Sentencia Contencioso-Administrativo 106/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 572/2023 de 04 de marzo del 2026

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la Resolución expresa de 18 de agosto de 2023 de la Dº GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA por delegación del Mº DE JUSTICIA, por la que se deniega la solicitud de nacionalidad española por residencia a D. Leonardo (Expediente NUM000)

La referida resolución deniega la nacionalidad por residencia interesada por la actora, con base a la siguiente argumentación:

"Que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que fue condenado en sentencia de fecha 06/04/2022 dictada por el Juzgado de lo Penal 5 de Alicante por un delito de falsificación de documentos privados. El cumplimiento de la condena se encuentra pendiente y aún no están satisfechas todas las responsabilidades penales, por lo que dichos antecedentes penales no se encuentran cancelados a la fecha de la resolución de la solicitud.La Audiencia Nacional ha señalado que en los casos en los que el solicitante de nacionalidad presenta antecedentes, sobre todo si no son remotos en el tiempo o se superponen a la solicitud de nacionalidad, puede afirmarse que su comportamiento "no se corresponde con el estándar de la conducta media en nuestro país" (S 6 de junio de 2007). La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud, pero también de los actos contemporáneos a la misma. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, cuando del resto de la documentación que figura en el expediente administrativo no se deduzcan elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión ( Sentencia de la Audiencia Nacional 17 de febrero de 2004 confirmada en casación por Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2008 y 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 de la Audiencia Nacional).

Finalmente debe señalarse que tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión, pues ha sido detenido el 18/08/2019 por amenazas y el 01/02/2022 por delito contra derecho de los trabajadores".

SEGUNDO. -Los artículos 21 y 22 del Código Civil vinculan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos:

-unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y

-otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivocomo es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española,o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros (de carácter definido) no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos.Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.En el caso presente el actor, nacional de Pakistán, solicitó la nacionalidad española por matrimonio con española al amparo de lo dispuesto en el art. 22. 2 d ) CC según el cual para la concesión de la nacionalidad española por residencia bastará el tiempo de residencia de un año para:

d) El que al tiempo de la solicitud llevare un año casado con español o española y no estuviere separado legalmente o de hecho.

El actor reside en España desde 2015 y está casado con española en 6 de julio de 2012, en Tomelloso (Ciudad Real).

Su solicitud de nacionalidad española fue presentada en 15 de febrero de 2022.

Según se deduce del expediente administrativo remitido por la Administración demandada, aportó junto con su solicitud inicial, presentada en forma telemática en el registro general del Mº de Justicia, la siguiente documentación:

-tarjeta de residencia permanente, válida hasta 18 de mayo de 2030.

-certificado de nacimiento de su país de origen (Pakistán), traducido y legalizado.

-certificado negativo de antecedentes penales de su país igualmente traducido y legalizado.

-copia del pasaporte de su país válido hasta 04/01/2026.

-certificado DELE de nivel A2 con calificación APTO expedido por el Instituto Cervantes el 19 de octubre de 2020.

-certificado CCSE con calificación APTO expedido por el Instituto Cervantes el 28 de julio de 2020.

-justificante de pago de tasa.

-volante de empadronamiento individual expedido el 7 de febrero de 2022 por el Ayuntamiento de Quintanar de la Orden.

-DNI de su esposa.

-certificado literal expedido por el RC de Tomelloso, del que resulta su matrimonio con Doña Estefanía, española, celebrado en dicha localidad el 6 de julio de 2012.

Requerido por la Administración aportó posteriormente:

-certificado de nacimiento de su esposa expedido por el RC de Benifayó (Valencia), el 24 de enero de 2022.

-solicitud normalizada de nacionalidad por residencia, con firma manuscrita del propio interesado.

Obra también en el expediente informe de Mº del Interior de 10 de abril de 2023 en el que se reseñan los siguientes antecedentes:

"DETENIDO EL 01/02/2022 EN TOLEDO POR DELITO CONTRA DERECHOS TRABAJADORES DIL. 1155. DETENCIONES POR LA GUARDIA CIVIL: EL 18/01/2011 EN CANGAS DEL MORRAZO POR FALTA ESTAFA ATEST. NUM001, EL 26/02/2011 EN SAN ANDRES DE LA BARCA POR USURPACION DIL. NUM002, EL 10/03/2011 EN NOVELDA Y EN DAGANZO POR FALSIFICACION DOCUMENTOS PRIVADOS Y FALTA ESTAFA ATESTS. NUM003 Y NUM004 RESPECT, EL 14/03/2011 EN ASPE POR FALSIFICACION DOCUMENTOS PRIVADOS ATEST. NUM005, EL 07/02/2013 EN ARGANDA DEL REY POR USURPACION ESTADO ATEST. NUM006 Y EL 18/08/2019 EN QUINTANA DE LA ORDEN POR AMENAZAS ATEST. NUM007".

Y, por último, está incorporado al expediente certificado de antecedentes penales en España en que se relacionan los siguientes:

IMPUTADO: NIG: NUM008 [RCP] De fecha: 06/04/2022 Firme: 06/04/2022

DICTADA POR: Juzgado de lo Penal Nº 5 de Procedimiento: P. Abreviado Alicante Nº/Año: 0000183/2016 EJECUTADA POR: Juzgado de lo Penal Nº 5 de Alicante Procedimiento: Ejecutoria Penal / Expediente de ejecución Nº/Año: 0000146/2022

SEGUIDA POR: Juzgado de Primera Instancia Procedimiento: P. Abreviado e Instrucción Nº 1 de Elda

Nº/Año: 0000022/2015

POR EL DELITO DE: Falsificación de documentos Grado: Consumación privados (395 CP) F. comisión: 17/03/2011 Reincidente: No Reo habitual: No Participación: Autor En concurso: No Nº de delitos: 1 Continuado: Si

A LA PENA DE: Prisión Por cada: No Meses: 9 Estado: Suspendida F. estado: 06/04/2022 Años Susp.: 2 F. notificación susp.: 06/04/2022 F. suspensión: 06/04/2022 A LA PENA DE: Inhabilitación especial derecho de sufragio pasivo Por cada: No Meses: 9

A LA PENA DE: Días-multa Por cada: No Meses: 4 Importe: 4 Euros Estado: Cumplida F. extinción: 07/04/2022

A LA PENA DE: Responsabilidad civil Por cada: No Estado: Cumplida F. extinción: 07/04/2022

Con fecha 18 de agosto de 2023 la DGSJFP dictó resolución denegatoria.

CUARTO. -En apoyo de su pretensión impugnativa alega el recurrente la procedencia de estimar su petición de nacionalidad por residencia, ya que la causa de denegación el no acreditar buena conducta cívica al constatarse en el Certificado del Registro de Penados y Rebeldes la existencia de una condena por delito contra la seguridad vial por conducción sin permiso de conducir, en relación al cual conviene analizar las circunstancias en las que se producen tales hechos, y en concreto la gravedad del delito, las penas impuestas o el currículo anterior y posterior del interesado para tomar una decisión sobre la concesión o denegación de la nacionalidad, debiendo remarcarse la escasa gravedad de los hechos, por los que se le impuso el mínimo de las penas previstas en el código penal para tales hechos: 9 meses de prisión, 4 meses de multa y 9 meses de inhabilitación especial para sufragio pasivo.

Además, se le concedió el beneficio de la suspensión de la pena de prisión por carecer de antecedentes penales anteriores y la multa ya está pagada en su integridad.

Fundamenta sus alegaciones en la documentación aportada en vía administrativa.

La representación de la Administración demandada, por su parte, solicita la desestimación del presente recurso.

No puede desconocerse que, según el informe de la DGP de 10 de abril de 2023, en el cual funda la Resolución recurrida su solución denegatoria, al actor le constan las siguientes detenciones:

"DETENIDO EL 01/02/2022 EN TOLEDO POR DELITO CONTRA DERECHOS TRABAJADORES DIL. 1155. DETENCIONES POR LA GUARDIA CIVIL: EL 18/01/2011 EN CANGAS DEL MORRAZO POR FALTA ESTAFA ATEST. NUM001, EL 26/02/2011 EN SAN ANDRÉS DE LA BARCA POR USURPACIÓN DIL. NUM002, EL 10/03/2011 EN NOVELDA Y EN DAGANZO POR FALSIFICACIÓN DOCUMENTOS PRIVADOS Y FALTA ESTAFA ATESTS. NUM003 Y NUM004 RESPECT, EL 14/03/2011 EN ASPE POR FALSIFICACIÓN DOCUMENTOS PRIVADOS ATEST. NUM005, EL 07/02/2013 EN ARGANDA DEL REY POR USURPACION ESTADO ATEST. NUM006 Y EL 18/08/2019 EN QUINTANA DE LA ORDEN POR AMENAZAS ATEST. NUM007".

Y que, además, según el certificado de antecedentes penales "fue condenado en sentencia de fecha 06/04/2022 dictada por el Juzgado de lo Penal 5 de Alicante por un delito de falsificación de documentos privados. El cumplimiento de la condena se encuentra pendiente y aún no están satisfechas todas las responsabilidades penales".

En consecuencia, no puede considerarse acreditado por el actor -cual le incumbe, el requisito de buena conducta cívica.

Según establece el art. 22.4 CC :

4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívicay suficiente grado de integración en la sociedad española

Los arts. 220 a 223 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil (RRC) no contienen reglas especiales en relación con la justificación de la buena conducta cívica que, por lo tanto, puede ser acreditado por cualquier medio de prueba ( art. 221, párr. penúltimo RRC) .

En cuanto la actora cita jurisprudencia del TS y de esta Sala en apoyo de su pretensión, ha de significarse que como se ha establecido en la S. de 23 de julio de 2025 (S. 4ª) la jurisprudencia sostiene de manera constante que dicho concepto "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española. El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante,como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra,que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica" (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2015).

Significar que el citado concepto de la buena conducta cívica ha sido desarrollado por la doctrina de esta Sala en las SAN (3ª) de 17 de septiembre de 2015, Rec. 762/2014 y SAN (1ª) de 23 de diciembre de 2016, Rec. 915/2015, en los siguientes términos:

1.- La "buena conducta cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico debido al carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( STS de 17 de octubre de 2011, Rec. 4969/2009). En cuanto a la carga de la prueba, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica.Ello se desprende inequívocamente del artículo 22 del Código Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

2.- No cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica ( SSTS de 12 de septiembre de 2011, Rec. 1500/2011 y de 14 de enero de 2011, Rec. 4556/2007). En caso de condena penal, el momento a considerar ha de ser aquel en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad. ( STS de 27 de octubre de 2010).

3.- La residencia en España, la integración familiar o la ocupación laboral pueden resultar indicativas de la integración social, que es otro requisito exigido por el artículo 22.4 del Código Civil, pero no de buena conducta cívica ( SSTS de 5 de diciembre de 2011, Rec. 2169/2010 y 19 de diciembre de 2011 Rec. 3144/2010).

Asimismo, constituye jurisprudencia consolidada que algunos ilícitos penales deben ser considerados de especial gravedad a fin de determinar la concurrencia o no de buena conducta cívica y, entre ellos, el Tribunal Supremo se ha referido expresamente a los malos tratos enmarcados en violencia doméstica o de género y a la conducción sin permiso o bajo la influencia de bebidas alcohólicas.

Insistimos en que la carga de probar la concurrencia de dicho requisito incumbe al solicitante,pues no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito; no obstante, ni la existencia de antecedentes penales supone siempre un juicio negativo sobre la buena conducta cívica del interesado, ni su cancelación comporta que pueda apreciarse sin más aquélla, debiendo valorarse todas las circunstancias concurrentes(por todas, sentencia del mismo Tribunal Supremo de 19 de abril de 2016, y las que en ella se citan).

Por último destacar que esta Sala también ha establecido con remisión a las Ss. del TS de 26/7/1997 y 24 y 5/6/ 1999, que:

«[...] el requisito de la buena conducta cívica, como concepto jurídico indeterminado, no habilita a la Administración para actuar con discrecionalidad, ya que ha de optar, al decidir, por la única solución justa, lo que, por consiguiente, es controlable y revisable por la Jurisdicción [...]»; además, ese concepto de la buena conducta cívica ha de ponerse en relación «[...] con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52 ),en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [...]» (sts. TS de 12 de mayo de 1997 y 2 de junio de 1998), por lo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que per serevelen la existencia de mala conducta, ya que «[...] lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no solo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles [...]» (por todas, st. TS de 16 de Marzo de 1999 , que cita la Sentencia 114/87, del Tribunal Constitucional).

QUINTO. -Señalar también que la nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado,lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible; y la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), «un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio, la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil, exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y, además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que supone simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que dicha adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo que conlleva la adquisición del derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, y no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino también la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a su vez a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

SEXTO.En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas con el límite máximo de 1.500 E.

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la Resolución expresa de 18 de agosto de 2023 de la Dº GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA por delegación del Mº DE JUSTICIA, por la que se deniega la solicitud de nacionalidad española por residencia a D. Leonardo (Expediente NUM000)

La referida resolución deniega la nacionalidad por residencia interesada por la actora, con base a la siguiente argumentación:

"Que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que fue condenado en sentencia de fecha 06/04/2022 dictada por el Juzgado de lo Penal 5 de Alicante por un delito de falsificación de documentos privados. El cumplimiento de la condena se encuentra pendiente y aún no están satisfechas todas las responsabilidades penales, por lo que dichos antecedentes penales no se encuentran cancelados a la fecha de la resolución de la solicitud.La Audiencia Nacional ha señalado que en los casos en los que el solicitante de nacionalidad presenta antecedentes, sobre todo si no son remotos en el tiempo o se superponen a la solicitud de nacionalidad, puede afirmarse que su comportamiento "no se corresponde con el estándar de la conducta media en nuestro país" (S 6 de junio de 2007). La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud, pero también de los actos contemporáneos a la misma. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, cuando del resto de la documentación que figura en el expediente administrativo no se deduzcan elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión ( Sentencia de la Audiencia Nacional 17 de febrero de 2004 confirmada en casación por Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2008 y 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 de la Audiencia Nacional).

Finalmente debe señalarse que tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión, pues ha sido detenido el 18/08/2019 por amenazas y el 01/02/2022 por delito contra derecho de los trabajadores".

SEGUNDO. -Los artículos 21 y 22 del Código Civil vinculan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos:

-unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y

-otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivocomo es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española,o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros (de carácter definido) no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos.Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.En el caso presente el actor, nacional de Pakistán, solicitó la nacionalidad española por matrimonio con española al amparo de lo dispuesto en el art. 22. 2 d ) CC según el cual para la concesión de la nacionalidad española por residencia bastará el tiempo de residencia de un año para:

d) El que al tiempo de la solicitud llevare un año casado con español o española y no estuviere separado legalmente o de hecho.

El actor reside en España desde 2015 y está casado con española en 6 de julio de 2012, en Tomelloso (Ciudad Real).

Su solicitud de nacionalidad española fue presentada en 15 de febrero de 2022.

Según se deduce del expediente administrativo remitido por la Administración demandada, aportó junto con su solicitud inicial, presentada en forma telemática en el registro general del Mº de Justicia, la siguiente documentación:

-tarjeta de residencia permanente, válida hasta 18 de mayo de 2030.

-certificado de nacimiento de su país de origen (Pakistán), traducido y legalizado.

-certificado negativo de antecedentes penales de su país igualmente traducido y legalizado.

-copia del pasaporte de su país válido hasta 04/01/2026.

-certificado DELE de nivel A2 con calificación APTO expedido por el Instituto Cervantes el 19 de octubre de 2020.

-certificado CCSE con calificación APTO expedido por el Instituto Cervantes el 28 de julio de 2020.

-justificante de pago de tasa.

-volante de empadronamiento individual expedido el 7 de febrero de 2022 por el Ayuntamiento de Quintanar de la Orden.

-DNI de su esposa.

-certificado literal expedido por el RC de Tomelloso, del que resulta su matrimonio con Doña Estefanía, española, celebrado en dicha localidad el 6 de julio de 2012.

Requerido por la Administración aportó posteriormente:

-certificado de nacimiento de su esposa expedido por el RC de Benifayó (Valencia), el 24 de enero de 2022.

-solicitud normalizada de nacionalidad por residencia, con firma manuscrita del propio interesado.

Obra también en el expediente informe de Mº del Interior de 10 de abril de 2023 en el que se reseñan los siguientes antecedentes:

"DETENIDO EL 01/02/2022 EN TOLEDO POR DELITO CONTRA DERECHOS TRABAJADORES DIL. 1155. DETENCIONES POR LA GUARDIA CIVIL: EL 18/01/2011 EN CANGAS DEL MORRAZO POR FALTA ESTAFA ATEST. NUM001, EL 26/02/2011 EN SAN ANDRES DE LA BARCA POR USURPACION DIL. NUM002, EL 10/03/2011 EN NOVELDA Y EN DAGANZO POR FALSIFICACION DOCUMENTOS PRIVADOS Y FALTA ESTAFA ATESTS. NUM003 Y NUM004 RESPECT, EL 14/03/2011 EN ASPE POR FALSIFICACION DOCUMENTOS PRIVADOS ATEST. NUM005, EL 07/02/2013 EN ARGANDA DEL REY POR USURPACION ESTADO ATEST. NUM006 Y EL 18/08/2019 EN QUINTANA DE LA ORDEN POR AMENAZAS ATEST. NUM007".

Y, por último, está incorporado al expediente certificado de antecedentes penales en España en que se relacionan los siguientes:

IMPUTADO: NIG: NUM008 [RCP] De fecha: 06/04/2022 Firme: 06/04/2022

DICTADA POR: Juzgado de lo Penal Nº 5 de Procedimiento: P. Abreviado Alicante Nº/Año: 0000183/2016 EJECUTADA POR: Juzgado de lo Penal Nº 5 de Alicante Procedimiento: Ejecutoria Penal / Expediente de ejecución Nº/Año: 0000146/2022

SEGUIDA POR: Juzgado de Primera Instancia Procedimiento: P. Abreviado e Instrucción Nº 1 de Elda

Nº/Año: 0000022/2015

POR EL DELITO DE: Falsificación de documentos Grado: Consumación privados (395 CP) F. comisión: 17/03/2011 Reincidente: No Reo habitual: No Participación: Autor En concurso: No Nº de delitos: 1 Continuado: Si

A LA PENA DE: Prisión Por cada: No Meses: 9 Estado: Suspendida F. estado: 06/04/2022 Años Susp.: 2 F. notificación susp.: 06/04/2022 F. suspensión: 06/04/2022 A LA PENA DE: Inhabilitación especial derecho de sufragio pasivo Por cada: No Meses: 9

A LA PENA DE: Días-multa Por cada: No Meses: 4 Importe: 4 Euros Estado: Cumplida F. extinción: 07/04/2022

A LA PENA DE: Responsabilidad civil Por cada: No Estado: Cumplida F. extinción: 07/04/2022

Con fecha 18 de agosto de 2023 la DGSJFP dictó resolución denegatoria.

CUARTO. -En apoyo de su pretensión impugnativa alega el recurrente la procedencia de estimar su petición de nacionalidad por residencia, ya que la causa de denegación el no acreditar buena conducta cívica al constatarse en el Certificado del Registro de Penados y Rebeldes la existencia de una condena por delito contra la seguridad vial por conducción sin permiso de conducir, en relación al cual conviene analizar las circunstancias en las que se producen tales hechos, y en concreto la gravedad del delito, las penas impuestas o el currículo anterior y posterior del interesado para tomar una decisión sobre la concesión o denegación de la nacionalidad, debiendo remarcarse la escasa gravedad de los hechos, por los que se le impuso el mínimo de las penas previstas en el código penal para tales hechos: 9 meses de prisión, 4 meses de multa y 9 meses de inhabilitación especial para sufragio pasivo.

Además, se le concedió el beneficio de la suspensión de la pena de prisión por carecer de antecedentes penales anteriores y la multa ya está pagada en su integridad.

Fundamenta sus alegaciones en la documentación aportada en vía administrativa.

La representación de la Administración demandada, por su parte, solicita la desestimación del presente recurso.

No puede desconocerse que, según el informe de la DGP de 10 de abril de 2023, en el cual funda la Resolución recurrida su solución denegatoria, al actor le constan las siguientes detenciones:

"DETENIDO EL 01/02/2022 EN TOLEDO POR DELITO CONTRA DERECHOS TRABAJADORES DIL. 1155. DETENCIONES POR LA GUARDIA CIVIL: EL 18/01/2011 EN CANGAS DEL MORRAZO POR FALTA ESTAFA ATEST. NUM001, EL 26/02/2011 EN SAN ANDRÉS DE LA BARCA POR USURPACIÓN DIL. NUM002, EL 10/03/2011 EN NOVELDA Y EN DAGANZO POR FALSIFICACIÓN DOCUMENTOS PRIVADOS Y FALTA ESTAFA ATESTS. NUM003 Y NUM004 RESPECT, EL 14/03/2011 EN ASPE POR FALSIFICACIÓN DOCUMENTOS PRIVADOS ATEST. NUM005, EL 07/02/2013 EN ARGANDA DEL REY POR USURPACION ESTADO ATEST. NUM006 Y EL 18/08/2019 EN QUINTANA DE LA ORDEN POR AMENAZAS ATEST. NUM007".

Y que, además, según el certificado de antecedentes penales "fue condenado en sentencia de fecha 06/04/2022 dictada por el Juzgado de lo Penal 5 de Alicante por un delito de falsificación de documentos privados. El cumplimiento de la condena se encuentra pendiente y aún no están satisfechas todas las responsabilidades penales".

En consecuencia, no puede considerarse acreditado por el actor -cual le incumbe, el requisito de buena conducta cívica.

Según establece el art. 22.4 CC :

4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívicay suficiente grado de integración en la sociedad española

Los arts. 220 a 223 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil (RRC) no contienen reglas especiales en relación con la justificación de la buena conducta cívica que, por lo tanto, puede ser acreditado por cualquier medio de prueba ( art. 221, párr. penúltimo RRC) .

En cuanto la actora cita jurisprudencia del TS y de esta Sala en apoyo de su pretensión, ha de significarse que como se ha establecido en la S. de 23 de julio de 2025 (S. 4ª) la jurisprudencia sostiene de manera constante que dicho concepto "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española. El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante,como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra,que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica" (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2015).

Significar que el citado concepto de la buena conducta cívica ha sido desarrollado por la doctrina de esta Sala en las SAN (3ª) de 17 de septiembre de 2015, Rec. 762/2014 y SAN (1ª) de 23 de diciembre de 2016, Rec. 915/2015, en los siguientes términos:

1.- La "buena conducta cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico debido al carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( STS de 17 de octubre de 2011, Rec. 4969/2009). En cuanto a la carga de la prueba, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica.Ello se desprende inequívocamente del artículo 22 del Código Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

2.- No cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica ( SSTS de 12 de septiembre de 2011, Rec. 1500/2011 y de 14 de enero de 2011, Rec. 4556/2007). En caso de condena penal, el momento a considerar ha de ser aquel en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad. ( STS de 27 de octubre de 2010).

3.- La residencia en España, la integración familiar o la ocupación laboral pueden resultar indicativas de la integración social, que es otro requisito exigido por el artículo 22.4 del Código Civil, pero no de buena conducta cívica ( SSTS de 5 de diciembre de 2011, Rec. 2169/2010 y 19 de diciembre de 2011 Rec. 3144/2010).

Asimismo, constituye jurisprudencia consolidada que algunos ilícitos penales deben ser considerados de especial gravedad a fin de determinar la concurrencia o no de buena conducta cívica y, entre ellos, el Tribunal Supremo se ha referido expresamente a los malos tratos enmarcados en violencia doméstica o de género y a la conducción sin permiso o bajo la influencia de bebidas alcohólicas.

Insistimos en que la carga de probar la concurrencia de dicho requisito incumbe al solicitante,pues no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito; no obstante, ni la existencia de antecedentes penales supone siempre un juicio negativo sobre la buena conducta cívica del interesado, ni su cancelación comporta que pueda apreciarse sin más aquélla, debiendo valorarse todas las circunstancias concurrentes(por todas, sentencia del mismo Tribunal Supremo de 19 de abril de 2016, y las que en ella se citan).

Por último destacar que esta Sala también ha establecido con remisión a las Ss. del TS de 26/7/1997 y 24 y 5/6/ 1999, que:

«[...] el requisito de la buena conducta cívica, como concepto jurídico indeterminado, no habilita a la Administración para actuar con discrecionalidad, ya que ha de optar, al decidir, por la única solución justa, lo que, por consiguiente, es controlable y revisable por la Jurisdicción [...]»; además, ese concepto de la buena conducta cívica ha de ponerse en relación «[...] con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52 ),en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [...]» (sts. TS de 12 de mayo de 1997 y 2 de junio de 1998), por lo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que per serevelen la existencia de mala conducta, ya que «[...] lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no solo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles [...]» (por todas, st. TS de 16 de Marzo de 1999 , que cita la Sentencia 114/87, del Tribunal Constitucional).

QUINTO. -Señalar también que la nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado,lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible; y la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), «un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio, la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil, exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y, además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que supone simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que dicha adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo que conlleva la adquisición del derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, y no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino también la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a su vez a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

SEXTO.En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas con el límite máximo de 1.500 E.

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la Resolución expresa de 18 de agosto de 2023 de la Dº GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA por delegación del Mº DE JUSTICIA, por la que se deniega la solicitud de nacionalidad española por residencia a D. Leonardo (Expediente NUM000)

La referida resolución deniega la nacionalidad por residencia interesada por la actora, con base a la siguiente argumentación:

"Que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que fue condenado en sentencia de fecha 06/04/2022 dictada por el Juzgado de lo Penal 5 de Alicante por un delito de falsificación de documentos privados. El cumplimiento de la condena se encuentra pendiente y aún no están satisfechas todas las responsabilidades penales, por lo que dichos antecedentes penales no se encuentran cancelados a la fecha de la resolución de la solicitud.La Audiencia Nacional ha señalado que en los casos en los que el solicitante de nacionalidad presenta antecedentes, sobre todo si no son remotos en el tiempo o se superponen a la solicitud de nacionalidad, puede afirmarse que su comportamiento "no se corresponde con el estándar de la conducta media en nuestro país" (S 6 de junio de 2007). La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud, pero también de los actos contemporáneos a la misma. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, cuando del resto de la documentación que figura en el expediente administrativo no se deduzcan elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión ( Sentencia de la Audiencia Nacional 17 de febrero de 2004 confirmada en casación por Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2008 y 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 de la Audiencia Nacional).

Finalmente debe señalarse que tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión, pues ha sido detenido el 18/08/2019 por amenazas y el 01/02/2022 por delito contra derecho de los trabajadores".

SEGUNDO. -Los artículos 21 y 22 del Código Civil vinculan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos:

-unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y

-otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivocomo es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española,o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros (de carácter definido) no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos.Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.En el caso presente el actor, nacional de Pakistán, solicitó la nacionalidad española por matrimonio con española al amparo de lo dispuesto en el art. 22. 2 d ) CC según el cual para la concesión de la nacionalidad española por residencia bastará el tiempo de residencia de un año para:

d) El que al tiempo de la solicitud llevare un año casado con español o española y no estuviere separado legalmente o de hecho.

El actor reside en España desde 2015 y está casado con española en 6 de julio de 2012, en Tomelloso (Ciudad Real).

Su solicitud de nacionalidad española fue presentada en 15 de febrero de 2022.

Según se deduce del expediente administrativo remitido por la Administración demandada, aportó junto con su solicitud inicial, presentada en forma telemática en el registro general del Mº de Justicia, la siguiente documentación:

-tarjeta de residencia permanente, válida hasta 18 de mayo de 2030.

-certificado de nacimiento de su país de origen (Pakistán), traducido y legalizado.

-certificado negativo de antecedentes penales de su país igualmente traducido y legalizado.

-copia del pasaporte de su país válido hasta 04/01/2026.

-certificado DELE de nivel A2 con calificación APTO expedido por el Instituto Cervantes el 19 de octubre de 2020.

-certificado CCSE con calificación APTO expedido por el Instituto Cervantes el 28 de julio de 2020.

-justificante de pago de tasa.

-volante de empadronamiento individual expedido el 7 de febrero de 2022 por el Ayuntamiento de Quintanar de la Orden.

-DNI de su esposa.

-certificado literal expedido por el RC de Tomelloso, del que resulta su matrimonio con Doña Estefanía, española, celebrado en dicha localidad el 6 de julio de 2012.

Requerido por la Administración aportó posteriormente:

-certificado de nacimiento de su esposa expedido por el RC de Benifayó (Valencia), el 24 de enero de 2022.

-solicitud normalizada de nacionalidad por residencia, con firma manuscrita del propio interesado.

Obra también en el expediente informe de Mº del Interior de 10 de abril de 2023 en el que se reseñan los siguientes antecedentes:

"DETENIDO EL 01/02/2022 EN TOLEDO POR DELITO CONTRA DERECHOS TRABAJADORES DIL. 1155. DETENCIONES POR LA GUARDIA CIVIL: EL 18/01/2011 EN CANGAS DEL MORRAZO POR FALTA ESTAFA ATEST. NUM001, EL 26/02/2011 EN SAN ANDRES DE LA BARCA POR USURPACION DIL. NUM002, EL 10/03/2011 EN NOVELDA Y EN DAGANZO POR FALSIFICACION DOCUMENTOS PRIVADOS Y FALTA ESTAFA ATESTS. NUM003 Y NUM004 RESPECT, EL 14/03/2011 EN ASPE POR FALSIFICACION DOCUMENTOS PRIVADOS ATEST. NUM005, EL 07/02/2013 EN ARGANDA DEL REY POR USURPACION ESTADO ATEST. NUM006 Y EL 18/08/2019 EN QUINTANA DE LA ORDEN POR AMENAZAS ATEST. NUM007".

Y, por último, está incorporado al expediente certificado de antecedentes penales en España en que se relacionan los siguientes:

IMPUTADO: NIG: NUM008 [RCP] De fecha: 06/04/2022 Firme: 06/04/2022

DICTADA POR: Juzgado de lo Penal Nº 5 de Procedimiento: P. Abreviado Alicante Nº/Año: 0000183/2016 EJECUTADA POR: Juzgado de lo Penal Nº 5 de Alicante Procedimiento: Ejecutoria Penal / Expediente de ejecución Nº/Año: 0000146/2022

SEGUIDA POR: Juzgado de Primera Instancia Procedimiento: P. Abreviado e Instrucción Nº 1 de Elda

Nº/Año: 0000022/2015

POR EL DELITO DE: Falsificación de documentos Grado: Consumación privados (395 CP) F. comisión: 17/03/2011 Reincidente: No Reo habitual: No Participación: Autor En concurso: No Nº de delitos: 1 Continuado: Si

A LA PENA DE: Prisión Por cada: No Meses: 9 Estado: Suspendida F. estado: 06/04/2022 Años Susp.: 2 F. notificación susp.: 06/04/2022 F. suspensión: 06/04/2022 A LA PENA DE: Inhabilitación especial derecho de sufragio pasivo Por cada: No Meses: 9

A LA PENA DE: Días-multa Por cada: No Meses: 4 Importe: 4 Euros Estado: Cumplida F. extinción: 07/04/2022

A LA PENA DE: Responsabilidad civil Por cada: No Estado: Cumplida F. extinción: 07/04/2022

Con fecha 18 de agosto de 2023 la DGSJFP dictó resolución denegatoria.

CUARTO. -En apoyo de su pretensión impugnativa alega el recurrente la procedencia de estimar su petición de nacionalidad por residencia, ya que la causa de denegación el no acreditar buena conducta cívica al constatarse en el Certificado del Registro de Penados y Rebeldes la existencia de una condena por delito contra la seguridad vial por conducción sin permiso de conducir, en relación al cual conviene analizar las circunstancias en las que se producen tales hechos, y en concreto la gravedad del delito, las penas impuestas o el currículo anterior y posterior del interesado para tomar una decisión sobre la concesión o denegación de la nacionalidad, debiendo remarcarse la escasa gravedad de los hechos, por los que se le impuso el mínimo de las penas previstas en el código penal para tales hechos: 9 meses de prisión, 4 meses de multa y 9 meses de inhabilitación especial para sufragio pasivo.

Además, se le concedió el beneficio de la suspensión de la pena de prisión por carecer de antecedentes penales anteriores y la multa ya está pagada en su integridad.

Fundamenta sus alegaciones en la documentación aportada en vía administrativa.

La representación de la Administración demandada, por su parte, solicita la desestimación del presente recurso.

No puede desconocerse que, según el informe de la DGP de 10 de abril de 2023, en el cual funda la Resolución recurrida su solución denegatoria, al actor le constan las siguientes detenciones:

"DETENIDO EL 01/02/2022 EN TOLEDO POR DELITO CONTRA DERECHOS TRABAJADORES DIL. 1155. DETENCIONES POR LA GUARDIA CIVIL: EL 18/01/2011 EN CANGAS DEL MORRAZO POR FALTA ESTAFA ATEST. NUM001, EL 26/02/2011 EN SAN ANDRÉS DE LA BARCA POR USURPACIÓN DIL. NUM002, EL 10/03/2011 EN NOVELDA Y EN DAGANZO POR FALSIFICACIÓN DOCUMENTOS PRIVADOS Y FALTA ESTAFA ATESTS. NUM003 Y NUM004 RESPECT, EL 14/03/2011 EN ASPE POR FALSIFICACIÓN DOCUMENTOS PRIVADOS ATEST. NUM005, EL 07/02/2013 EN ARGANDA DEL REY POR USURPACION ESTADO ATEST. NUM006 Y EL 18/08/2019 EN QUINTANA DE LA ORDEN POR AMENAZAS ATEST. NUM007".

Y que, además, según el certificado de antecedentes penales "fue condenado en sentencia de fecha 06/04/2022 dictada por el Juzgado de lo Penal 5 de Alicante por un delito de falsificación de documentos privados. El cumplimiento de la condena se encuentra pendiente y aún no están satisfechas todas las responsabilidades penales".

En consecuencia, no puede considerarse acreditado por el actor -cual le incumbe, el requisito de buena conducta cívica.

Según establece el art. 22.4 CC :

4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívicay suficiente grado de integración en la sociedad española

Los arts. 220 a 223 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil (RRC) no contienen reglas especiales en relación con la justificación de la buena conducta cívica que, por lo tanto, puede ser acreditado por cualquier medio de prueba ( art. 221, párr. penúltimo RRC) .

En cuanto la actora cita jurisprudencia del TS y de esta Sala en apoyo de su pretensión, ha de significarse que como se ha establecido en la S. de 23 de julio de 2025 (S. 4ª) la jurisprudencia sostiene de manera constante que dicho concepto "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española. El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante,como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra,que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica" (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2015).

Significar que el citado concepto de la buena conducta cívica ha sido desarrollado por la doctrina de esta Sala en las SAN (3ª) de 17 de septiembre de 2015, Rec. 762/2014 y SAN (1ª) de 23 de diciembre de 2016, Rec. 915/2015, en los siguientes términos:

1.- La "buena conducta cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico debido al carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( STS de 17 de octubre de 2011, Rec. 4969/2009). En cuanto a la carga de la prueba, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica.Ello se desprende inequívocamente del artículo 22 del Código Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

2.- No cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica ( SSTS de 12 de septiembre de 2011, Rec. 1500/2011 y de 14 de enero de 2011, Rec. 4556/2007). En caso de condena penal, el momento a considerar ha de ser aquel en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad. ( STS de 27 de octubre de 2010).

3.- La residencia en España, la integración familiar o la ocupación laboral pueden resultar indicativas de la integración social, que es otro requisito exigido por el artículo 22.4 del Código Civil, pero no de buena conducta cívica ( SSTS de 5 de diciembre de 2011, Rec. 2169/2010 y 19 de diciembre de 2011 Rec. 3144/2010).

Asimismo, constituye jurisprudencia consolidada que algunos ilícitos penales deben ser considerados de especial gravedad a fin de determinar la concurrencia o no de buena conducta cívica y, entre ellos, el Tribunal Supremo se ha referido expresamente a los malos tratos enmarcados en violencia doméstica o de género y a la conducción sin permiso o bajo la influencia de bebidas alcohólicas.

Insistimos en que la carga de probar la concurrencia de dicho requisito incumbe al solicitante,pues no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito; no obstante, ni la existencia de antecedentes penales supone siempre un juicio negativo sobre la buena conducta cívica del interesado, ni su cancelación comporta que pueda apreciarse sin más aquélla, debiendo valorarse todas las circunstancias concurrentes(por todas, sentencia del mismo Tribunal Supremo de 19 de abril de 2016, y las que en ella se citan).

Por último destacar que esta Sala también ha establecido con remisión a las Ss. del TS de 26/7/1997 y 24 y 5/6/ 1999, que:

«[...] el requisito de la buena conducta cívica, como concepto jurídico indeterminado, no habilita a la Administración para actuar con discrecionalidad, ya que ha de optar, al decidir, por la única solución justa, lo que, por consiguiente, es controlable y revisable por la Jurisdicción [...]»; además, ese concepto de la buena conducta cívica ha de ponerse en relación «[...] con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52 ),en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [...]» (sts. TS de 12 de mayo de 1997 y 2 de junio de 1998), por lo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que per serevelen la existencia de mala conducta, ya que «[...] lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no solo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles [...]» (por todas, st. TS de 16 de Marzo de 1999 , que cita la Sentencia 114/87, del Tribunal Constitucional).

QUINTO. -Señalar también que la nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado,lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible; y la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), «un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio, la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil, exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y, además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que supone simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que dicha adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo que conlleva la adquisición del derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, y no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino también la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a su vez a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

SEXTO.En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas con el límite máximo de 1.500 E.