Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1423/2020 de 21 de marzo del 2025

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo, por la representación de la COMUNIDAD DE USUARIOS DE LA MASA DE AGUA SUBTERRANEA MANCHA OCCIDENTAL II, la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición planteado frente a la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de 22 de abril de 2020, así como la Resolución de la Agencia del Agua de la Consejería de Agricultura de Castilla-La Mancha de 6 de abril de 2020.

La Comunidad de Usuarios actora sustenta su pretensión impugnatoria de la demanda, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

1.Acción popular medioambiental : El escrito presentado en fecha 24/02/2020 por la Comunidad recurrente a las distintas Administraciones con competencias en materia de "aguas" contenía, tanto una solicitud de información ambiental, como acciones complementarias de cumplimiento de la legislación vigente y los Convenios de Colaboración suscritos por las Administraciones competentes, conforme a los artículos 10, 3.3.b) y 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. De todos los órganos destinatarios, sólo se recibió contestación parcial de la Agencia del Agua de Castilla-La Mancha y del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana.

2.La culminación y puesta en marcha de la "Tubería Manchega" es una obligación legal contenida en normas con rango de Ley y en Convenios de Colaboración de obligado cumplimiento ( art. 47 y 48 Ley 40/2015).

Las demandadas, en su ámbito de competencia, han venido incumpliendo reiteradamente la legislación nacional: el Plan Hidrológico Nacional, el Plan Hidrológico del Guadiana (RD 1/2016, de 8 de enero) y los Convenios de Colaboración de 4 de mayo de 2006, de 16 de abril de 2009 (estipulación quinta) y de 27 de octubre de 2016.

En base a todo ello, en el ejercicio 2021, la infraestructura ya tendría que estar disponible para su puesta en funcionamiento, abasteciendo a los municipios beneficiarios y posibilitando la mejora del estado cuantitativo de las Masas de Agua Subterránea del Alto Guadiana (entre ellas, de la Mancha Occidental II), al reducirse, con dicha Tubería Manchega, la presión extractiva sobre las aguas subterránea.

Sin embargo, a través de las resoluciones impugnadas se acredita: Que la Administración Estatal tan sólo ha invertido 103,9 millones de euros frente a los 200 millones de euros acordados y que, incluso, está destinando sus recursos a otros proyectos distintos. Y que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha aún está modificando el proyecto de la Planta de Osmosis en la E.T.A.P. de Cabecera en la red de abastecimiento para que se ejecute en fases, sin invertir los 30 millones de euros comprometidos.

3.Obligación medioambiental de reducir la presión extractiva sobre las aguas subterráneas, autorizando la derivación de recursos procedentes del acueducto Tajo-Segura a través de la conducción de la Llanura Manchega, a las Tablas de Daimiel.

Urgente necesidad de cumplimiento efectivo de esta actuación para solventar el déficit hídrico estructural del Alto Guadiana. El órgano competente, como expresa el Instituto Geológico Minero de España (IGME) en su informe (documento 3 de la demanda), no aprueba la solicitud de trasvase a las Tablas de Daimiel para garantizar el mantenimiento de los procesos ecológicos del Parque, pese a disponer de los recursos para ello, obligando a la Comisión Mixta de Gestión a tener que solicitar autorizaciones especiales para poner en marcha sondeos de emergencia, con absoluto incumplimiento de los objetivos medioambientales al no responder a las funciones que tienen encomendadas, pues con su omisión, está perjudicando directamente al Parque Nacional de Tablas de Daimiel (PNTD) y las aguas subterráneas del Alto Guadiana, incrementando su presión extractiva y demorando la recuperación del buen estado de las masas.

4. Existencia de 1446 solicitudes de explotaciones prioritarias y agricultores profesionales sin resolver por la CHG. Se infringe la obligación de dictar resolución expresa ( artículo 21.1 Ley 39/2015), vulnerándose por las Administraciones implicadas los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

Por Resolución de 28/07/2008 se convocó el Concurso Previo para agricultores profesionales y explotaciones prioritarias, presentándose las correspondientes solicitudes, hasta el 31 de octubre de 2008, y cuyo plazo máximo para resolver se fijaba en dieciocho meses. Por lo que tales solicitudes llevan paralizadas en la Administración catorce años, incumpliendo así el Plan Especial del Alto Guadiana (PEAG) y el propio Convenio de 18/06/08 y, por tanto, la obligación legal de cumplir los objetivos ambientales de las masas del Alto Guadiana, entre ellas la de la Comunidad de Usuarios actora.

El 27/06/2013 se suscribió un nuevo Convenio de Colaboración entre el Ministerio y la Junta de Castilla-La Mancha (B.O.E. 2/08/2013), por el que se disolvió el Consorcio para la gestión del PEAG y se trasladan a la CHG y órgano competente de Castilla-La Mancha, el resto de actuaciones de gestión que pudiera tener encomendadas el Consorcio. A pesar de ello, ninguna de las Administraciones responsables (la CHG, el Ministerio y la Junta de Castilla-La Mancha) reclama el cumplimiento de los citados Convenios, por lo que la inactividad es flagrante y contraria a los objetivos medioambientales para las Masas de Agua Subterránea del Alto Guadiana, con patente incumplimiento del PEAG.

El Abogado del Estado contesta la demanda en base, esencialmente, a lo siguiente:

La demanda constituye un totum revolutum,donde se entremezclan diferentes argumentos que nada tienen que ver entre sí, y donde se solicitan pretensiones que nada tienen que ver con el objeto del asunto, que es el planteamiento de una solicitud de acceso a la información pública.

Así, se manifiesta que se ejercita la acción popular en asuntos medioambientales, para denunciar una supuesta inactividad de la Administración, por entender que no se han llevado a efecto los Convenios de Colaboración suscritos para la realización de obras de aportación de recursos externos a la Llanura Manchega y regularización de explotaciones prioritarias con motivo de la resolución del Consorcio para la Gestión del Plan Especial del Alto Guadiana.

Se expone a continuación la doctrina sobre la inactividad de la Administración contenida, entre otras, en la Sentencia de esta Sala y Sección de 11 de noviembre de 2022 (Rec. 125/2019) y en la del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2007, que se considera de plena aplicación al caso, dado que se trata de la ejecución de una disposición general donde el margen de actuación de la Administración es amplio, siendo ella quien ha de concretar la ejecución del Proyecto, respecto de cuyos avances, en el presente supuesto, se pronuncia la resolución recurrida, que acredita la actuación diligente de la Administración.

SEGUNDO.- De un lado se denuncia en la demanda el incumplimiento por la Administración de la solicitud de 24 de febrero de 2020 de acceso a la información ambiental al amparo de la Ley 27/2006, de 18 de julio y, a la vez, y en relación con ello, el incumplimiento por parte de dicha Administración, tanto estatal como autonómica, de la normativa vigente sobre planificación hidrológica y medioambiental.

Incumplimiento que se concreta en los Convenios de Colaboración que se detallan, de 4 de mayo de 2006, de 16 de abril de 2009 y de 27 de octubre de 2016, en la falta de finalización y puesta a disposición de las obras que se relatan ( de la denominada " Tubería Manchega") y en la ausencia de respuesta a las 1446 solicitudes presentadas, por lo que efectivamente se está poniendo de manifiesto la existencia de una inactividad de la Administración ( art. 29 LJCA) , por lo que procedente resulta traer a colación la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia, de la STS de 30 de mayo de 2025 ( Rec.1193/2022) que recogiendo su anterior doctrina, expone lo siguiente:

En la sentencia de esta Sala de 24 de julio de 2000 (RC 408/1999 ), sostuvimos que para que pueda prosperar la pretensión deducida acogiéndose al artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general.

Y en este mismo sentido, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), dijimos:

"Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración"

Y en la ulterior sentencia de esta Sala de 12 de abril de 2011 (RC 4990/2008 ), tras recordar el contenido de la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (...) la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos, se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas, precisando que el recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad (...).

TERCERO.-Ap licando dicha doctrina al supuesto de autos, nos encontramos con que la invocada inactividad de la Administración no es tal, pues la Confederación Hidrográfica del Guadiana, en la resolución impugnada, de 22 de abril de 2020, da respuesta a la solicitud de acceso a la información ambiental ejercitada al amparo de la Ley 27/2006, de 18 de julio, en la que solicita información con el fin de comprobar los volúmenes de agua pendientes de regularizar por las administraciones competentes y, en línea con ello, la misma Resolución pone de manifiesto las actuaciones llevadas a cabo por dicha Confederación en cumplimiento de los Convenios a que se refiere la demanda.

Resolución en la que se facilitan al efecto los siguientes datos:

a) Número de explotaciones agrarias (solo identificación o número) que participaron en la convocatoria de agricultores profesionales y actividades prioritarias con informe provisional favorable del Consorcio, pendiente de la visita a campo, con el siguiente desglose:

1. Explotaciones agrarias en cada una de las masas de agua subterráneas que conforman el acuífero Mancha Occidental (ahora, Masas de Agua Subterránea Mancha Occidental I,II y Rus-Valdelobos).

2. El tipo de cultivo en cada una de ellas: leñoso y/o herbáceo y nº de hectáreas (máximo 25ha por explotación) por cultivo

En el Convenio (BOE de 8/06/2009) se especifica que el Ministerio construiría la ETAP de cabecera (en Saelices) y diversos ramales, con una inversión de 200 millones de euros y Aguas de Castilla-La Mancha la planta de ósmosis en la ETAP, con una inversión de 30 millones de euros.

A fecha actual, las inversiones del Ministerio han sido las siguientes:

- ETAP de cabecera en Saelices: 30,5 millones de euros (sin incluir expropiaciones)

-Ramal Zona Nororiental: 73,4 millones de euros (sin incluir expropiaciones).

Se encuentran pendientes de ejecutar las siguientes actuaciones:

- Ramal Zona centro

- Ramal Zona Suroccidental

-Planta de Osmosis en la E.T.A.P. de cabecera de abastecimiento a la Llanura Manchega y núcleos próximos al A.T.S. (actuación que corresponde financiar y ejecutar a la Junta de Comunidades de Castilla-la Mancha.

Sobre la situación actual de fondos públicos, la situación presupuestaria actual y la disminución de las disponibilidades presupuestarias de los últimos años para la ejecución de actuaciones obliga en estos momentos a priorizar las inversiones. El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a través de la Dirección General del Agua actualmente está trabajando en el Plan DSEAR (Plan de saneamiento Eficiencia, Ahorro y Reutilización) mediante el que se establecerán distintos criterios para la puesta en marcha de las medidas establecidas en el marco de los Planes Hidrológicos y fijará las directrices en adelante.

La Agencia del Agua de la Consejería de Agricultura de Castilla-La Mancha, por su parte, dio asimismo respuesta a las pretensiones de la entidad actora, en la Resolución de 6 de abril de 2020, que resumidamente expone lo siguiente:

El Convenio de 4 de mayo de 2006 contemplaba la ejecución de la conducción principal desde la toma del Acueducto Tajo-Segura ( ATS) hasta la Llanura Manchega (...) Dichas obras se hallan concluidas pero cabe advertir que no posibilitan por sí mismas que se pueda abastecer a población alguna, por cuanto además debían ejecutarse una serie de obras complementarias cuáles son las de potabilización y los ramales de conexión desde la conducción principal y los depósitos municipales de las poblaciones beneficiarias. Obras complementarias que fueron objeto del convenio firmado entre el entonces Ministerio de Medio Ambiente e IACLM en 2009.

En virtud de este segundo convenio, es al Ministerio a quien le compete la elaboración de los proyectos y la construcción de los citados ramales y potabilizador mientras que la Comunidad de Castilla La Mancha realizaría una planta de ósmosis con el objeto de reducir la mineralización del agua procedente del ATS.

De las obras previstas, están finalizadas la potabilizadora principal y el denominado "ramal nororiental", que llega hasta las poblaciones de las provincias de Cuenca y Albacete previstas, así como las del sector nororiental de la de Ciudad Real. De esta forma, quedan por realizar por parte del Ministerio el resto de los ramales que alcanzarían al resto de poblaciones de la Llanura Manchega, lo que limita el poder suministrar agua hasta que dichas conducciones secundarias se ejecuten.

Desde que las competencias en materia hídrica han pasado a la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural, se está realizando un gran esfuerzo en un cuádruple sentido para que esta gran infraestructura hidráulica pueda ponerse en funcionamiento (...)

En cuanto al segundo asunto, antes de entrar en la cuestión referida a la regularización de los pozos de explotaciones prioritarias, sin resolver tras la extinción del Consorcio para la gestión del Plan Especial del Alto Guadiana, una mención a las restricciones aprobadas por la Junta de Gobierno de la Confederación en diciembre de 2019, de acuerdo a la propuesta realizada por la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural (...) la propuesta de la Consejería nace de las conversaciones con las diferentes CUAS del Alto Guadiana y, fruto de ellas, surgió una propuesta inicial conjunta por parte de todas las CUAS y otra por parte de la Consejería. Finalmente la propuesta de las CUAS solo fue mantenida por algunas de ellas y las opciones que llegaron a la Junta de gobierno fueron: reducción del 10% de todas las dotaciones con carácter lineal por parte de la Confederación. Reducción del 6.67% para leñosos y un 5% para herbáceos en esta Masa, condicionados a que el momento de salir de la situación de Alarma se eliminarán las restricciones y que nunca se afectarán a las dotaciones inferiores a los 1400 m3/ha para leñosos y 1900 m3/ha para herbáceos

Respecto a la regularización de los pozos de las Explotaciones Prioritarias pendientes, reiterar el compromiso en culminar dicho proceso de regularización truncado por la disolución y liquidación del Consorcio para la gestión del Plan Especial del Alto Guadiana en el verano de 2013.

Así, y en virtud de todo lo anterior, considera la Sala que una cosa es que la respuesta dada por la Administración, tanto Estatal como Autonómica, no satisfaga a la Comunidad de Usuarios actora, y que tampoco este conforme con la ejecución que respecto de la normativa vigente en materia de planificación hidrológica y medioambiental se está realizando por dichas administraciones, y otra distinta que dichas Administraciones no estén dando acceso a la información ambiental de que disponen y que además la ejecución de las infraestructuras que se pretende, aun de modo lento y con dificultades económicas y/o de gestión, no esté llevándose a cabo por las referidas Administraciones, que si están dando cumplimiento a tal ejecución, tal y como se desprende de las resoluciones impugnadas, por lo que la pretensión de la demanda ha de ser desestimada.

CUARTO. -De conformidad con el art. 139.1 de la LRJCA , procede la imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación