Sentencia Contencioso-Administrativo 115/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 225/2023 de 04 de marzo del 2026

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la desestimación presunta por silencio, luego Resolución expresa de 25 de mayo de 2023 de la Dº GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA por delegación del Mº DE JUSTICIA, denegatoria de la solicitud de nacionalidad española por residencia formulada por D. Alfredo (Expediente NUM000).

La resolución impugnada argumentaba su solución denegatoria en la siguiente motivación:

"Que no ha justificado buena conducta cívica que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que, según se desprende de la documentación aportada en fase de alegaciones, se sigue en este momento contra el solicitante el Procedimiento DPPA 922/2020 en el Juzgado de Instrucción 3 de Murcia, por un delito de falsificación de documentos públicos, por lo que se ignora como finalizará la citada causa penal,siendo ello relevante para la apreciación de si concurre o no el requisito de buena conducta cívica. Al margen de la valoración penal de los hechos que se reflejen en la ulterior resolución judicial, la Administración no puede dejar de considerar a efectos de evaluación de la conducta cívica de que se trata de un hecho que revela una mala conducta cívica coetánea a la tramitación de su solicitud de nacionalidad. ( Sentencia de la Audiencia Nacional 17 de febrero de 2004 , confirmada en casación por el Tribunal Supremo en sentencia de 7 de julio de 2008 y 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 de la Audiencia Nacional). Por su parte el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 27-10-2010 señala que las detenciones y causas abiertas contra el recurrente ante la Jurisdicción Penal son incompatibles con la buena conducta cívica lo que no resulta conciliable con el requisito establecido en el artículo 22.4 del Código Civil , de haber justificado buena conducta cívica. Tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión".

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil vinculan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos:

-unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y

-otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivocomo es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española,o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros (de carácter definido) no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos.Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.-Se gún dispone el artículo 22. 1 del Código Civil:

"Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años".

Consta en el expediente administrativo remitido por la Administración demandada, que el actor aportó junto con su solicitud inicial, presentada en registro electrónico del Mº de Justicia en 23 de octubre de 2021, la siguiente documentación:

-permiso de residencia de larga duración, válido hasta 20 de abril de 2023.

-certificado de nacimiento de su país de origen (Marruecos), traducido y apostillado.

-certificado negativo de antecedentes penales de su país igualmente traducido y apostillado.

-copia del pasaporte de su país válido hasta 18/05/2022.

-justificante de pago de tasa.

-mandato a favor de Letrada.

-volante individual de empadronamiento en Molina de Segura (Alicante) desde 19 de febrero de 2007.

-certificado de matrimonio celebrado el 16 de septiembre de 1993, en Kasbet Tabla (Marruecos), con traducción y apostilla.

-informe de la DGP del que resulta que el peticionario de nacionalidad fue "DETENIDO EL 05/03/2020 EN MURCIA POR FALS. DOCUMENTOS Y USURPACION ESTADO CIVIL, DILIG. 1140".

Consta también en el expediente que, a la vista del anterior informe de la DGP, se ofreció al interesado trámite de audiencia en 18 de abril de 2023, de conformidad con lo establecido en el art. 82 de la L. 39/15, dándole traslado y requiriéndole al objeto de que el plazo máximo de 15 días aportara la siguiente documentación:

*Justificantes de los trámites judiciales incoados en relación con dicho antecedente y, en el supuesto de que hubiere dado lugar a procedimiento penal, acompañará copias de la Sentencia absolutoria o condenatoria y/o del Auto recaído teniendo en cuenta que:

En los casos de auto de sobreseimiento provisional o archivo remitirá, además, diligencias judiciales relevantes, con especial referencia al tipo de delito o falta, su calificación y tipificación y a los hechos probados, en su caso.

En los casos de sentencia condenatoria remitirá, además, si procede: Auto de extinción de la responsabilidad penal.

Resolución de cancelación de los antecedentes penales.

Se advertía de que, en el caso de que no se produjese la acreditación en el plazo mencionado se le denegaría la solicitud por falta del requisito de buena conducta cívica exigido por el artículo 22 del Código Civil en relación con la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio y que se paralizaba la tramitación del expediente a partir del trámite de audiencia y hasta el efectivo cumplimiento o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido (art. 22.1 a de la L. 39/15).

Atendiendo al referido requerimiento, en 10 de mayo de 2023 presentó en registro electrónico del Mº Justicia certificado de la LAJ del Juzgado de Instrucción nº 3 de Murcia fechado en 8 de mayo de 2023en el que se indicaba que las Diligencias Previas Proc. Abreciado 922/2020 incoadas en virtud de atestado NUM001 ampliado, entre otros, por el atestado NUM002 de fecha 4 de marzo de 2020 todos ellos de la UCRIF Grupo IV de la Jefatura Superior de Policía de Murcia, aparece como investigado Alfredo, y que dichas DP se encuentran en fase de instrucción.

Con fecha 25 de mayo de 2023 la DGSJFP dictó resolución denegatoria.

CUARTO.-En apoyo de su pretensión impugnativa alega el recurrente la procedencia de estimar su petición de nacionalidad por residencia, ya que la resolución impugnada infringe el principio de presunción de inocencia e infracción de la doctrina del TS y de la AN de la que se concluye que de la existencia de antecedentes policiales e incluso antecedentes penales no cabe concluir de forma automática la inexistencia de buena conducta cívica; que ha negado rotundamente la autoría de los hechos imputados, no habiendo sido todavía enjuiciado, sin que por tanto, se haya producido sentencia condenatoria alguna, habiendo observado anteriormente a dicho hecho y así como con posterioridad al mismo, buena conducta social en todo momento; que es desproporcionada la valoración negativa que se hace por la Administración de la conducta observada por el actor durante su residencia en España, habida cuenta que sólo puede achacársele a lo largo de sus más de VEINTE AÑOS de residencia en este país, el haber sido detenido por motivo de una presunta infracción penal, respecto de la que todavía no ha recaído ninguna resolución condenatoria.

Fundamenta sus alegaciones en la documentación aportada en vía administrativa.

La representación de la Administración demandada, por su parte, solicita la desestimación del presente recurso.

Bastaría significar en orden a desestimar el recurso que es máxima jurídica y principio básico el de que cada parte ha de soportar la carga de la prueba de los elementos fácticos de la norma en que basa su pretensión, y el actor, ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional ha cubierto dicha exigencia.

Según establece el art. 22.4 CC :

4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívicay suficiente grado de integración en la sociedad española

Los arts. 220 a 223 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil (RRC) no contienen reglas especiales en relación con la justificación de la buena conducta cívica que, por lo tanto, puede ser acreditado por cualquier medio de prueba ( art. 221, párr. penúltimo RRC) .

En cuanto el actor cita jurisprudencia del TS y de esta Sala en apoyo de su pretensión, ha de significarse que como se ha establecido en la S. de 23 de julio de 2025 (S. 4ª) la jurisprudencia sostiene de manera constante que dicho concepto "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española. El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante,como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra,que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica" (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2015).

Significar que el citado concepto de la buena conducta cívica ha sido desarrollado por la doctrina de esta Sala en las SAN (3ª) de 17 de septiembre de 2015, Rec. 762/2014 y SAN (1ª) de 23 de diciembre de 2016, Rec. 915/2015, en los siguientes términos:

1.- La "buena conducta cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico debido al carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( STS de 17 de octubre de 2011, Rec. 4969/2009). En cuanto a la carga de la prueba, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica.Ello se desprende inequívocamente del artículo 22 del Código Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

2.- No cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica ( SSTS de 12 de septiembre de 2011, Rec. 1500/2011 y de 14 de enero de 2011, Rec. 4556/2007). En caso de condena penal, el momento a considerar ha de ser aquel en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad. ( STS de 27 de octubre de 2010).

3.- La residencia en España, la integración familiar o la ocupación laboral pueden resultar indicativas de la integración social, que es otro requisito exigido por el artículo 22.4 del Código Civil, pero no de buena conducta cívica( SSTS de 5 de diciembre de 2011, Rec. 2169/2010 y 19 de diciembre de 2011 Rec. 3144/2010).

Asimismo, constituye jurisprudencia consolidada que algunos ilícitos penales deben ser considerados de especial gravedad a fin de determinar la concurrencia o no de buena conducta cívica y, entre ellos, el Tribunal Supremo se ha referido expresamente a los malos tratos enmarcados en violencia doméstica o de género y a la conducción sin permiso o bajo la influencia de bebidas alcohólicas.

Insistimos en que la carga de probar la concurrencia de dicho requisito incumbe al solicitante, pues no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito; no obstante, ni la existencia de antecedentes penales supone siempre un juicio negativo sobre la buena conducta cívica del interesado, ni su cancelación comporta que pueda apreciarse sin más aquélla, debiendo valorarse todas las circunstancias concurrentes(por todas, sentencia del mismo Tribunal Supremo de 19 de abril de 2016, y las que en ella se citan).

Señalar también que la nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado,lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible; y la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), «un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio, la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil, exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y, además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que supone simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que dicha adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo que conlleva la adquisición del derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, y no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino también la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a su vez a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

Por último destacar que esta Sala también ha establecido con remisión a las Ss. del TS de 26/7/1997 y 24 y 5/6/ 1999, que:

«[...] el requisito de la buena conducta cívica, como concepto jurídico indeterminado, no habilita a la Administración para actuar con discrecionalidad, ya que ha de optar, al decidir, por la única solución justa, lo que, por consiguiente, es controlable y revisable por la Jurisdicción [...]»; además, ese concepto de la buena conducta cívica ha de ponerse en relación «[...] con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52 ),en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [...]» (sts. TS de 12 de mayo de 1997 y 2 de junio de 1998), por lo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que per serevelen la existencia de mala conducta, ya que «[...] lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no solo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles [...]» (por todas, st. TS de 16 de Marzo de 1999 , que cita la Sentencia 114/87, del Tribunal Constitucional).

QUINTO.-El actor, a la fecha de la resolución denegatoria tenía en curso, como ya hemos dicho, un procedimiento penal por delito de falsedad documental y usurpación de estado civil.

En consecuencia la Administración demandada no ha resuelto indebidamente en el sentido que lo ha hecho pues el artículo 22 del Código Civil exige que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, y no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del T.S, sin que, en su caso, la inexistencia de antecedentes penales o policiales, o el hecho de tener procedimientos penales en curso no sentenciados a la fecha de la resolución administrativa denegatoria de la nacionalidad, sea elemento suficiente para entender justificado el referido presupuesto, exigiéndose a la solicitante un esfuerzo probatorio que demuestre una conducta positiva.

El proceder de la Administración tampoco conculca el principio de presunción de inocencia ya que la declaración de "no buena conducta cívica" no prejuzga los procedimientos penales que se seguían contra el actor y que, con toda probabilidad, a fecha actual ya han concluído por Sentencia lo que el actor no ha acreditado.

Por todas las mismas razones anteriores procede desestimar este recurso.

SEXTO.-En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas con el límite máximo de 1.500 E.

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la desestimación presunta por silencio, luego Resolución expresa de 25 de mayo de 2023 de la Dº GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA por delegación del Mº DE JUSTICIA, denegatoria de la solicitud de nacionalidad española por residencia formulada por D. Alfredo (Expediente NUM000).

La resolución impugnada argumentaba su solución denegatoria en la siguiente motivación:

"Que no ha justificado buena conducta cívica que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que, según se desprende de la documentación aportada en fase de alegaciones, se sigue en este momento contra el solicitante el Procedimiento DPPA 922/2020 en el Juzgado de Instrucción 3 de Murcia, por un delito de falsificación de documentos públicos, por lo que se ignora como finalizará la citada causa penal,siendo ello relevante para la apreciación de si concurre o no el requisito de buena conducta cívica. Al margen de la valoración penal de los hechos que se reflejen en la ulterior resolución judicial, la Administración no puede dejar de considerar a efectos de evaluación de la conducta cívica de que se trata de un hecho que revela una mala conducta cívica coetánea a la tramitación de su solicitud de nacionalidad. ( Sentencia de la Audiencia Nacional 17 de febrero de 2004 , confirmada en casación por el Tribunal Supremo en sentencia de 7 de julio de 2008 y 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 de la Audiencia Nacional). Por su parte el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 27-10-2010 señala que las detenciones y causas abiertas contra el recurrente ante la Jurisdicción Penal son incompatibles con la buena conducta cívica lo que no resulta conciliable con el requisito establecido en el artículo 22.4 del Código Civil , de haber justificado buena conducta cívica. Tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión".

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil vinculan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos:

-unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y

-otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivocomo es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española,o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros (de carácter definido) no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos.Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.-Se gún dispone el artículo 22. 1 del Código Civil:

"Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años".

Consta en el expediente administrativo remitido por la Administración demandada, que el actor aportó junto con su solicitud inicial, presentada en registro electrónico del Mº de Justicia en 23 de octubre de 2021, la siguiente documentación:

-permiso de residencia de larga duración, válido hasta 20 de abril de 2023.

-certificado de nacimiento de su país de origen (Marruecos), traducido y apostillado.

-certificado negativo de antecedentes penales de su país igualmente traducido y apostillado.

-copia del pasaporte de su país válido hasta 18/05/2022.

-justificante de pago de tasa.

-mandato a favor de Letrada.

-volante individual de empadronamiento en Molina de Segura (Alicante) desde 19 de febrero de 2007.

-certificado de matrimonio celebrado el 16 de septiembre de 1993, en Kasbet Tabla (Marruecos), con traducción y apostilla.

-informe de la DGP del que resulta que el peticionario de nacionalidad fue "DETENIDO EL 05/03/2020 EN MURCIA POR FALS. DOCUMENTOS Y USURPACION ESTADO CIVIL, DILIG. 1140".

Consta también en el expediente que, a la vista del anterior informe de la DGP, se ofreció al interesado trámite de audiencia en 18 de abril de 2023, de conformidad con lo establecido en el art. 82 de la L. 39/15, dándole traslado y requiriéndole al objeto de que el plazo máximo de 15 días aportara la siguiente documentación:

*Justificantes de los trámites judiciales incoados en relación con dicho antecedente y, en el supuesto de que hubiere dado lugar a procedimiento penal, acompañará copias de la Sentencia absolutoria o condenatoria y/o del Auto recaído teniendo en cuenta que:

En los casos de auto de sobreseimiento provisional o archivo remitirá, además, diligencias judiciales relevantes, con especial referencia al tipo de delito o falta, su calificación y tipificación y a los hechos probados, en su caso.

En los casos de sentencia condenatoria remitirá, además, si procede: Auto de extinción de la responsabilidad penal.

Resolución de cancelación de los antecedentes penales.

Se advertía de que, en el caso de que no se produjese la acreditación en el plazo mencionado se le denegaría la solicitud por falta del requisito de buena conducta cívica exigido por el artículo 22 del Código Civil en relación con la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio y que se paralizaba la tramitación del expediente a partir del trámite de audiencia y hasta el efectivo cumplimiento o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido (art. 22.1 a de la L. 39/15).

Atendiendo al referido requerimiento, en 10 de mayo de 2023 presentó en registro electrónico del Mº Justicia certificado de la LAJ del Juzgado de Instrucción nº 3 de Murcia fechado en 8 de mayo de 2023en el que se indicaba que las Diligencias Previas Proc. Abreciado 922/2020 incoadas en virtud de atestado NUM001 ampliado, entre otros, por el atestado NUM002 de fecha 4 de marzo de 2020 todos ellos de la UCRIF Grupo IV de la Jefatura Superior de Policía de Murcia, aparece como investigado Alfredo, y que dichas DP se encuentran en fase de instrucción.

Con fecha 25 de mayo de 2023 la DGSJFP dictó resolución denegatoria.

CUARTO.-En apoyo de su pretensión impugnativa alega el recurrente la procedencia de estimar su petición de nacionalidad por residencia, ya que la resolución impugnada infringe el principio de presunción de inocencia e infracción de la doctrina del TS y de la AN de la que se concluye que de la existencia de antecedentes policiales e incluso antecedentes penales no cabe concluir de forma automática la inexistencia de buena conducta cívica; que ha negado rotundamente la autoría de los hechos imputados, no habiendo sido todavía enjuiciado, sin que por tanto, se haya producido sentencia condenatoria alguna, habiendo observado anteriormente a dicho hecho y así como con posterioridad al mismo, buena conducta social en todo momento; que es desproporcionada la valoración negativa que se hace por la Administración de la conducta observada por el actor durante su residencia en España, habida cuenta que sólo puede achacársele a lo largo de sus más de VEINTE AÑOS de residencia en este país, el haber sido detenido por motivo de una presunta infracción penal, respecto de la que todavía no ha recaído ninguna resolución condenatoria.

Fundamenta sus alegaciones en la documentación aportada en vía administrativa.

La representación de la Administración demandada, por su parte, solicita la desestimación del presente recurso.

Bastaría significar en orden a desestimar el recurso que es máxima jurídica y principio básico el de que cada parte ha de soportar la carga de la prueba de los elementos fácticos de la norma en que basa su pretensión, y el actor, ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional ha cubierto dicha exigencia.

Según establece el art. 22.4 CC :

4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívicay suficiente grado de integración en la sociedad española

Los arts. 220 a 223 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil (RRC) no contienen reglas especiales en relación con la justificación de la buena conducta cívica que, por lo tanto, puede ser acreditado por cualquier medio de prueba ( art. 221, párr. penúltimo RRC) .

En cuanto el actor cita jurisprudencia del TS y de esta Sala en apoyo de su pretensión, ha de significarse que como se ha establecido en la S. de 23 de julio de 2025 (S. 4ª) la jurisprudencia sostiene de manera constante que dicho concepto "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española. El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante,como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra,que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica" (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2015).

Significar que el citado concepto de la buena conducta cívica ha sido desarrollado por la doctrina de esta Sala en las SAN (3ª) de 17 de septiembre de 2015, Rec. 762/2014 y SAN (1ª) de 23 de diciembre de 2016, Rec. 915/2015, en los siguientes términos:

1.- La "buena conducta cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico debido al carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( STS de 17 de octubre de 2011, Rec. 4969/2009). En cuanto a la carga de la prueba, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica.Ello se desprende inequívocamente del artículo 22 del Código Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

2.- No cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica ( SSTS de 12 de septiembre de 2011, Rec. 1500/2011 y de 14 de enero de 2011, Rec. 4556/2007). En caso de condena penal, el momento a considerar ha de ser aquel en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad. ( STS de 27 de octubre de 2010).

3.- La residencia en España, la integración familiar o la ocupación laboral pueden resultar indicativas de la integración social, que es otro requisito exigido por el artículo 22.4 del Código Civil, pero no de buena conducta cívica( SSTS de 5 de diciembre de 2011, Rec. 2169/2010 y 19 de diciembre de 2011 Rec. 3144/2010).

Asimismo, constituye jurisprudencia consolidada que algunos ilícitos penales deben ser considerados de especial gravedad a fin de determinar la concurrencia o no de buena conducta cívica y, entre ellos, el Tribunal Supremo se ha referido expresamente a los malos tratos enmarcados en violencia doméstica o de género y a la conducción sin permiso o bajo la influencia de bebidas alcohólicas.

Insistimos en que la carga de probar la concurrencia de dicho requisito incumbe al solicitante, pues no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito; no obstante, ni la existencia de antecedentes penales supone siempre un juicio negativo sobre la buena conducta cívica del interesado, ni su cancelación comporta que pueda apreciarse sin más aquélla, debiendo valorarse todas las circunstancias concurrentes(por todas, sentencia del mismo Tribunal Supremo de 19 de abril de 2016, y las que en ella se citan).

Señalar también que la nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado,lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible; y la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), «un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio, la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil, exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y, además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que supone simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que dicha adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo que conlleva la adquisición del derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, y no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino también la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a su vez a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

Por último destacar que esta Sala también ha establecido con remisión a las Ss. del TS de 26/7/1997 y 24 y 5/6/ 1999, que:

«[...] el requisito de la buena conducta cívica, como concepto jurídico indeterminado, no habilita a la Administración para actuar con discrecionalidad, ya que ha de optar, al decidir, por la única solución justa, lo que, por consiguiente, es controlable y revisable por la Jurisdicción [...]»; además, ese concepto de la buena conducta cívica ha de ponerse en relación «[...] con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52 ),en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [...]» (sts. TS de 12 de mayo de 1997 y 2 de junio de 1998), por lo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que per serevelen la existencia de mala conducta, ya que «[...] lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no solo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles [...]» (por todas, st. TS de 16 de Marzo de 1999 , que cita la Sentencia 114/87, del Tribunal Constitucional).

QUINTO.-El actor, a la fecha de la resolución denegatoria tenía en curso, como ya hemos dicho, un procedimiento penal por delito de falsedad documental y usurpación de estado civil.

En consecuencia la Administración demandada no ha resuelto indebidamente en el sentido que lo ha hecho pues el artículo 22 del Código Civil exige que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, y no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del T.S, sin que, en su caso, la inexistencia de antecedentes penales o policiales, o el hecho de tener procedimientos penales en curso no sentenciados a la fecha de la resolución administrativa denegatoria de la nacionalidad, sea elemento suficiente para entender justificado el referido presupuesto, exigiéndose a la solicitante un esfuerzo probatorio que demuestre una conducta positiva.

El proceder de la Administración tampoco conculca el principio de presunción de inocencia ya que la declaración de "no buena conducta cívica" no prejuzga los procedimientos penales que se seguían contra el actor y que, con toda probabilidad, a fecha actual ya han concluído por Sentencia lo que el actor no ha acreditado.

Por todas las mismas razones anteriores procede desestimar este recurso.

SEXTO.-En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas con el límite máximo de 1.500 E.

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la desestimación presunta por silencio, luego Resolución expresa de 25 de mayo de 2023 de la Dº GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA por delegación del Mº DE JUSTICIA, denegatoria de la solicitud de nacionalidad española por residencia formulada por D. Alfredo (Expediente NUM000).

La resolución impugnada argumentaba su solución denegatoria en la siguiente motivación:

"Que no ha justificado buena conducta cívica que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que, según se desprende de la documentación aportada en fase de alegaciones, se sigue en este momento contra el solicitante el Procedimiento DPPA 922/2020 en el Juzgado de Instrucción 3 de Murcia, por un delito de falsificación de documentos públicos, por lo que se ignora como finalizará la citada causa penal,siendo ello relevante para la apreciación de si concurre o no el requisito de buena conducta cívica. Al margen de la valoración penal de los hechos que se reflejen en la ulterior resolución judicial, la Administración no puede dejar de considerar a efectos de evaluación de la conducta cívica de que se trata de un hecho que revela una mala conducta cívica coetánea a la tramitación de su solicitud de nacionalidad. ( Sentencia de la Audiencia Nacional 17 de febrero de 2004 , confirmada en casación por el Tribunal Supremo en sentencia de 7 de julio de 2008 y 12 de junio de 2008 y 5 de marzo de 2009 de la Audiencia Nacional). Por su parte el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 27-10-2010 señala que las detenciones y causas abiertas contra el recurrente ante la Jurisdicción Penal son incompatibles con la buena conducta cívica lo que no resulta conciliable con el requisito establecido en el artículo 22.4 del Código Civil , de haber justificado buena conducta cívica. Tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión".

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil vinculan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos:

-unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y

-otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivocomo es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española,o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros (de carácter definido) no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos.Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.-Se gún dispone el artículo 22. 1 del Código Civil:

"Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años".

Consta en el expediente administrativo remitido por la Administración demandada, que el actor aportó junto con su solicitud inicial, presentada en registro electrónico del Mº de Justicia en 23 de octubre de 2021, la siguiente documentación:

-permiso de residencia de larga duración, válido hasta 20 de abril de 2023.

-certificado de nacimiento de su país de origen (Marruecos), traducido y apostillado.

-certificado negativo de antecedentes penales de su país igualmente traducido y apostillado.

-copia del pasaporte de su país válido hasta 18/05/2022.

-justificante de pago de tasa.

-mandato a favor de Letrada.

-volante individual de empadronamiento en Molina de Segura (Alicante) desde 19 de febrero de 2007.

-certificado de matrimonio celebrado el 16 de septiembre de 1993, en Kasbet Tabla (Marruecos), con traducción y apostilla.

-informe de la DGP del que resulta que el peticionario de nacionalidad fue "DETENIDO EL 05/03/2020 EN MURCIA POR FALS. DOCUMENTOS Y USURPACION ESTADO CIVIL, DILIG. 1140".

Consta también en el expediente que, a la vista del anterior informe de la DGP, se ofreció al interesado trámite de audiencia en 18 de abril de 2023, de conformidad con lo establecido en el art. 82 de la L. 39/15, dándole traslado y requiriéndole al objeto de que el plazo máximo de 15 días aportara la siguiente documentación:

*Justificantes de los trámites judiciales incoados en relación con dicho antecedente y, en el supuesto de que hubiere dado lugar a procedimiento penal, acompañará copias de la Sentencia absolutoria o condenatoria y/o del Auto recaído teniendo en cuenta que:

En los casos de auto de sobreseimiento provisional o archivo remitirá, además, diligencias judiciales relevantes, con especial referencia al tipo de delito o falta, su calificación y tipificación y a los hechos probados, en su caso.

En los casos de sentencia condenatoria remitirá, además, si procede: Auto de extinción de la responsabilidad penal.

Resolución de cancelación de los antecedentes penales.

Se advertía de que, en el caso de que no se produjese la acreditación en el plazo mencionado se le denegaría la solicitud por falta del requisito de buena conducta cívica exigido por el artículo 22 del Código Civil en relación con la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio y que se paralizaba la tramitación del expediente a partir del trámite de audiencia y hasta el efectivo cumplimiento o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido (art. 22.1 a de la L. 39/15).

Atendiendo al referido requerimiento, en 10 de mayo de 2023 presentó en registro electrónico del Mº Justicia certificado de la LAJ del Juzgado de Instrucción nº 3 de Murcia fechado en 8 de mayo de 2023en el que se indicaba que las Diligencias Previas Proc. Abreciado 922/2020 incoadas en virtud de atestado NUM001 ampliado, entre otros, por el atestado NUM002 de fecha 4 de marzo de 2020 todos ellos de la UCRIF Grupo IV de la Jefatura Superior de Policía de Murcia, aparece como investigado Alfredo, y que dichas DP se encuentran en fase de instrucción.

Con fecha 25 de mayo de 2023 la DGSJFP dictó resolución denegatoria.

CUARTO.-En apoyo de su pretensión impugnativa alega el recurrente la procedencia de estimar su petición de nacionalidad por residencia, ya que la resolución impugnada infringe el principio de presunción de inocencia e infracción de la doctrina del TS y de la AN de la que se concluye que de la existencia de antecedentes policiales e incluso antecedentes penales no cabe concluir de forma automática la inexistencia de buena conducta cívica; que ha negado rotundamente la autoría de los hechos imputados, no habiendo sido todavía enjuiciado, sin que por tanto, se haya producido sentencia condenatoria alguna, habiendo observado anteriormente a dicho hecho y así como con posterioridad al mismo, buena conducta social en todo momento; que es desproporcionada la valoración negativa que se hace por la Administración de la conducta observada por el actor durante su residencia en España, habida cuenta que sólo puede achacársele a lo largo de sus más de VEINTE AÑOS de residencia en este país, el haber sido detenido por motivo de una presunta infracción penal, respecto de la que todavía no ha recaído ninguna resolución condenatoria.

Fundamenta sus alegaciones en la documentación aportada en vía administrativa.

La representación de la Administración demandada, por su parte, solicita la desestimación del presente recurso.

Bastaría significar en orden a desestimar el recurso que es máxima jurídica y principio básico el de que cada parte ha de soportar la carga de la prueba de los elementos fácticos de la norma en que basa su pretensión, y el actor, ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional ha cubierto dicha exigencia.

Según establece el art. 22.4 CC :

4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívicay suficiente grado de integración en la sociedad española

Los arts. 220 a 223 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil (RRC) no contienen reglas especiales en relación con la justificación de la buena conducta cívica que, por lo tanto, puede ser acreditado por cualquier medio de prueba ( art. 221, párr. penúltimo RRC) .

En cuanto el actor cita jurisprudencia del TS y de esta Sala en apoyo de su pretensión, ha de significarse que como se ha establecido en la S. de 23 de julio de 2025 (S. 4ª) la jurisprudencia sostiene de manera constante que dicho concepto "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española. El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante,como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra,que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica" (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2015).

Significar que el citado concepto de la buena conducta cívica ha sido desarrollado por la doctrina de esta Sala en las SAN (3ª) de 17 de septiembre de 2015, Rec. 762/2014 y SAN (1ª) de 23 de diciembre de 2016, Rec. 915/2015, en los siguientes términos:

1.- La "buena conducta cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico debido al carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España ( STS de 17 de octubre de 2011, Rec. 4969/2009). En cuanto a la carga de la prueba, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica.Ello se desprende inequívocamente del artículo 22 del Código Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".

2.- No cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica ( SSTS de 12 de septiembre de 2011, Rec. 1500/2011 y de 14 de enero de 2011, Rec. 4556/2007). En caso de condena penal, el momento a considerar ha de ser aquel en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad. ( STS de 27 de octubre de 2010).

3.- La residencia en España, la integración familiar o la ocupación laboral pueden resultar indicativas de la integración social, que es otro requisito exigido por el artículo 22.4 del Código Civil, pero no de buena conducta cívica( SSTS de 5 de diciembre de 2011, Rec. 2169/2010 y 19 de diciembre de 2011 Rec. 3144/2010).

Asimismo, constituye jurisprudencia consolidada que algunos ilícitos penales deben ser considerados de especial gravedad a fin de determinar la concurrencia o no de buena conducta cívica y, entre ellos, el Tribunal Supremo se ha referido expresamente a los malos tratos enmarcados en violencia doméstica o de género y a la conducción sin permiso o bajo la influencia de bebidas alcohólicas.

Insistimos en que la carga de probar la concurrencia de dicho requisito incumbe al solicitante, pues no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito; no obstante, ni la existencia de antecedentes penales supone siempre un juicio negativo sobre la buena conducta cívica del interesado, ni su cancelación comporta que pueda apreciarse sin más aquélla, debiendo valorarse todas las circunstancias concurrentes(por todas, sentencia del mismo Tribunal Supremo de 19 de abril de 2016, y las que en ella se citan).

Señalar también que la nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una persona con el Estado,lo que supone su inserción en el sistema de derechos y libertades políticas del Estado del que se tiene -o pretende- dicha nacionalidad, con trascendentales consecuencias para su actuación en el ámbito del ordenamiento jurídico privado y público, así como en las relaciones de tráfico jurídico externo.

Por ello, las normas que regulan la nacionalidad son, para cada Estado, de importancia capital, pues delimitan su elemento personal insustituible; y la concesión de la nacionalidad por residencia -que es la aquí concernida-, como ha dicho reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 2 de octubre de 2009, Sección Sexta, FJ 3º(recurso 3607/06), y las que en ella se citan), «un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [Párrafo quinto].».

Esta forma de adquisición de la nacionalidad, que tiene su razón de ser en que el legislador considera que esa residencia -durante el período y en las condiciones legalmente exigidas- supone un elemento de conexión con España que implica, en principio, la integración de hecho en la vida del pueblo español, ha de ir acompañada, inexcusablemente, de la asunción de los parámetros socio-culturales de la nación española (de la que se pretende ser nacional) y de los principios y valores que la informan. De ahí que, el artículo 22.4 del Código Civil, exige al solicitante la carga de probar su «suficiente grado de integración en la sociedad española» y, además, «que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica».

La nacionalidad, en definitiva, es la máxima expresión jurídica de la integración de una persona en una comunidad estatal, y es algo más que la autorización de residencia y trabajo.

Y es que, como ha declarado esta Sala en otras ocasiones, el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que supone simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que dicha adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo que conlleva la adquisición del derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución- [ Sentencias de la Sección 3ª, de 14 de junio de 2012, ( recurso 47/2011), de 7 de marzo ( recurso 147/2012 y de 18 de abril ( recurso 209/2012) de 2013, o de la Sección 1ª, de 9 de octubre de 2015 ( recurso 352/2015)]».

Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, y no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino también la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil.

Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a su vez a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Asimismo, la nacionalidad es la condición necesaria para acceder a la protección diplomática de los nacionales de un país cuando se encuentran en el extranjero.

Por último destacar que esta Sala también ha establecido con remisión a las Ss. del TS de 26/7/1997 y 24 y 5/6/ 1999, que:

«[...] el requisito de la buena conducta cívica, como concepto jurídico indeterminado, no habilita a la Administración para actuar con discrecionalidad, ya que ha de optar, al decidir, por la única solución justa, lo que, por consiguiente, es controlable y revisable por la Jurisdicción [...]»; además, ese concepto de la buena conducta cívica ha de ponerse en relación «[...] con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52 ),en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [...]» (sts. TS de 12 de mayo de 1997 y 2 de junio de 1998), por lo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que per serevelen la existencia de mala conducta, ya que «[...] lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no solo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles [...]» (por todas, st. TS de 16 de Marzo de 1999 , que cita la Sentencia 114/87, del Tribunal Constitucional).

QUINTO.-El actor, a la fecha de la resolución denegatoria tenía en curso, como ya hemos dicho, un procedimiento penal por delito de falsedad documental y usurpación de estado civil.

En consecuencia la Administración demandada no ha resuelto indebidamente en el sentido que lo ha hecho pues el artículo 22 del Código Civil exige que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, y no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del T.S, sin que, en su caso, la inexistencia de antecedentes penales o policiales, o el hecho de tener procedimientos penales en curso no sentenciados a la fecha de la resolución administrativa denegatoria de la nacionalidad, sea elemento suficiente para entender justificado el referido presupuesto, exigiéndose a la solicitante un esfuerzo probatorio que demuestre una conducta positiva.

El proceder de la Administración tampoco conculca el principio de presunción de inocencia ya que la declaración de "no buena conducta cívica" no prejuzga los procedimientos penales que se seguían contra el actor y que, con toda probabilidad, a fecha actual ya han concluído por Sentencia lo que el actor no ha acreditado.

Por todas las mismas razones anteriores procede desestimar este recurso.

SEXTO.-En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas con el límite máximo de 1.500 E.