Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 2343/2021 de 19 de mayo del 2025

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución del Ministerio para la Transición Ecológica de 29 de octubre de 2021 que confirma en reposición la de 10 de noviembre de 2020, que acuerda la imposición de manera solidaria a Agroecología Doñana SL y al Ayuntamiento de Almonte, de una sanción de 57.200 euros además de la obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico en 17.160,04 euros, por la comisión de una infracción tipificada en el artículo 116.3 a), b) y g) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por RD Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Resolución que además impone de manera concreta a Agroecología Doñana SL, la obligación de retirar, en el plazo de un mes, todo elemento que haga presumir la derivación de aguas subterráneas, con la advertencia de ejecución forzosa en el caso de no cumplir con dicha obligación en el plazo indicado. Medida que queda supeditada a la legalización por parte del Organismo de cuenca, si ello fuese posible, debiendo abstenerse de derivar aguas entre tanto.

Sanción que se basa en tener en explotación dos captaciones de aguas subterráneas ubicadas en las coordenadas UTE (...) para riego de 51,8 ha de frutos rojos por el sistema de goteo, dentro de las parcelas NUM000 y NUM001 del sitio denominado DIRECCION000 en el Término Municipal de Almonte (Huelva) sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.

Hechos que se consideran constitutivos de infracción administrativa grave de los apartados a), b) y g) del artículo 116.3 de la Ley de Aguas, aprobada por RD legislativo 1/2001, en relación con artículos 54 y siguientes del mismo y articulo 317 en relación artículos 84 y sig. del Reglamento de Dominio Público Hidráulico.

Artículo 116. 3 de la Ley de Aguas que tipifica como tal:

a) Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas.

b) La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa.

g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga

Ello en virtud del procedimiento que se inicia por denuncia de la Comunidad de Bienes " DIRECCION001" de 4 de diciembre de 2017.

En el que con fecha de 2 de abril de 2019, el Servicio de Inspección de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir se personó en la DIRECCION000 y solicitó el acceso para comprobar la supuesta derivación de aguas subterráneas sin autorización, que había sido denunciada.

Durante la pendencia del procedimiento administrativo sancionador, la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir concedió el 25 de junio de 2020, a la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía, titular de la finca y de los sondeos, autorización especial para el aprovechamiento de aguas públicas.

SEGUNDO. -La parte actora sustenta su pretensión impugnatoria de la demanda, en primer término, en la existencia de prejudicialidad penal y consiguiente necesidad de suspender el procedimiento contencioso-administrativo mientras penda procedimiento penal.

Prejudicialidad penal que en la actualidad no puede ya ser tomada en consideración, pues si bien es cierto que se siguieron actuaciones penales por delito contra los recursos naturales y el medio ambiente por extracción ilegal de agua subterráneas y delito de usurpación-distracción de aguas frente a, entre otros, Agroecología Doñana SL, en dicho procedimiento penal se dictó, con fecha de 23 de diciembre de 2021, sentencia absolutoria por el Juzgado de lo Penal nº 1 de Huelva, siendo asimismo desestimado el recurso de apelación planteado por el Ministerio Fiscal contra la anterior, mediante sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva de 20 de febrero de 2023 ( Ap. 57/2022).

En consecuencia, y con independencia de que los hechos investigados en vía penal efectivamente guarden estrecha relación con la infracción administrativa de captación de aguas subterráneas sin autorización ahora analizada, ante la finalización del procedimiento penal, no es posible ya apreciar tal eventual prejudicialidad penal.

TERCERO. -Se argumenta en segundo término en la demanda que la prueba en que se sustenta la resolución ha sido obtenida de manera ilícita, y ello en base a lo siguiente:

En la Pieza de Medidas Cautelares del procedimiento penal, la Audiencia Provincial dictó Auto el 13/03/2015, en el que acordó sustituir la medida cautelar de cierre provisional de los pozos de la DIRECCION000, con un seguimiento semanal del volumen de agua extraída. Fue el 13/02/2019 cuando el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 2 de La Palma del Condado acordó autorizar la entrada en la DIRECCION000 para comprobar el cumplimiento de la medida cautelar otorgada en el procedimiento penal, que se recurrió en apelación. Cuando todavía no estaba resuelta dicha apelación, el 2/04/2019, el Servicio de Inspección de la CHG se personó en la DIRECCION000 y solicitó el acceso para comprobar que se estaba cumpliendo la medida cautelar. Acta que en realidad no sirvió para tal comprobación, sino para incoar un procedimiento sancionador contra mi representada por una supuesta derivación de aguas subterráneas sin autorización. Siendo ésta la única prueba de la Administración.

Considera la Sala, contrariamente a lo argumentado por dicha entidad actora, que no hubo extralimitación ninguna de los Servicios de Inspección de la Confederación, que pueden actuar de oficio, tal y como se desprende de la lectura del Acta de inspección de 2 de abril de 2019, a la que además se adjunta hoja anexa de manifestaciones del representante de Agroecología Doñana. Acta de inspección a la que también se acompaña, a efectos de incoación del expediente administrativo sancionador, Informe del IDE, certificaciones catastrales, planos de situación y anexo fotográfico.

Copia de la denuncia y documentación que además fueron posteriormente remitidas, con fecha de 15 de abril de 2019, a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, para su estudio y posterior remisión al Servicio de Sanciones con la valoración de daños al dominio público hidráulico, dando ello lugar al inicio del expediente sancionador, incoado por Resolución de 23 de septiembre de 2019.

Se obtuvo por todo ello, de manera lícita, la prueba en que se sustenta la infracción finalmente impuesta a la entidad recurrente, cuya imposición fue tramitada conforme al procedimiento legamente exigible, en aplicaicon de los preceptos legales pertinentes, y cumpliendo todas las garantías, por lo que dicho motivo ha de ser asimismo rechazado

CUARTO. -Se aduce a continuación por la entidad actora que se vulneró el principio de tipicidad, pues no era necesaria autorización de la CHG para utilizar el agua, al ser los sondeos anteriores a la Ley de Aguas de 1985.

Si bien se desprende del expediente administrativo que se trata de pozos ejecutados antes de la Ley de Aguas de 1985, en cuanto fueron ejecutados estando en vigor la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, resultándoles de aplicación las disposiciones transitorias de la Ley 29/1985 de 2 de agosto. También es cierto que la inscripción en el Registro de Aguas o en el Catálogo de Aguas Privadas, no da ni quita propiedad y, de otra parte, que las Disposiciones Transitorias 2, 3 y 4 de la citada Ley de Aguas establecen el régimen de reconocimiento e inscripción de los aprovechamientos de aguas consideradas como privadas por la legislación anterior a la Ley 29/1985, de 2 de agosto. Conforme a tales normas transitorias, los aprovechamientos de aguas privadas se reconocen e inscriben con el mismo contenido y alcance que tenían en el momento de entrada en vigor de la referida Ley 29/85, entrada en vigor que se produjo el 1 enero de 1986, lo que exige la acreditación y prueba, no del aprovechamiento en la actualidad, sino del que existía antes del 1 de enero de 1986 (fecha de entrada en vigor de la Ley), ya que el objeto de las disposiciones transitorias de la Ley de Aguas consiste en respetar las situaciones de hecho preexistente a su entrada en vigor.

A tal efecto hay que indicar, tal y como aprecia la Administración, que la entidad recurrente no han aportado prueba alguna, ni en vía administrativa previa ni tampoco en esta vía judicial, acreditativa de la antigüedad y el mantenimiento del régimen de aprovechamiento de los pozos denunciados, desde antes de la entrada en vigor de la Ley 29/1985 hasta la actualidad, requisitos imprescindibles para el mantenimiento de los aprovechamientos como aguas privadas.

Desde la fecha de entrada en vigor de la repetida Ley 29/1985, de 2 de agosto, se disponía de un plazo de tres años para solicitar la inscripción de estos derechos sobre aguas privadas en el Registro de Aguas como aprovechamientos temporales, por un periodo de 50 años, y también podían ser inscritos en el Catálogo de Aguas Privadas. AI no haberse acreditado en plazo, no pueden mantener ahora la inmemorialidad del uso, y también dicho motivo ha de decaer.

QUINTO.-Se considera asimismo vulnerado el principio de culpabilidad contemplado en el art. 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, siendo ahora procedente recordar que, como señala el Tribunal Supremo en la Sentencia de 23 de enero de 1998, entre otras muchas, "... aunque la culpabilidad de la conducta debe también ser objeto de prueba, debe considerarse en orden a la asunción de la correspondiente carga que ordinariamente los elementos volitivos y cognoscitivos necesarios para apreciar aquélla forman parte de la conducta típica probada, y que su exclusión requiere que se acredite la ausencia de tales elementos, o en su vertiente normativa, que se ha empleado la diligencia que era exigible por quien aduce su inexistencia; no basta, en suma, para la exculpación frente a un comportamiento típicamente antijurídico la invocación de la ausencia de culpa".

En cuanto al modo de atribución de responsabilidad a las personas jurídicas, no se corresponde con las formas de culpabilidad dolosas o imprudentes que son imputables a la conducta humana, sino que ante infracciones cometidas por personas jurídicas, aunque haya de concurrir el elemento de la culpabilidad, éste se aplica necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas. Según la Sentencia del Tribunal Constitucional 246/1991: "(...) esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidos. Capacidad de infracción y, por ende, reprochabilidad directa que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sujeta al cumplimiento de dicha norma".En este mismo sentido, se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2011 -recurso nº. 258/2009-.

A lo expuesto debe añadirse, siguiendo la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1998, parcialmente trascrita en las Sentencias de dicho Tribunal de 9 de octubre de 2009 -rec. 5285/2005-, y de 23 de octubre de 2010 -rec. 1067/2006-, que, "aunque la culpabilidad de la conducta debe también ser objeto de prueba, debe considerarse en orden a la asunción de la correspondiente carga, que ordinariamente los elementos volitivos y cognoscitivos necesarios para apreciar aquélla forman parte de la conducta típica probada, y que su exclusión requiere que se acredite la ausencia de tales elementos, o en su vertiente normativa, que se ha empleado la diligencia que era exigible por quien aduce su inexistencia; no basta, en suma, para la exculpación frente a un comportamiento típicamente antijurídico la invocación de la ausencia de culpa".

SEXTO. -Im pugnándose finalmente en la demanda la cuantificación de la sanción y considerándose vulnerado, en relación con ello, el principio de proporcionalidad, cuya resolución hace necesario traer a colación los parámetros contemplados en el Artículo 117.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y en el Artículo 326.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Debiéndose además en el presente supuesto, y a fin de valorar los daños causados al dominio público hidráulico, hacer referencia a la Instrucción de valoración de daños aprobada por Acuerdo de la Junta de Gobierno de 17 de julio de 2014. Instrucción en la que se incorporó la reforma legal operada por el RD 670/2013, de 6 de septiembre, por el que se modifica el RDPH en cuanto a la valoración de daños.

Preceptos de todos los cuales deriva, conforme a lo que además viene siendo doctrina consolidada y reiterada de esta Sala y Sección, en supuestos de sanciones al Dominio Público Hidráulico (SSAN de 24/10/2019, Rec. 344/18, y de 11/06/2019, Rec. 443/16), que debe existir la necesaria proporcionalidad entre el importe de los daños que se consideran causados y el importe de la sanción que se impone como consecuencia de los mismos.

Son infracciones graves, conforme a lo preceptuado en el artículo 317 del RDPH aquellos actos u omisión cuya valoración de daños se comprenda entre los 15.000 y 150.000 euros, sanciones graves a las que corresponde, según el artículo 117.1 de la Ley de Aguas, una multa de entre 50.000 y 500.000 euros.

Aplicando dicha normativa y doctrina al presente supuesto, en el que los perjuicios causados al dominio público hidráulico han sido valorados en 17.160,04 euros respecto de la infracción consistente, como se ha indicado, tener en explotación dos captaciones de aguas subterráneas sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, todo ello conforme a los criterios detallados en el apartado II.4 de la Resolución de 10 de noviembre de 2020 combatida, en relación con los preceptos legales referidos, de todo lo cual concluye la Sala que la sanción finalmente impuesta por importe de 57.200 euros, ha de considerarse proporcionada y ajustada a Derecho.

Infracciones de los apartados a), b) y g) del artículo 116.3 de la Ley de Aguas y sanción que, en definitiva, resultan motivadas y proporcionadas, de conformidad con el artículo 117.1 del TRLA, por lo que ha dictarse un pronunciamiento desestimatorio de la demanda.

SEPTIMO. -Dada la desestimación del recurso, y de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer a la entidad actora las costas causadas en este procedimiento.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación.