Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 52/2024 de 11 de diciembre del 2024

PRIMERO.-El recurso de apelación se dirige contra la sentencia por la que el Juez Central ha estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministro del Interior de 3 de diciembre de 2023, que desestimó el recurso de reposición formulado frente a la Orden de la misma autoridad de 13 de septiembre anterior, por la que se concede el ingreso en la Orden del Mérito Policial a funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, Cuerpos Generales de la Administración del Estado y Personal Laboral, no constando el Sr. Donato entre los condecorados a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo.

En concreto, en la sentencia se le reconoce el derecho a la concesión por el Ministerio del Interior de la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo, argumentándose que la decisión administrativa impugnada "carece de motivación, y a tenor de las circunstancias que se dieron en los hechos ocurridos el día 13-6-2023, al mencionado funcionario se le debería de haber concedido la citada Cruz con distintivo rojo".Y ello porque analizando las circunstancias concurrentes en su actuación a la luz de la documentación obrante en las actuaciones, el Juez Central estimó que la actuación del demandante "debe considerarse como singular y extraordinaria, y debe reconocérsele el mismo mérito que a sus compañeros",al tratarse de unos hechos "subsumibles en las condiciones previstas en el artículo 6 de la citada Ley 5/1964 , no existiendo justificación ni motivación alguna por parte de la Administración demandada para no conceder la Cruz al mérito policial con distintivo rojo".

SEGUNDO.-Frente a la anterior sentencia se alza la Administración apelante invocando como primer motivo de impugnación la infracción del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y la del artículo 6 de la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, y de la jurisprudencia que los interpreta. Comienza el Abogado del Estado recordando el criterio de esta Sala sobre la naturaleza discrecional de la concesión de las condecoraciones policiales y el límite a su control jurisdiccional, que viene dado por la anulación si no se cumplen los elementos reglados, pero en modo alguno determinar la forma en que han de quedar redactados los actos discrecionales, como se ha hecho en la sentencia apelada, que solo puede acordar, en su caso, la anulación de la actividad administrativa.

Por lo demás sostiene que los requisitos del artículo 6 de la Ley 5/1964 son "mínimos",también según el criterio de esta Sala, no existiendo un derecho subjetivo incondicionado a la concesión del distintivo por el mero hecho de cumplir aquéllos.

Como segundo motivo de impugnación se alude a la apreciada falta de motivación en la sentencia recurrida, que rechaza afirmando que el artículo 35 de la Ley 39/2015 la exige a los actos de concesión expresa y no a los de denegación.

Para finalizar se alza contra la valoración de los hechos en la sentencia, en relación con la infracción del principio de igualdad, que niega porque analizada la documentación obrante en las actuaciones, el juez a quoparte de la premisa errónea de que todos los policías nacionales que intervinieron fueron recompensados salvo el aquí apelado, cuando lo cierto es que a otro compañero (Sr. Pedro Jesús), al igual que al demandante, tampoco se le concedió porque ambos tuvieron distinta participación que los cuatro policías recompensados, pues unos entraron en el edificio número 21, y otros en los edificios colindantes de los números 19, 23 y 25.

El apelado se opone aduciendo, en suma, que la situación de su compañero Sr. Pedro Jesús no fue la misma que la suya por cuestiones de procedimiento, pues no fue propuesto y él sí, cumpliendo así unos requisitos mínimos que dieron lugar al reconocimiento de la distinción a otros cuatro compañeros también propuestos. Añade que la discrecionalidad no conlleva una falta de motivación, insistiendo en el trato desigual con aquellos a quienes, cumpliendo idénticas funciones, se les dio la condecoración que reclama para sí.

TERCERO.-La Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, regula como pertenecientes a la Orden del Mérito Policial, la Medalla de Oro, Medalla de Plata y Cruz con distintivo rojo o con distintivo blanco.

El artículo cuarto dispone que podrán ser recompensados con estas condecoraciones, los miembros y funcionarios de los Cuerpos que integran la Policía Gubernativa, y los componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, cuando se estime que reúnen alguna de las circunstancias exigidas para su concesión; y, excepcionalmente, las personas ajenas a dichas Corporaciones, cuando se hagan acreedoras a ello por su decisiva colaboración con aquellos funcionarios, practiquen actos de relevante importancia en defensa del orden, de las personas o de la propiedad, o así resulte aconsejable por otros importantes motivos.

En concreto, para la concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo, que es la aquí discutida, será preciso que concurra en los interesados alguna de las condiciones que enumera el artículo sexto.

Respecto al procedimiento, únicamente se dice en el artículo segundo que «La Medalla al Mérito Policial, en cualquiera de sus clases, se concederá por orden del Ministro de la Gobernación, a propuesta del Director general de Seguridad, oída la Junta de Seguridad y previo expediente sumario que se instruirá por dicha Dirección General».

Vistos los términos en que ha quedado planteado el debate entre las partes en relación con la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, resulta preciso hacer notar, como hicimos en nuestra sentencia de 26 de abril de 2023 (apelación 137/2022) oportunamente invocada por el Abogado del Estado, porque la sentencia allí recurrida se había dictado por el mismo Juez Central número 4 en unos términos jurídicos muy parecidos a la aquí apelada en cuanto a la falta de motivación de la decisión administrativa impugnada, con el reconocimiento del derecho a la concesión de la condecoración, al igual que en este caso, que "esta Sala y Sección ha mantenido el carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones en general, y respecto a esta medalla en particular (como ejemplo, sentencias de 11 de noviembre de 2004, apelación 448/2004 ; 21 de enero de 2005, apelación 273/2004 ; 10 de junio de 2009, apelación 89/2009 ; 15 de marzo de 2017 (apelación 152/2016 ). Desde el punto de vista del funcionario afectado, hemos dicho que la normativa aplicable al caso no concede un derecho al ingreso en la Orden del Mérito Policial, es decir, el funcionario no tiene derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello, aunque cumpla con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y expresa facultad de la autoridad administrativa competente. Y para el titular de la competencia, ahora el Ministro del Interior, el carácter discrecional significa que los requisitos que establece la ley para permitir la concesión de la misma son requisitos «mínimos», de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción.

Por tanto, la decisión discrecional debe cumplir el estándar de motivación exigido, encontrarse razonada y que dichas razones sean adecuadas o suficientes. La discrecionalidad administrativa, en cuanto al margen del órgano administrativo que tiene la posibilidad de optar entre varias alternativas igualmente válidas y justas, presupone que el órgano administrativo va a ejercer sus potestades para la mayor satisfacción del interés público, no, desde luego, para decidir por su sola voluntad lo que le plazca, aún dentro del marco fijado por la ley. Precisamente, cuanto mayor sea la discrecionalidad permitida por la norma, mayor será la exigencia de motivación, para evitar la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución .

Es por ello que el artículo 35, apartado i) de la Ley 39/2015 expresamente incluye entre los actos que se exige motivación los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

Pues bien, la potestad discrecional de valoración de la concurrencia de condiciones para la concesión de las citadas medallas, no exime de la verificación del control judicial como exige la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE , sin que la concesión de la medalla «por orden del Ministro, a propuesta del Director General de Seguridad, oída la Junta de Seguridad», tal y como contempla la Ley 5/1964, suponga una carta blanca al titular de la competencia ya que la finalidad de actuación de la Administración es que sea conforme al interés público, y el ejercicio de dicha potestad, como dispone el artículo 106 de la Constitución , queda sometida a los fines que la justifican.

La motivación, la exteriorización de las razones de hecho y de derecho que llevan a la decisión, se convierte en esencial cuando están afectados derechos de terceros. La obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones es consecuencia del derecho de toda persona a una buena administración reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea .

Como ha declarado en numerosas ocasiones esta Sala, la motivación de la actuación administrativa cumple diferentes funciones, pues, desde el punto de vista interno, asegura la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, en el terreno formal, constituye una garantía para el interesado y, en último término facilita el control jurisdiccional previsto en el artículo 106 de la Constitución (por todas, sentencia de 16 de octubre de 2019, apelación 105/2019 ).

Recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2020 (casación 713/2020 ) que: «La motivación constituye un requisito en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada».

Ahora bien, el control judicial de la actividad administrativa no alcanza a la revisión de lo que propiamente sea discrecionalidad técnica, pues lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores ( SSTC 97/1993, de 22 de marzo, FJ 2 ; 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 3 ; 34/1995, de 6 de febrero, FJ 3 ; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 5 ; y 86/2004, de 10 de mayo , FJ 3, por todas). Es reiterada doctrina constitucional la «presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación», presunción iuris tantum que siempre quepa desvirtuarla «si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda justificación del criterio adoptado», entre otros motivos por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega» ( STC 353/1993 , 34/1995 , 73/1998 , 86/2004 ).

Por ello, el ámbito de revisión jurisdiccional, como acto discrecional, queda circunscrito a los elementos reglados del mismo y no se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.".

CUARTO.-Partiendo de dicho marco normativo y jurisprudencial, ha de rechazarse la falta de motivación de la resolución administrativa impugnada, tal y como se razona por la parte apelante.

Como expusimos en la antes citada sentencia de 26 de abril de 2023, "Aunque la Ley 5/1964 no regula la motivación de la denegación como sí hace la citada normativa que regula las recompensas militares, el Preámbulo hace referencia a que la Medalla al Mérito Policial se creó para premiar los servicios extraordinarios realizados por los funcionarios de la Policía Gubernativa. Es pues aplicable el criterio de que la excepción que supone la concesión de la Medalla exige justificar la concesión, no la no concesión.

Confunde pues la sentencia la motivación de la concesión de la condecoración, con la motivación de la denegación del recurso de reposición, que es lo que debería haber examinado",y en este caso en la resolución de 3 de diciembre de 2023 la Administración expuso, una vez reproducido el contenido de diversos informes sobre la concreta actuación del aquí apelado y en contestación a las alegaciones al interponer el recurso de reposición, que "en vista del grado de participación en la citada intervención de 13 de junio de 2023, de los seis funcionarios encartados en ella, consideró que cuatro de ellos reunían lo establecido en la Ley 5/1964, de 29 de abril, para ser propuestos (...), no así para dos de ellos, siendo uno el Sr. Donato, por no reunir su actuación los requisitos necesarios para ser propuestos (...)".

De lo que resulta que se motivan en los términos jurídicos correspondientes las razones por las que se dispensó un diferente trato jurídico respecto a los condecorados en función del apreciado por la Administración distinto grado de participación de cada uno de ellos, sin indefensión material alguna para el interesado.

QUINTO.-Al hilo de lo expuesto en el recurso de apelación, ciertamente "el control judicial supone examinar si se ha dado una justificación razonable y suficiente o si hay ausencia de toda justificación del criterio adoptado, desviación de poder, arbitrariedad o error, debidamente acreditado por la parte que lo alega",y que "También es criterio de la Sección -por todas, sentencia de 14 de enero de 2009, recurso 110/2008 - que se trata de una facultad discrecional de la Administración, como implican los términos «a propuesta» y «podrán ser», y no de una concesión automática y obligatoria a todo funcionario que se encuentre en una de tales condiciones, sin que exista en este sentido precepto legal alguno vinculante y preciso.

Es decir, como ya hemos expuesto, el funcionario no tiene derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello, aunque cumpla con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y expresa facultad de la autoridad administrativa competente."( sentencia ya ciada de 26 de abril de 2023).

Añadíamos también en dicha sentencia que "Al margen de tratarse de conceptos jurídicos indeterminados «hecho abnegado», «alto valor», en «circunstancias de peligro», y que no basta la realización de la conducta para premiar sin más el servicio policial, la sentencia impugnada carece de justificación suficiente sobre la concurrencia en este caso de tales exigencias, ya que, (...), no se motiva la arbitrariedad, el error o la falta de justificación en la valoración de los hechos realizada por la Administración. Se debió haber limitado a fiscalizar desde el plano de la legalidad la actuación del órgano administrativo y no sustituirla por su libre apreciación de lo que es un comportamiento policial extraordinario.

Como ha recordado esta Sección en sentencias precedentes (por todas, sentencia de 11 de diciembre de 2015 -apelación 136/2015 -), la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, establece una serie de «recompensas» para «premiar a quienes observen las virtudes de patriotismo, lealtad y entrega al servicio en el más alto grado, y que, al mismo tiempo, fomente la interior satisfacción y estímulo en todos los funcionarios de la Policía» (segundo párrafo del Preámbulo), enmarcándose, por tanto, en el supuesto más típico del llamado «Derecho Premial», que configura las condecoraciones como un estímulo honorífico con el que recompensar comportamientos muy relevantes o trayectorias profesionales ejemplares de personas o de grupos de personas, muchas veces anónimas, que objetivamente se han hecho acreedoras de ellas.".

La sentencia apelada, como se ha visto, analiza la intervención del demandante y concluye que fue "singular y extraordinaria",lo que excede de los límites antes señalados, infringiendo el artículo 71.2 de la Ley de esta Jurisdicción, que dispone que "Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados".

SEXTO.-Cuestión distinta a lo que se ha expuesto hasta el momento es si la sentencia apreció debidamente la infracción del principio de igualdad de trato invocada por el actor, al afirmarse en ella que "debe reconocérsele el mismo mérito que a sus compañeros",sobre lo que la Administración apelante discrepa.

En una sentencia de esta Sección de 17 de enero de 2024 (recurso 1843/2021) se recoge el razonamiento de la STS de 20 de julio de 2023 (recurso 1064/2023), en la que se afirma:

«El significado del principio de igualdad, claramente delimitado por la doctrina constitucional, comporta "primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable [...] Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; (...).

Es también doctrina del Tribunal Supremo, entre otras, en sentencias de 9 de octubre de 2007 (casación 9034/2003 ), 1 de marzo de 2011 (casación 2553/2009 ) y 29 de noviembre de 2012 (casación 6440/2010 ), la que sostiene que el principio de igualdad en la aplicación de la ley encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos. La aplicación del citado principio requiere que exista un término de comparación adecuado, ni arbitrario ni caprichoso, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénticos. Se precisa asimismo una actuación de la Administración arbitraria y discriminatoria, pues el artículo 14 Constitución excluye que la resolución finalmente dictada aparezca como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso, es decir, prohíbe las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios o juicios de valor generalmente aceptados.».

De la documentación que obra en las actuaciones resulta lo que sigue a los efectos de valorar la diferencia de trato dispensada al apelado respecto a la actuación de los policías participantes en los hechos ocurridos el 3 de junio de 2023 -intervención en la C/ San Francisco de Teruel, tras recibir llamada por posibles daños en el inmueble del número 21, que terminó con su derrumbe-.

Consta que a la llamada de intervención acudieron tres indicativos, formado cada uno de ellos por dos funcionarios policiales, siendo condecorados cuatro, previa propuesta, y otros dos no -uno de ellos el apelado-, que no fueron propuestos ni por su "Jefe natural"ni por el "Jefe Superior de Policía de Aragón"(informe al recurso de reposición). La única propuesta que consta, a la que al parecer alude el apelado, es la realizada por el sindicato policial Jupol.

Aclarado el anterior extremo caben reseñar los siguientes datos fácticos de relevancia y apreciaciones jurídicas:

-Según figura en el atestado policial y en el informe de derrumbe (documento 2 de la demanda), el Inspector funcionario número NUM000, que actuó como coordinador de servicios, y el Policía funcionario número NUM001, integrantes ambos del indicativo Sierra 20, tras llegar bajaron a los sótanos del inmueble número 21 para comprobar su estado, saliendo y volviendo a entrar en aquéllos acompañando a los técnicos municipales, y después accedieron al interior del edificio para proceder a su desalojo piso por piso. El coordinador, por su parte, volvió a entrar a requerimiento de una vecina para rescatar a su hija y sus mascotas. Además, el funcionario NUM001, fue también comisionado para proceder al desalojo del inmueble colindante número 19.

-El Policía funcionario NUM002, perteneciente al indicativo Sierra 22, en un principio procedió a establecer un cordón de seguridad en la calle para contener a vecinos y curiosos y preservar su seguridad, siendo comisionado después para acceder el inmueble del edificio 23-25 para su desalojo.

-El Policía funcionario NUM003, del indicativo K-21, participó al principio en el cordón de seguridad, para después acceder al inmueble del número 19 a fin de desalojarlo.

-En cuanto al policía número NUM004 no condecorado, que formaba parte del indicativo Sierra 22, su actuación en todo momento fue la correspondiente a mantener un cordón de seguridad, no accediendo al interior de ninguno de los inmuebles, como sostiene la Administración que fue el caso del aquí apelado, que en cambio, afirma que entró al inmueble número 19.

-Según el atestado policial, el apelado (funcionario número NUM005 que integraba el indicativo K-21) y los funcionarios números NUM006 y NUM003 accedieron al inmueble número 19, y en este mismo sentido figura en el informe rectificativo (documento 3 de la demanda) emitido por el Inspector Jefe, jefe de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, según el cual cometió un "error involuntario"al redactar su informe, participando ahora que la intervención del apelado consistió en un principio en formar un cordón de seguridad y que "Posteriormente entró en el edificio sito en el número 19 (...) comisionado por el inspector coordinador de servicios para,(...), proceder el desalojo del mismo".

Según es de ver, tales datos no se compadecen con el contenido del informe de derrumbe (documento 2 de la demanda), que tras reseñar la orden del coordinador para que los otros funcionarios entrasen a desalojar los inmuebles, expresa: "Mientras tanto se mantienen los cordones de seguridad por los funcionarios de Policía Nacional NUM005 y NUM004 junto con otros miembros de Policía Local".

Frente a esta aparente contradicción, y admitiendo la versión de los hechos ofrecida por el apelado a resultas del atestado policial y del informe rectificativo ya aludido que asume el Abogado del Estado en esta apelación, esto es, que la actuación de aquél no se limitó a establecer un cordón de seguridad sino que también entró en uno de los edificios (el número 19) para su desalojo, ha de advertirse a resultas de cuanto se lleva expuesto que no concurren circunstancias objetivas sustanciales que justifiquen el distinto trato dispensado con el funcionario NUM002, condecorado, que recordemos en un principio procedió a establecer un cordón de seguridad en la calle para contener a vecinos y curiosos y preservar su seguridad, siendo comisionado después para acceder al inmueble del edificio 23-25 para su desalojo, colindante al derrumbado.

En estas condiciones, por tanto, no pueden prosperar las alegaciones de la Administración apelante centrando su análisis comparativo de conductas en la del otro policía no condecorado, sino que lo relevante aquí es efectuar tal comparación con los policías condecorados, resultado por todo lo que se ha relatado que la intervención de uno de ellos fue igual, en la medida en que en un inicio estableció un cordón de seguridad y posteriormente accedió a un inmueble colindante al derrumbado para proceder a su desalojo. Lo que conlleva, por tanto, la desestimación del recurso de apelación.

SÉPTIMO.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, las costas han de imponerse a la parte apelante.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo