Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 46/2024 de 11 de diciembre del 2024

PRIMERO.-El recurso de apelación se dirige contra la sentencia por la que el Juez Central ha desestimado la pretensión del recurrente de que la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil que le había sido concedida con distintivo blanco lo fuera con distintivo rojo.

Para llegar a la anterior conclusión, en la sentencia se reseñan los hechos que tuvieron lugar, según el informe de 18 de enero de 2022, así como las pretensiones y principales alegaciones de las partes (primer y segundo fundamentos de Derecho), pasando a reseñar la normativa aplicable, en concreto, la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil (tercer fundamento de Derecho), y a analizar las cuestiones planteadas, comenzado por la falta de motivación, que se rechaza por cuanto se ha explicado la razón de la concesión al interesado de la cruz con distintivo blanco, sin que se tenga un derecho a la concesión de la que se pretende, al estarse ante una potestad discrecional, cuyos elementos reglados han sido respetados en el supuesto de autos, en el que también han sido observadas otras exigencias, cual sucede, en concreto, con el principio de igualdad, del que se realiza un estudio concreto en relación con las actuaciones desarrolladas por los intervinientes en los hechos, desprendiéndose del expediente "que la intervención de estos agentes no ha sido la misma que el ahora recurrente",reflejándose "con claridad la diferencia entre unos y otros supuestos",lo que se va reseñando, concluyendo en la imposibilidad de la plena equiparación de la actuación de los distintos participantes (cuarto a sexto fundamentos de Derecho); finalizando con el preceptivo razonamiento sobre las costas procesales (séptimo fundamento de Derecho).

En el recurso de apelación se denuncia la "vulneración del principio de legalidad y del derecho del recurrente a la igualdad en la aplicación de la Ley",exponiendo la identidad de las actuaciones que merecieron, unas, la cruz con distintivo blanco y, otras, con distintivo rojo, advirtiendo de otros pronunciamientos de Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo recaídos en asuntos iguales, citando algunos informes obrantes en el expediente y las contradicciones con la propuesta y decisión final de concesión de las recompensas.

En la oposición al recurso de apelación se sostiene la conformidad a Derecho de la sentencia impugnada, dado el razonamiento que en ella se expone con respecto al principio de igualdad en el concreto caso examinado, pretendiendo el recurrente una revisión de la valoración de la prueba sin identificar errores manifiestos, ilógicos o la arbitrariedad en la que hubiera incurrido el Juez Central, invocando también informes del expediente que revelan la distinta intensidad de las conductas desplegadas por quienes intervinieron en los hechos de referencia, que justifican el trato diferente otorgado en los honores recibidos.

SEGUNDO.-Vistos los términos en los que el recurso de apelación ha quedado planteado se hace necesario precisar que esta misma Sala y Sección se ha pronunciado en la sentencia de 16 de octubre pasado, recaída en el recurso de apelación 18/2024, sobre unas cuestiones sustancialmente idénticas a las ahora suscitadas en relación con la sentencia de 12 de enero de 2024, dictada por el Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 3 en el procedimiento abreviado número 110/2023, citada por el apelante, si bien en esta sentencia se atiende a lo que puede considerarse una inversión subjetiva, puesto que allí la parte apelante fue la Administración del Estado y la parte apelada la persona interesada que había obtenido una sentencia estimatoria de sus pretensiones, justo al contrario de lo que sucede en el presente recurso de apelación.

No obstante, con la prevención indicada, los argumentos sustantivos que contiene la sentencia de 16 de octubre de 2024 son plenamente aplicables al supuesto de autos, pues tienen como referencia la misma actuación y, en esencia, el mismo debate.

Así, se expone en la citada sentencia lo que sigue:

"T ERCERO.- Criterios de la Sección

Comenzamos señalando el criterio de esta Sección en otros asuntos similares sobre la valoración del juez de instancia de las circunstancias concurrentes para la concesión de la medalla (de 18 de enero de 2017 (recurso 127/2016); 21 de septiembre de 2016 (recurso 6372016), 3 de febrero 2016 (recurso 149/2015) y 2 de octubre de 2019 (apelación 76/2019), entre otras.

La Orden del Mérito de la Guardia Civil se regula por Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, publicada en el Boletín Oficial del Estado, núm. 231 de 25 de septiembre de 2012, que derogó el Reglamento de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, aprobado por la Orden del Ministro de la Gobernación de 1 de febrero de 1977. El art. 16.1 dice:

«El Ministro del Interior, en caso de considerarlo oportuno, otorgará la concesión de la Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco, previa conformidad del Ministro de Defensa cuando se trate de miembros de la Guardia Civil».

No obstante, el otorgamiento «en caso de considerarlo oportuno», no supone una decisión totalmente libre del Ministro, aunque se trate de una facultad discrecional del mismo. Nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce « STS, Sala 3º, Sección 7ª, de 7 de marzo de 2005, FJ 6, (recurso 81/2003 )».

Añadimos, y los establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3 ; 103 y 106 ; 117 de la Constitución ).

Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 23 de junio de 2000 : (recurso de casación en interés de la Ley número 273/1999), en lo que ahora interesa:

«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».

Igualmente, el Tribunal Supremo, sección 7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004 ), razonó que ha de hacerse «respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento», lo que «no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».

Por tanto, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional , no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso.

Aunque, debe matizarse, que el carácter discrecional que se viene reconociendo en la concesión de condecoraciones, como dice la doctrina, supone que no se trata de recompensas a la que se tiene derecho por cumplimiento de ciertos requisitos, ni siquiera la que se pretenda exigir por el interesado amparándose en fundadas expectativas.

El carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones en el presente caso, significa que los requisitos que establece la ley para permitir la concesión de la misma son requisitos «mínimos», de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción.

Hemos añadido en la reciente sentencia de 17 de enero de 2024 (recurso 1843/2021 ), el razonamiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2023 (recurso 1064/2023 ), en la que se afirma:

«El significado del principio de igualdad, claramente delimitado por la doctrina constitucional, comporta "primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable [...] Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; (...).

Es también doctrina del Tribunal Supremo, entre otras, en sentencias de 9 de octubre de 2007 (casación 9034/2003 ), 1 de marzo de 2011 (casación 2553/2009 ) y 29 de noviembre de 2012 (casación 6440/2010 ), la que sostiene que el principio de igualdad en la aplicación de la ley encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos. La aplicación del citado principio requiere que exista un término de comparación adecuado, ni arbitrario ni caprichoso, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénticos. Se precisa asimismo una actuación de la Administración arbitraria y discriminatoria, pues el artículo 14 Constitución excluye que la resolución finalmente dictada aparezca como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso, es decir, prohíbe las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios o juicios de valor generalmente aceptados.»

Junto a ello, esta Sección en sentencias precedentes, en el ámbito de la segunda instancia, viene razonando que en cuanto a la valoración de la prueba, en cuanto implica la revisión de la fundamentación fáctica y jurídica efectuada por un órgano jurisdiccional de la pretensión procesal deducida por una parte, que debe primar el criterio objetivo e imparcial del Juzgador de Instancia, sobre el juicio hermenéutico, subjetivo y parcial, de la parte apelante, de modo que es necesario acreditar una equivocación clara y evidente en el juicio valorativo del órgano jurisdiccional, sin que sea suficiente una mera discordancia del juicio valorativo de la prueba practicada determinante de la decisión recurrida «por todas, Sentencias de 5 de octubre -apelación 54/00 -, 26 de octubre -apelación 72/00- de 2000 , 15 de febrero -apelación 112/00 - o 17 de mayo -apelación 51/01 - de 2001)».

Y ello aparece reforzado en base a que la precitada actividad de valoración de la prueba practicada en la primera instancia, viene avalada por el principio de inmediación a la presencia del propio juzgador sentenciador, que permite apreciar y valorar elementos, indicios y circunstancias que escapan a la mera lectura de la documentación procesal de la actividad probatoria.

Ello implica que, en principio, cabe respetar la valoración realizada por el juez a quo, siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria o absurda, o conculque principios generales del derecho (entre muchas, SSTS de 22 de septiembre , 6 de octubre o 19 de noviembre de 1999 , 22 de enero o 5 de febrero de 2000 ), sin que esté permitido sustituir la lógica o la sana crítica del Juzgador por la de la parte ( SSTS de 30 de enero , 27 de marzo , 17 de mayo , 19 de junio y 18 de octubre de 1999 , 22 de enero y 5 de mayo de 2000 , etc.).

CU ARTO.- Aplicación al caso concreto

Dispone el artículo 8 de la Orden INT/2008/2012 , al regular la Cruz con distintivo rojo:

«Para la concesión de la Cruz con distintivo rojo será necesario que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) En el transcurso de un servicio de manifiesta importancia que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida, ejecutar para su cumplimiento acciones claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro.

b) En acto de servicio o con ocasión de él, resultar muerto o con lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio sin menoscabo del honor, al afrontar un peligro manifiesto contra la propia vida.»

Descartando el segundo supuesto referido a muerte o inutilidad permanente,-aunque la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2007 (casación 59/24 ) en que se apoya la sentencia impugnada se refiere a este causa, no a la primera- los hechos por los que fue condecorado el demandante tendrían que encajar en el primer supuesto, que exige no sólo demostrar un extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro, que no se discute, sino que el acto se ejecute «en el transcurso de un servicio de manifiesta importancia que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida».

Según consta en el expediente, e invoca la Abogada del Estado, la propuesta inicial incluía a tres Guardias Civiles en el distintivo rojo, y a un Brigada, cinco Guardias civiles y dos personal civil, ocho en total, para el distintivo blanco.

Los propuestos para el distintivo rojo sufrieron problemas respiratorios por la inhalación de monóxido de carbono por la acción del humo, indicando la propuesta «afrontando un peligro manifiesto contra la propia vida», «demostrando un extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro».

Para todos los propuestos con distintivo blanco, con la misma redacción, se destaca «sobresaliendo con perseverancia y notoriedad», «consiguiendo poner a salvo a los ancianos».

Idéntica valoración tienen en informe del Coronel Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil de Valencia, los tres propuestos con distintivo rojo e igualmente es la misma valoración la que hace de los cinco guardias civiles propuestos para el distintivo blanco.

En las declaraciones de ambos agentes de la Comandancia de Tavernes (la Sra. Adela y su binomio Sr. Cipriano) se explica la actuación llevada a cabo en la primera planta del edificio, trasladando a los residentes desde el pasillo al que llevaban los bomberos hasta el descanso de la citada la planta para que fueran evacuados a la planta baja, en las misma condiciones de humo y temperatura elevada, llevando mascarilla de protección del covid, y ambos fueron atendidos por la médica del SAMU que los remitió al hospital para su valoración médica por el humo inhalado, siendo dados de alta, aunque la Sra Adela tuvo que volver por el empeoramiento de su situación médica. La Sra Adela destaca de su intervención, que, además de informar en valenciano para tranquilizar a los residentes, realizar la evacuación y traslado de los residentes, le correspondió la tarea «de introducirse en el citado pasillo a través de una densa humareda carente de visibilídad y electricidad (erguida, agachada o incluso, en los momentos más críticos, en cuclillas/reptando), trasladar a los ancianos en las mentadas camas al descanso de la citada planta y prepararlos para su transporte a la planta Inferior». En la declaración del Sr, Cipriano destaca de su intervención que abrió las puertas, encontrándose con una densa humareda y gritos provenientes de los residentes de esa zona, que bajó a avisar a los bomberos de la presencia de personas en esa ala, procediendo los mismos a abrir la puerta de emergencia desde fuera y proceder a la evacuación de estas personas por la escalera de incendios», la « evacuación y traslado de los residentes desde el área menos afectada del edificio hasta la planta baja de este bien a pie (auxiliando a aquellas personas capaces de moverse con dificultades), bien en brazos/» y «anticipar en la cadena humana desarrollada en la parte más afectada de la residencia realizando su función una vez que los equipos de extinción de incendios habían trasladado a los ancianos en sus camas geriátricas al pasillo del ala en llamas correspondiéndole la tarea de Introducirse en el citado pasillo a través de una densa humareda carente de visibilidad y electricidad (erguido, agachado o Incluso, en los momentos más críticos, encuclillas/reptando), para trasladar a los ancianos en las mentadas camas al descanso de la citada planta y prepararlos para su transporte a la planta inferior».

Respecto a ambos componentes, consta de sus declaraciones que una vez la médica observa el estado en el cual se encuentran ambos, y tras haber procedido a ingerir suero fisiológico vía nasal a instancia de la enfermera del equipo para limpiar las fosas nasales, les dice que «vosotros dos os venís ahora mismo conmigo al hospital, estáis los dos fatal (de salud debido al incendio)». No obstante, y tras comunicarle a la sanitaria que a ambos componentes se les había encomendado la tarea de custodiar los cadáveres de los fallecidos en el suceso, la facultativa accede a que ambos permanezcan en su puesto siempre que fueran luego al hospital a hacerles una valoración médica. Siendo aproximadamente las 03:30 horas del día 19/01/2022 y, por orden del Capitán de la Compañía de Sagunto se procede a dar relevo a la Fuerza Instructora en la custodia de los cadáveres para que ambos integrantes puedan ser examinados médicamente en el Hospital (partes médicos adjuntos a papeleta de servicio del día 18/01/2022), finalizando el servicio a las 06:00 horas del día 19 de enero de 2022. El Sr. Cipriano solicitó que se le concediera la recompensa con el distintivo rojo, igual que a su compañera de patrulla.

En la declaración del recurrente Sr. Genaro, también explicó que participó en la cadena humana para evacuar a los ancianos, considerando de especial relevancia «su intervención en la recogida de escombros, cabes y plásticos del pasillo para procurar que los bomberos no tuvieran problemas al arrastrar las camas por el pasillo antes de que llegaran a la cadena humana». No hace ninguna otra indicación, ni ninguna solicitud.

Una vez instruido el expediente, el General Jefe de la 6ª Zona de Valencia, informa que debe resolver el Consejo Superior de la Guardia Civil que la propuesta no refleja la actividad meritoria y singular de las dos primeras parejas de efectivos de la Guardia Civil que acuden al lugar, casi simultáneamente, y que toman la decisión de comenzar el rescate y una primera organización del mismo. Cuestión diferenciadora del resto, con riesgo de su propia vida y que los hace merecedores de propuesta a condecoración con distintivo rojo. En relación a lo anterior, a la propuesta inicial de condecoración con distintivo rojo a tres componentes, habría que modificar la inicial del Guardia Civil D. Cipriano que se proponía inicialmente con distintivo blanco, para que la propuesta sea también con distintivo rojo, como compañero de pareja de la Guardia Civil Adela, que realiza el mismo tipo de acción merecedora de dicha condecoración El resto de propuestas debe mantenerse con el criterio inicial.

En el acta correspondiente a la sesión del Consejo Superior de la Guardia Civil, celebrada el día 30 de mayo de 2023, respecto a la concesión de la condecoración extraordinaria NUM000, se acordó; «En cuanto a la propuesta de concesión de la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil con distintivo blanco, al guardia civil D. Cipriano, se acuerda emitir por unanimidad, en contra de la propuesta de/Instructor, informe favorable a la concesión de la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, con distintivo rojo, por considerarlo más adecuado dada su participación en los hechos».

En este caso el Juez Central solo ha valorado la actuación del recurrente y la del otro Guardia Civil al que se concedió el distinto rojo, partiendo de que en la propuesta del instructor a ambos se les proponía la misma condecoración, y considerando que la del guardia civil Cipriano se recalificó, sin motivación.

Es indudable que no ha seguido los testimonios, propuestas e informes obrantes en el expediente, de los que, como acertadamente dice la Abogada del Estado, el término de comparación utilizado en la demanda no es válido, y si aparece la justificación de la modificación de la propuesta inicial.

La propuesta del instructor fue modificada, precisamente por igualar a los dos componentes de la patrulla del Puesto Principal de Tavernes Blanques, según la motivación que se recoge en el informe del General de la Zona de Valencia .La Administración motivó la decisión de concesión del mismo distintivo a la pareja de Guardias Civiles de Tavernes, modificando la propuesta sólo en cuanto al Sr. Cipriano, manteniendo la misma en cuanto al resto, pero no tenía por qué motivar la diferencia de distintivo con el resto de los propuestos. El recurrente no manifestó en vía administrativa, su disconformidad con el distintivo propuesto, lo que si hizo el Sr. Cipriano por lo que no hubo ninguna motivación al respecto sobre la no concesión del distintivo rojo en su caso.

Tampoco cabe apreciar el término de comparación de la demanda acogido por la sentencia sea el idóneo, aunque haya semejanza en la participación en la cadena humana de evacuación. El que la inicial propuesta del Sr. Cipriano lo fuera para el distintivo blanco y se resolviera la concesión del distintivo rojo por equiparación con su compañera de patrulla, no conlleva una desigualdad sin más con el resto de los propuestos, estando justificada la modificación, en ese caso.

Según los informes y declaraciones de los Guardias Civiles propuestos para la condecoración, no ha existido completa igualdad en las personas cuya igualdad se afirma en la sentencia ya que la actuación del Sr. Genaro es equiparable a la del resto de personal del Puesto Principal de Massamagrell, no a la del componente de otra patrulla, según los hechos relatados en el Informe evacuado por la Guardia Civil de Moncada (Valencia) en fecha 18 de enero de 2022. En el atestado que aportan los dos Agentes de la Guardia Civil pertenecientes al Puesto Principal de Tavernes Blanques (Valencia) de 19 de enero de 2022, sobre la descripción de los hechos, se constata su llegada tras la primera patrulla del puesto principal de Moncada su actuación inmediata, en el rescate y traslado, la misma de los dos compañeros de patrulla y que el Sr. Cipriano sufrió los mismos problemas respiratorios derivados de la inhalación del monóxido de carbono por la acción del humo, siendo atendidos por personal médico, constando el parte de urgencias con el diagnóstico de «faringitis por químicos inhalados».

Por el contrario, no consta en la declaración del Sr. Genaro una actuación diferente a sus compañeros de patrulla, ni solicita un distintivo diferente al propuesto.

En definitiva, no se desprende de lo reseñado falta de motivación de la reclasificación del Sr. Cipriano como consecuencia de la identidad de su intervención con la de su compañera, y la inidoneidad comparativa del recurrente con dicho guardia civil por el solo hecho de que se modificara la propuesta inicial, lo que conlleva la estimación del recurso de apelación y la revocación de la sentencia impugnada."

La aplicación de lo que se ha trascrito al presente recurso de apelación conduce a su desestimación, pues como expuso esta Sección en la sentencia parcialmente reproducida, no son válidos los términos de comparación que se utilizan por el ahora recurrente dada la diferente actuación que cada interviniente tuvo en los hechos, que es lo que, acertadamente, ha apreciado el Juez Central en la sentencia apelada, sin que a ello obste que en el recurso de apelación se citen otras sentencias de diferentes Juzgados Centrales en relación con la misma actuación reseñada, puesto que, a diferencia de la revocada por la de esta Sección, no consta que fueran impugnadas en apelación, ofreciendo a esta Sala y Sección la posibilidad de su revisión, como, en su caso, probablemente, así se hubiera hecho.

TERCERO.-De cuanto antecede se deduce la desestimación del recurso de apelación interpuesto, por lo que las costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse en su totalidad a la parte apelante.

POR TODO LO EXPUESTO

Fallo