contigüidad de las distintas cadenas dunares que se suceden en el espacio, y que la vegetación existente no las cubre en su totalidad de manera que, por la naturaleza de las cosas, han de constituir una reserva de arena capaz de asegurar la permanencia de la playa.

Decir, por último, que según el estudio Técnico los cordones dunares que constituyen el sistema dunar existente en el brazo arenoso de Doñana, se consideran dunas en desplazamiento o evolución (primer cordón), dunas primarias (segundo cordón) y vegetal leñosa arbustiva o arbórea que no supera el 75%; y que el sistema dunar semiestabilizado se considera dunas secundarias con un porcentaje de cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea del 70,2%.

De acuerdo a las definiciones de la Ley de Costas, es clara su naturaleza como dominio público marítimo- terrestre.

Y lo mismo ha de concluirse en relación al sistema dunar "semiestabilizado" que constituye el cierre del brazo arenoso o flecha litoral,en cuanto configura una unidad homogénea contigua al cordón dunar y en plena dependencia del mismo, en contacto con los sistemas dunares activos y con las marismas, formando una parte indivisible del sistema dunar del que no puede ser desgajado a riesgo de alterar el equilibrio del sistema dunar, repercutiendo directamente en la estabilidad de la playa por falta de protección ante la erosión eólica que se produce en las primeras cadenas dunares -móviles o semimóviles- al degradar la escasa vegetación que las puebla.

A mayor abundamiento procede citar la S. de esta Sala de 29 de noviembre de 2012 (PO 5552/10)que ya examinó la cuestión aquí tratada, concluyendo en el FD 3º el carácter litoral de las formaciones dunares existentes en el terreno y añadiendo:

"En relación con las dunas, a las que se refiere el citado artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, el Tribunal Supremo ha declarado siguiendo la Sentencia de 14 de diciembre de 2011 -recurso nº.6.128/2008-, lo siguiente: <<... esta Sala ha señalado en la STS de 12 de diciembre de 2009 (casación 4357/2005 ) ---reiterando la interpretación realizada en la STS de 6 de julio de 2004 , que cita a la anterior STS de 17 de julio de 2001 ---, que " en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como la "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial".

En definitiva, por todo lo expuesto, no procede acoger en estos términos la pretensión actora.

CUARTO. -Queda por último analizar la cuestión alegada por la actora respecto a que los terrenos afectados por el deslinde ya son patrimonialmente públicos con carácter demanial como resultado de un proceso de adquisición consolidado y juzgado, y que forman parte de un Parque Nacional (Doñana) de donde resulta ampliamente garantiza su conservación y protección.

Como señala el Sr. Abogado del Estado el TC se ha pronunciado sobre esta cuestión en S. 149/91 (argumentos que reitera en otra de 17 de octubre 1991) estableciendo en su Fundamento Jurídico 4.A que ningún obstáculo existe para que sobre terrenos demaniales puedan establecerse figuras, institutos de protección medioambiental en uso de las competencias de tal naturaleza de las Comunidades Autónomas que representen una protección adicional a la resultante del régimen de utilización y protección del dominio público marítimo terrestre estatal que establecen la Ley de Costas de 1988 y su Reglamento del 89.

Considera, además el TC que la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad.

Por lo que se concluye que en dicho territorio concurren las competencias de ambas administraciones dotando de una especial protección a ese ámbito territorial, al aplicarse las limitaciones propias de utilización del DPMT con las de conservación de los espacios protegidos del Parque Nacional.

Tampoco, pues, puede prosperar, la pretensión actora.

QUINTO. -En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas.

PRIMERO.- Se impugna en el caso presente la Orden Ministerial de 5 de noviembre de 2021 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo, de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el "Brazo Arenoso" existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva) (Exp. DES01/07/21/0006).

Como antecedentes necesarios que resultan del expediente administrativo, procede señalar:

-por Orden Ministerial de 23 de agosto de 2010 del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino fue aprobado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo, de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir en el término municipal de Almonte (Huelva), que fue anulada por Sentencia de 13 de febrero de 2013 de esta Audiencia Nacional, apreciando la caducidad del expediente administrativo tramitado, siendo confirmado dicho pronunciamiento por la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 2015.

-en 15 de enero de 2020 se inició un nuevo procedimiento para el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir en el término municipal de Almonte (Huelva), que, respecto al procedimiento anterior caducado realiza una modificación al no incluirse un tramo amplio comprendido entre el vértice AL-436 y la desembocadura del Guadalquivir, por "existir entre ambos confines otros bienes demaniales de naturaleza marismeña que serán deslindados en expediente a parte".

-en 2 de marzo de 2021, por parte de la Administración de la Junta de Andalucía, a través de la dirección del Espacio Natural de Doñana de la entonces Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, se efectuaron alegaciones contrarias al deslinde propuesto, por entender que en el mismo se incluían terrenos que no podían considerarse integrados dentro del dominio público marítimo-terrestre y proponiéndose un deslinde alternativo.

Estas alegaciones fueron desestimadas.

-en 5 de noviembre de 2021 se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de unos 34.730 metros de longitud, que comprende el brazo arenoso existente entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir, término municipal de Almonte (Huelva), según se define en los planos, a escala 1/1.000, suscritos en agosto de 2020, por el jefe del Servicio Periférico de Costas en Huelva.

-en 11 de marzo de 2022, al amparo del art. 44 de la LJCA, se formuló requerimiento por la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía al Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, al amparo de lo establecido en el artículo 44 de la LJCA, en orden a la revocación del acto administrativo de deslinde aprobado, interesando el dictado de un nuevo deslinde con las modificaciones propuestas en el referido requerimiento, sin que conste respuesta por parte del Ministerio.

La OM impugnada mantiene la definición del deslinde practicado en el año 2010 siguiendo una poligonal que arranca del último vértice del tramo de costa contiguo deslindado en Matalascañas y discurre, incluyendo la totalidad de las cadenas de dunas y de la parte que no es marisma de la antigua finca de Marismillas, hasta el estuario del Guadalquivir a la altura de la Punta del Pinar, o lo que es lo mismo, del extremo sur de la Marisma de Doñana.

La actora sostiene la nulidad del deslinde así practicado entendiendo que, en su delimitación, excede notablemente del dominio público marítimo-terrestre en la medida en que, además de la zona marítimo-terrestre, se han deslindado otras zonas sin haber tenido en cuenta los criterios establecidos reglamentariamente para un correcto deslinde. Concretamente, entiende, que las dunas incluidas en el deslinde como dominio público marítimo-terrestre deben ser consideradas, por los motivos técnicos y científicos que arguye, como dunas continentales, desconectadas del sistema dunar litoral, al no recibir influencia de la ribera del mar, ni aporte de materiales, sin que tampoco pueda quedar incluido en la ribera del mar el sistema de navazos, matorrales, alcornocales y pinares que, además de que constituyen una vegetación consolidada en terrenos con aprovechamientos forestales y ganaderos, se hallan kilómetros tierra adentro, sin ejercer función alguna de defensa o protección respecto a la playa y a su zona marítimo-terrestre.

Propone un trazado alternativo que, arrancando del punto del anterior deslinde en el extremo sur de Matalascañas, sigue el borde interno del primer cordón dunar hasta la perpendicular del vértice AL-436, adjuntando informes que lo avalan y en base a los cuales pretende desvirtuar el estudio de TRAGSATEC que justifica el deslinde practicado.

Además, alega que la Administración demandada actúa contra sus propios actos al incluir terrenos que antes había considerado privados y la inexistencia de motivos de protección ambiental que exijan la inclusión de sistemas dunares continentales en el dominio público marítimo-terrestre, al ser terrenos objeto de especial protección por estar considerados como Parque Nacional y Espacio Natural protegido.

Y, por último, indica que la existencia de la vereda de Sanlúcar de Barrameda a Almonte deslindado ya como dominio público al considerarse como vía pecuaria, imposibilita la coexistencia con el dominio público marítimo-terrestre.

La demandada solicita la desestimación del recurso por conformidad a derecho de la Orden impugnada.

SEGUNDO. -Como se declara en S. de esta Sala de 21 de enero de 2026 recaída en PO 1130/22, recogiendo doctrina reiterada y consolidada contenida en SSAN 27/04/2006, Rec. 1084/2003 y 25/06/2010, Rec. 209/2008 que "el deslinde administrativo,regulado en la Ley 22/1988, de 28 julio, de Costas, es una actuación administrativa que materializa la extensión física del dominio público, determinando y configurando sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal.

Acorde con tal naturaleza y alcance de la acción de deslindar, el deslinde tiene un carácter declarativoy no constitutivo y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las definiciones legales artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 132.2 CE, se concretan físicamente sobre un espacio determinado.

Es un acto administrativo que debe limitarse a determinar los espacios que reúnen los requisitos establecidos en la Ley como delimitadores de la zona marítimo terrestre, lo que conlleva que adquiera un papel esencial establecer los elementos de orden fáctico sobre los que se sustenta la condición del bien como de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el deslinde recurrido".

En nuestro caso el Considerando 2 de la OM impugnada establece,por lo que aquí nos interesa:

"2) El tramo de costa objeto de deslinde comprende el brazo arenoso y los cordones litorales que discurren en dirección sureste, desde la urbanización de Matalascañas hasta la desembocadura del río Guadalquivir, dentro del término municipal de Almonteen la provincia de Huelva.

Este tramo constituye la flecha litoral de Doñana, que se encuentra en la margen derecha del estuario del río Guadalquivir y ha tenido una tendencia progradante hacia el E-SE intercalada por periodos erosivos que continúa en la actualidad. Su comportamiento está dominado por el oleaje y la deriva litoral asociada, la marea y el viento.

Tiene un espesor variable, teniendo como cota máxima 32,5 m. El sistema se genera por el efecto de los vientos dominantes del SO. Las arenas son blancas y cuarzosas, de tamaño de gran fino.

En los espacios interdunares se sitúan los llamados corrales que son arrasados por el paso de las dunas. Los troncos secos de los pinos, llamados cruces, quedan como testigos del avance de las arenas de la duna.

La zona de interacción entre las dunas y la marisma, denominada vera, se constituye como un ecosistema de características propias,con ligera pendiente hacia esta última y actuando como borde de entrega de los acuíferos colgados en estos depósitos arenosos.

En la parte final del tramo objeto de este deslinde, extremo SE de la flecha litoral de Doñana, se localizan los cordones litorales de Las Marismillas y San Jacinto. Se presentan como sucesivas crestas de playa que crecen por aporte sedimentario en el sentido de la deriva, inicialmente adosadas al continente, pero que al situarse en el margen de un entrante marino se propagan hacia mar abierto(dirección E-SE), como prolongación del margen continental.

El paso de un cordón litoral de las Marismillas al de San Jacinto queda reflejado en los cordones de dirección NE, localizados en la zona de La Plancha que se caracterizan por un mayor desarrollo eólico, que transforman la morfología original de los depósitos de playa.

Estos cordones litorales, donde se localiza el "Pinar del Puntal", constituyen el cierre de la flecha litoral que debe considerarse como una unidad homogénea, contigua al cordón dunar.

Así, la flecha litoral de Doñana está formada por una serie de cordones de playas antiguas como consecuencia del avance o progradación de los depósitos de sedimentos en periodos con características estables. Sobre estos cordones o avances de playas antiguas sedimentan las arenas transportadas por el viento formando dunas.

En función de la mayor o menor envergadura de estas dunas se distinguen dos unidades continuas y dependientesuna de la otra: el sistema dunar móvil, que se desarrolla hasta

Matalascañas,y el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir.

Tras las pruebas contenidas en el expediente y en los distintos informes obrantes en el mismo, principalmente la documentación contenida en el Proyecto de deslinde fechado en 2008, entre las que se encuentra el Estudio Técnico justificativo realizado en julio de 2008 por Tragsatec (que incluye estudios de vegetación, sedimentológicos, de clasificación dunar, de porcentaje de cobertura vegetal, comparación de fotografías históricas de los años 1956, 1984, 1999, 2004 y 2006, elaboración de cartografía geológica de la zona, etc.), y el reportaje fotográfico, así como el Estudio Técnico elaborado por Tragsatec en diciembre de 2016, ha quedado acreditado que el límite interior del dominio público marítimo-terrestre queda definido por la siguiente poligonal, que a continuación se resume:

Vértices AL-1 a AL-690, corresponden al límite interior de espacios constituidos por las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas, y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas que resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa,por lo que se corresponden con el concepto de playa o zona de depósitos de materiales sueltos tal como lo define el artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio .

Así, según queda demostrado en el citado Estudio Técnico de julio de 2008, la poligonal de deslinde incluye depósitos dunares activos que constituyen las unidades de progradación del litoral, incluyéndose en los anejos de dicho Estudio, abundantes pruebas de la demanialidad de los terrenos, entre las que cabe destacar los resultados de las calicatasque se incluyen en el anejo 3 y que presentan un contenido en arena superior al 90, cercano en la mayoría de los casos al 98 %. Igualmente, en las fotografías de las campañas de campo de marzo, octubre, noviembre y diciembre de 2007 y abril de 2008, que se incluyen en el anejo 2, se pueden observar los depósitos de arena y materiales sueltos presentes en la zona de estudio.

La Sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 29-11-2012, desestimatoria del Recurso Contencioso-Administrativo 820/2010 , interpuesto contra la O.M. de 23-08-2010, aprobatoria del deslinde (y anterior a la Sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 13-02-2013 , que anuló dicha O.M. de 23-08-2010 , por caducidad del expediente), consideró, de modo contundente, que la línea de deslinde aprobada por O.M. de 23 de agosto de 2010, en el tramo arenoso de Doñana y coincidente en su totalidad con la delimitación propuesta, resultaba adecuada y necesaria para mantener la estabilidad y defensa de la costa, dando por tanto, plena validez a las conclusiones del Estudio Técnico de 2008. Así, dicha Sentencia indica: "con las pruebas obrantes en el expediente la Sala considera que existe una abundante y suficiente prueba sobre que la línea del deslinde aprobada por la Orden Ministerial impugnada, resulta adecuada y necesaria para mantener la estabilidad y defensa de la costa".

No obstante, ante el cambio normativo establecido por la aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de julio, y el Reglamento General de Costas de 2014, se consideró apropiada la elaboración de un nuevo estudio, que analizase los bienes incluidos inicialmente en la propuesta convalidada por la O.M. de 6 de abril de 2016, a la luz de los nuevos criterios establecidos en dicho Reglamento General.

En este sentido, el Estudio Técnico elaborado por Tragsatec en diciembre de 2016,realizado conforme a las definiciones y criterios establecidos en el Reglamento General de Costas, concluye que el brazo arenoso de Doñana (flecha litoral) está formado por la playa (compuesta por formaciones embrionarias), un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias, reforzando las conclusiones alcanzadas en el Estudio de julio de 2008.

Como se indicaba anteriormente, en función de la mayor o menor envergadura de las dunas, se distinguen dos unidades continuas y dependientes una de la otra: el sistema dunar móvil, que se desarrolla hasta Matalascañas, y el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir.

El sistema dunar móvil,que se caracteriza por un desplazamiento con una dirección aproximada SO a NE y a una velocidad variable que puede alcanzar los 5 m/año.Está constituido por las playas, los cordones dunares móviles, formados por arenas con diferentes grados de esfericidad en función del transporte que sufren como consecuencia de los vientos marinos, y los corrales interdunares.Según se establece en el mencionado Estudio técnico de 2016, los cordones dunares identificados en dicho sistema dunar son interpretados como dunas en desplazamiento o evolución (primer cordón dunar), dunas primarias (segundo cordón dunar) y dunas secundarias (tercer y cuarto cordón dunar), contando ésta últimas con una cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea que no supera el 75%.

El sistema dunar semiestabilizadoconforma una unidad constituida por estructuras geomorfológicas costeras consistentes en barras arenosas paralelas a la dirección general de la playa, denominadas cordones, y producidas por los cambios de dirección de la misma en zonas con importante transporte longitudinal.Estas estructuras, por tanto, están formadas principal y esencialmente por depósitos de material sedimentario, hecho que pone de manifiesto el transporte litoral responsable de la transformación de la costa y, en definitiva, de la dinámica

litoral.

Sobre estas crestas o avances sedimentan las arenas transportadas por el viento formando dunas más o menos significativas dependiendo del sector.Se distinguen los sectores de las Marismillas, San Jacinto y Punta del Bajo que se diferencian en la mayor o menor transformación de la morfología original de los depósitos de playa, en la potencia de los depósitos de origen eólico posteriores y en la edad.

Las crestas o avances de playa han sido cubiertos, al sur, por dunas que mantienen cierta actividad eólica, y al norte, en el sector de las Marismillas, por dunas poco significativas o con un leve manto eólico, si bien la totalidad de la unidad presenta un sustrato arenoso. En este sistema dunar se pueden diferenciar, a su vez, varios cordones en función de su proximidad a la playa.

Según queda demostrado en el citado Estudio de diciembre de 2016, una vez analizada la estructura y del grado de cobertura de las diferentes comunidades vegetales presentes en el sistema dunar semiestabilizado, se procedió al cálculo del porcentaje de cobertura vegetal discriminando la vegetación herbácea de la vegetación leñosa (arbustiva o arbórea) para calcular finalmente el grado de cobertura de leñosas presente en la totalidad del cordón litoral, obteniéndose como resultado final que el sistema dunar semiestabilizado se interpreta como dunas secundarias con un porcentaje total de cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea del 70,2%.

Por tanto, de acuerdo con las definiciones establecidas en el Reglamento General de Costas, se trata de dunas que presentan características de bienes de dominio público marítimo-terrestre, por lo que resultan incluidas en el demanio.

Aparte, hay que indicar que la flecha litoral conformada debe ser entendida como un conjunto global del que no deben aislarse o individualizarse cualquiera de los elementos que la forman.

Cualquier alteración de los fenómenos y procesos que en ella se producen pueden alterar el equilibrio y la configuración del litoral.

El aporte sedimentario está ligado a la acción del transporte litoral responsable de la transformación de la costa y de la dinámica litoral. Dicho aporte es responsable de la progradación de la flecha litoral que, a su vez, afecta a la estabilidad morfológica de la desembocadura del Guadalquivir.

Existe una fuerte dependencia entre el depósito de sedimentos que constituye la flecha litoral y sus fuentes de alimentación procedentes de las playas de arenas y acantilados del entorno y de la red fluvial. La integridad de estas unidades sustenta el balance en los procesos erosivossedimentarios que se dan en este tramo de costa.

Este sector de la flecha de Doñana representa el tramo final de la gran célula litoral que abarca la costa sur atlántica cuyo comportamiento ha sido bastante constante a lo largo del tiempo y se encuentra gobernado, principalmente, por el predominio de la deriva litoral.

Parece evidente su íntima relación con el equilibrio dinámico y sedimentario de esta célula litoral.

En balance, la flecha litoral de Doñana, que abarca la playa, los cordones dunares y litorales, está formada por la acción directa del mar y ligada a su dinámica, considerándose necesaria para la estabilidad y defensa de la costa.

Los estudios técnicos indican que los cambios que han tenido lugar en Doñana confirman que se trata de un sistema frágil y que su alteración podría suponer el origen o la aceleración de la inestabilidad de la dinámica de estos procesos de erosión-sedimentación.

Por tanto, de acuerdo con la interpretación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y su Reglamento General, el brazo arenoso o flecha litoral de Doñana, constituye dominio público marítimoterrestre, por tratarse de depósitos sedimentarios que se alimentan de la arena transportada por la acción del mar y del viento marino.Además, en base a los criterios expuestos en los citados Estudios Técnicos relacionados con la geomorfología, evolución de la línea de costa y caracterización de los sedimentos, los terrenos incluidos en la delimitación son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y, en cualquier caso, la defensa de la costa.

Así pues, como asimismo ya indicaba la mencionada Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de noviembre de 2012 , puede concluirse que el dominio público marítimo-terrestre incluye las dunas necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

TERCERO. -El artículo 3.1.b) de la Ley de Costas ,tras la modificación efectuada por la L. 2/2013, declara que son dominio público marítimo- terrestre:

"Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas,estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

En el citado artículo, apartado 4, se define qué se entiende por dunas:

"depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena tengan o no vegetación que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas".

Este precepto fue desarrollado reglamentariamente por el R. Decreto 876/2014 de 10 de Octubre, que aprobó el Reglamento General de Costas ( arts. 3.4 c y 4) modificado por el R. Decreto 668/22 de 1 de Agosto que fue declarado nulo por la S. del TS de 31 de enero de 2024, de manera que los dichos artículos fueron anulados, manteniéndose vigente el ap. B) del art. 3 del R. Decreto 876/2014 según el cual:

"Se consideran bienes de dominio público marítimo terrestre:

b) las playas o zonas de depósitos de materiales sueltos tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas. Estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

Al respeto, esta Sala ha declarado en Ss. como la de 7 de enero de 2026 (PO 826/22) lo siguiente:

"Normativa de la que deriva que, en la actualidad, las dunas que han que incluirse en dominio público marítimo-terrestre no son siempre todas, sino sólo las que resulten necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.Siendo posible, en consecuencia, que aquellos terrenos incluidos en dominio público marítimo terrestre conformados por dunas que ya no sean necesarios para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa y hubieren sido objeto de un deslinde anterior, sean revisados para adaptarlos a la nueva configuración legal, de conformidad con lo establecido en la Disposición adicional segunda de la Ley 2/2013 (La Administración General del Estado deberá proceder a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia de la aprobación de la presente Ley)".

Así las cosas y remitiéndonos al caso que nos ocupa, la actora discrepa de las conclusiones a que llegó la Administración, por entender que se han incluido en el deslinde dunas estabilizadas y que no serían necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y defensa de la costa, adjuntando un informe pericial elaborado por Doctor en Geología en base al cual pretende avalada su posición, lo cual no podemos compartir aun cuando sea por el hecho de que dicho informe acude a conceptos contenidos en el anulado R. Decreto 668/22 y realice una crítica del informe-estudio de la empresa TRAGSATEC -en que se basa el deslinde impugnado- centrada en razonamientos que no justifica con datos objetivos u operaciones técnicas determinantes (por ej. señala que el método de TRAGSATEC para medir el porcentaje de cobertura vegetal no es el más idóneo, pero no determina cuál sea el idóneo ni tampoco las conclusiones respecto del volumen de vegetación a las que se hubiera llegado utilizando el método adecuado).

En conclusión, entendemos que el Estudio Técnico en que se funda la OM impugnada a la hora de delimitar el dominio público marítimo terrestre, no ha sido desvirtuadO atendido el conjunto de la prueba practica y datos obrantes en el expediente administrativo, siendo patente, además, de la abundante planimetría y documentación fotográfica adjunta, que los terrenos controvertidos reúnen las características de dominio público marítimo terrestre.

El brazo arenoso de Doñana -entre la zona urbana de Matalascañas y la desembocadura del Guadalquivir- constituye DPM-T según los artículos 3.1.b ) y 4 de la Ley de Costas por tratarse de depósitos sedimentarios que se alimentan de la arena transportada por la acción del mar y del viento marino y, además, son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

Dicho brazo arenoso de Doñana está formado por la playa y formaciones embrionarias, un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias.

Según el referido Estudio elaborado por TRAGSATEC en 2016 -partiendo de los datos y criterios técnicos contenidos en el anterior de 2008 que basó la primera OM de deslinde 2010, anulada- "se han de delimitar las dunas necesarias y las no necesarias para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa al amparo de las definiciones de los distintos tipos de dunas y de cuáles de ellas son susceptibles de ser incluidas en los bienes de dominio público mediante el estudio de su cobertura vegetal de acuerdo con los conceptos jurídicos expresados en la Ley 2/2013 y su Reglamento.

Con este objeto se realizará una catalogación de los cordones dunares y un estudio de su cobertura vegetal. Si de este estudio resultara que los cordones poseen un grado de cobertura vegetal leñosa menor del 75%, todos ellos constituirían DPM-T. En cambio, si alguno de estos cordones dunares contase con un grado de cobertura vegetal leñosa mayor del 75% habría que analizar si la mejor evidencia científica disponible demuestra que es necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

En base a ello realiza un estudio de clasificación dunar según la nueva normativa de costas (modificaciones introducidas por la L. 2/2013), indicando:

* En la flecha litoral de Doñana se distinguen dos unidades en función de la mayor o menor envergadura de las dunas: el sistema dunar semiestabilizado, próximo a la desembocadura del Guadalquivir, donde las crestas o avances de playa antiguos han sido cubiertos al sur, por dunas que mantienen cierta actividad eólica, y al norte, por dunas poco significativas o con un leve manto eólico; y el sistema dunar móvil,que se desarrolla hasta Matalascañas,donde las dunas son muy significativas, alcanzando hasta 30 metros de altura, y que se divide, a su vez en varios cordones dunares en función de su proximidad a la playa.

En relación con la caracterización de la vegetación mediante teselas y la estimación del grado de fracción de cabida cubierta la vegetación leñosa arbustiva o arbóreaanalizadas en los apartados 4.2 y 4.3 destaca:

Los cordones dunares identificados en este el sistema dunar móvil,como se evidencia a simple vista en la ortofotografía y en las fotografías oblicuas del año 2002 que se presentan en la página 69, cuentan con una cobertura vegetal leñosa que no supera el 75% de FCC.Por ello, estos sectores no serán objeto de fotointerpretación ya que no resulta necesario para determinar su clasificación en base a Normativa de Costas.

Al contrario, en el sistema dunar semiestabilizadono es evidente a simple vista si la cobertura vegetal leñosa supera o no el 75%, por lo que se procederá a su cálculo mediante los correspondientes trabajos de fotointerpretación.

Las comunidades vegetalesidentificadas durante los trabajos de fotointerpretación son características de un ambiente influenciado directamente por la presencia del mar, soportan cierto grado de salinidad en suelo y aire y presentan un sustrato arenoso.

La cobertura vegetal leñosa se estima en un 70,2%este valor podría ser indicador de un grado de estabilización mayor del que cabría esperar en condiciones de referencia o inalteradas del cordón litoral como consecuencia de las repoblaciones de pino piñonero".

A continuación, desarrolla la caracterización dunar con base a la Ley de costas indicando:

*Atendiendo a la Normativa de Costas, el brazo arenoso de Doñana está formado por la playa y formaciones embrionarias, un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias y tres cordones de dunas secundarias. Así, según la interpretación de las definicio0nes de las dunas recogidas en la Ley de costas y el Reglamento General de Costas, en este sector la propuesta de DPM-T incluye todas las dunas necesarias para garantizar la estabilidad de la playa la defensa de la costa.

Tras analizar la necesidad de los terrenos de la flecha litoral para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, el estudio concluía:

1. Todos los cordones dunares estudiados cuentan con una cobertura vegetal leñosa que no supera el 75% y, por tanto, son bienes de dominio público marítimo- terrestre.

2. Complementariamente a lo anterior, como ya indicaba la Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de noviembre de 2012, y según se deduce de los estudios analizados, todos los cordones dunares a los que se refiere el punto anterior son necesarios para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa"

En definitiva cabe afirmar que en nuestro caso, ninguno de los sistemas dunares incluídos en los límites del deslinde controvertido, se hallan estabilizados, pues se producen intercambios arenosos entre la playa y la duna -cumpliendo la función de garantizar la estabilidad de la playa-, siendo evidente, además, la continuidad y contigüidad de las distintas cadenas dunares que se suceden en el espacio, y que la vegetación existente no las cubre en su totalidad de manera que, por la naturaleza de las cosas, han de constituir una reserva de arena capaz de asegurar la permanencia de la playa.

Decir, por último, que según el estudio Técnico los cordones dunares que constituyen el sistema dunar existente en el brazo arenoso de Doñana, se consideran dunas en desplazamiento o evolución (primer cordón), dunas primarias (segundo cordón) y vegetal leñosa arbustiva o arbórea que no supera el 75%; y que el sistema dunar semiestabilizado se considera dunas secundarias con un porcentaje de cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea del 70,2%.

De acuerdo a las definiciones de la Ley de Costas, es clara su naturaleza como dominio público marítimo- terrestre.

Y lo mismo ha de concluirse en relación al sistema dunar "semiestabilizado" que constituye el cierre del brazo arenoso o flecha litoral,en cuanto configura una unidad homogénea contigua al cordón dunar y en plena dependencia del mismo, en contacto con los sistemas dunares activos y con las marismas, formando una parte indivisible del sistema dunar del que no puede ser desgajado a riesgo de alterar el equilibrio del sistema dunar, repercutiendo directamente en la estabilidad de la playa por falta de protección ante la erosión eólica que se produce en las primeras cadenas dunares -móviles o semimóviles- al degradar la escasa vegetación que las puebla.

A mayor abundamiento procede citar la S. de esta Sala de 29 de noviembre de 2012 (PO 5552/10)que ya examinó la cuestión aquí tratada, concluyendo en el FD 3º el carácter litoral de las formaciones dunares existentes en el terreno y añadiendo:

"En relación con las dunas, a las que se refiere el citado artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, el Tribunal Supremo ha declarado siguiendo la Sentencia de 14 de diciembre de 2011 -recurso nº.6.128/2008-, lo siguiente: <<... esta Sala ha señalado en la STS de 12 de diciembre de 2009 (casación 4357/2005 ) ---reiterando la interpretación realizada en la STS de 6 de julio de 2004 , que cita a la anterior STS de 17 de julio de 2001 ---, que " en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como la "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial".

En definitiva, por todo lo expuesto, no procede acoger en estos términos la pretensión actora.

CUARTO. -Queda por último analizar la cuestión alegada por la actora respecto a que los terrenos afectados por el deslinde ya son patrimonialmente públicos con carácter demanial como resultado de un proceso de adquisición consolidado y juzgado, y que forman parte de un Parque Nacional (Doñana) de donde resulta ampliamente garantiza su conservación y protección.

Como señala el Sr. Abogado del Estado el TC se ha pronunciado sobre esta cuestión en S. 149/91 (argumentos que reitera en otra de 17 de octubre 1991) estableciendo en su Fundamento Jurídico 4.A que ningún obstáculo existe para que sobre terrenos demaniales puedan establecerse figuras, institutos de protección medioambiental en uso de las competencias de tal naturaleza de las Comunidades Autónomas que representen una protección adicional a la resultante del régimen de utilización y protección del dominio público marítimo terrestre estatal que establecen la Ley de Costas de 1988 y su Reglamento del 89.

Considera, además el TC que la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad.

Por lo que se concluye que en dicho territorio concurren las competencias de ambas administraciones dotando de una especial protección a ese ámbito territorial, al aplicarse las limitaciones propias de utilización del DPMT con las de conservación de los espacios protegidos del Parque Nacional.

Tampoco, pues, puede prosperar, la pretensión actora.

QUINTO. -En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas.