Sentencia Contencioso-Administrativo 37/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1682/2023 de 14 de enero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

1. Es objeto de este recurso, la desestimación presunta de la cita previa para la presentación de la solicitud de asilo.

2. La recurrente presentó en la oficina de correos de Villanueva de la Cañada con fecha 23 de mayo de 2023, un escrito dirigido al Ministerio del Interior, Subdirección de protección internacional, Oficina de Asilo y Refugio teniendo "oficialmente manifestada mi voluntad de solicitar protección internacional, en ejercicio del derecho que me asiste, conforme a lo dispuesto en el articulo 16.1 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y protección subsidiaria.

Otro si solicito que, a la mayor brevedad posible, se me asigne y comunique un día y una hora concreta para presentar formalmente mi solicitud, en las dependencias habilitadas al efecto."

3. Admitido a trámite el recurso, se reclamó el expediente administrativo, informando la Administración que "no existe como tal, un expediente administrativo en relación con el recurso interpuesto"por la parte actora.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

4. La parte demandante solicita una Sentencia que estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y declare la obligación de la Administración de "otorgar a mis representados señalamiento para formalizar su solicitud de asilo".

5. La parte demandante fundamenta su pretensión en la infracción del derecho a solicitar protección internacional, según lo establecido en el articulo 16 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre, así como en la concurrencia de los requisitos para obtener la protección internacional.

6. La Administración demandada, representada y defendida por la Abogacía del Estado opone la inexistencia de actividad administrativa impugnable ex articulo 51.1 c) de la LJCA, por cuanto la parte actora ha presentado un escrito al margen del procedimiento establecido ( articulo 17.1 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre) , citando varios Auto dictados por la Sección 1ª de esta misma Sala de la Audiencia nacional. Subsidiariamente, si la Sala entendiera que estamos ante la impugnación de una inactividad, no se cumplen los requisitos del articulo 29 de la LCA, puesto que la inactividad solo sería impugnable si el recurrente hubiese presentado antes la reclamación preceptiva. Añade que el recurrente podía haber pedido cita a través de los medios indicados por la Dirección General de Protección Internacional y por la Dirección General de la Policía. La Administración opone que desde que la recurrente presentó su manifestación de voluntad en mayo de 2023, se han llevado a cabo formalizaciones de solicitudes de protección internacional de manera continuada. Más subsidiariamente, la demanda debe desestimarse en cuanto que no existe en el expediente ni se ha aportado con la demanda prueba alguna de que la recurrente haya solicitado cita y no la haya conseguido.

TERCERO.- Decisión del recurso.

7. La primera cuestión que debemos abordar es si la denegación de una cita previa para presentar una solicitud de asilo es una actividad administrativa impugnable y por tanto, si concurre la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada.

8. Sobre esta cuestión, se ha pronunciado las Sentencias de esta Sala, Sección 4ª de 23 de junio de 2025 recurso número 2008/2023 y de 13 de noviembre de 2025 recurso número 1260/2024.

9. En el Auto de 2 de junio de 2025, que desestimó las alegaciones previas formuladas por la Abogacía del Estado, ya se indicó que la parte recurrente combate "una falta de respuesta por parte de la Administración a la alegada solicitud de cita previa para la formalización de la solicitud de protección internacional",esto es, en palabras de la Sentencia de 23 de junio de 2025 "lo que realmente está impugnando es la falta de actuación de la Administración que, ante su manifestación de voluntad de solicitar protección internacional, no le permite presentar la solicitud mediante comparecencia personal como exige el artículo 17 de la Ley 12/2009 ,dándole cita para ello, y poder, así, dar inicio al procedimiento para que le sea reconocida tal condición y ser considerado solicitante de protección internacional desde ese momento con todos los efectos inherentes a la presentación de la solicitud ( artículo 19 de la Ley 12/2009 )".

10. Procede pues, examinar como ha caracterizado el Tribunal Supremo a la denegación de una solicitud de cita previa.

11. Como se recoge en la Sentencia de 23 de junio de 2025 "26. Nos referimos, en concreto, a los autos del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2023 (rec. 66/2023 , FJ 2), de 21 de febrero de 2024 (rec. 189/2023 , FJ 2), de 6 de marzo de 2024 (rec. 203/2023, FJ 2)y de 6 de marzo de 2024 (rec. 225/2023 ,FJ 2).

27. Se trata de autos que resuelven sendas cuestiones de competencia negativa entre esta Sala y el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pero en todos ellos se contiene una argumentación relevante sobre el tipo de actividad administrativa que constituye la denegación de una solicitud de cita previa.

28. Es cierto que el Tribunal Supremo alude prima facie a un caso de inactividad, pero a continuación indica que "se trata, por lo tanto, de actos preparatorios y necesarios para obtener una determinada decisión, teniendo en cuenta, además, que conforme al artículo 17.1 de la Ley de Asilo , el procedimiento se inicia con la presentación de la solicitud, que deberá efectuarse mediante comparecencia personal de los interesados que soliciten protección en los lugares que reglamentariamente se establezcan. Concurre, además, una circunstancia cualificada. La mera presentación de la solicitud desencadena efectos relevantes, pues conforme indica el artículo 19.1 de la citada Ley "Solicitada la protección, la persona extranjera no podrá ser objeto de retorno, devolución o expulsión hasta que se resuelva sobre su solicitud o ésta no sea admitida" (por ejemplo, en auto de 18 de octubre de 2023, rec. 66/2023 ,FJ 2).

29. A la luz de estas consideraciones, sin perjuicio de que pueda también caracterizarse como constitutiva de otro tipo de actividad administrativa impugnable, consideramos que la denegación presunta de una solicitud de cita previa es un acto de trámite cualificado susceptible de impugnación en vía jurisdiccional.

30. Acto de trámite, en primer lugar, por su condición de acto preparatorio y necesario para obtener una determinada decisión.

31. Acto de trámite cualificado, además, porque su denegación imposibilita al interesado su derecho de acceso al procedimiento de asilo (como se examinará en el siguiente fundamento) y, por ende, el ejercicio de los derechos que le pueden corresponder como solicitante de protección internacional conforme a la regulación contenida en el art. 19 de la Ley de Asilo (efectos de la presentación de la solicitud) y en los arts. 30 y siguientes de la Ley de Asilo (condiciones de acogida de los solicitantes de protección internacional).

12. En consecuencia procede rechazar la causa de inadmisibilidad formulada por la Administración en relación con la falta de actividad administrativa impugnable, siendo el recurso admisible y hace innecesario examinar la otra causa de inadmisibilidad alegada por la Administración, esto es, la inexistencia de inactividad del articulo 29 de la LJCA.

13. Respecto del derecho de acceso al procedimiento de asilo, el articulo 16.1 de la Ley de Asilo establece que las personas nacionales no comunitarias y las apátridas presentes en territorio español, tiene derecho a solicitar protección internacional en España.

14. La Sentencia del TJUE de 25 de junio de 2020 asunto C-36/20, resolvió la cuestión prejudicial planteada por un Juzgado de Instrucción de San Bartolomé de Tirajana (Las Palmas) acerca de si "el artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/32 debe interpretarse en el sentido de que el juez de instrucción ante el que se insta el internamiento de un nacional de un tercer país que se halla en situación irregular a los efectos de su devolución está incluido entre las «otras autoridades» a las que se refiere esta disposición, que, pese a ser probable que reciban solicitudes de protección internacional, no son competentes para registrarlas conforme a su Derecho nacional (apartado 52)".En concreto, manifiesta que "63 En efecto, por una parte, como ha señalado el Abogado General en los puntos 60 y 61 de sus conclusiones, ha de recordarse que uno de los objetivos que persigue la Directiva 2013/32 consiste en garantizar un acceso efectivo, esto es, un acceso tan sencillo como sea posible, al procedimiento de concesión de la protección internacional, como se desprende en particular de los considerandos 8, 20, 25 y 26 de esta Directiva. Para garantizar un acceso de estas características, el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva menciona la obligación de los Estados miembros de velar por que las personas que hayan formulado una solicitud de protección internacional tengan «efectivamente la oportunidad de presentarla lo antes posible».

64 Por otra parte, esta interpretación se deriva asimismo del considerando 25 de la referida Directiva, a tenor del cual el nacional de un tercer país que se halle en situación irregular debe disfrutar de las garantías procedimentales suficientes para estar en condiciones de proseguir el procedimiento en todas sus fases."

15. Asimismo la jurisprudencia comunitaria se ha pronunciado sobre el derecho de acceso al procedimiento reconocido en el articulo 6 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio, en la Sentencia de 30 de junio de 2022 Valstybes sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU.

16. La Sentencia de la Sección 4ª de 23 de junio de 2025, extracta la STJUE de 30 de junio de 2022, en los términos que pasamos a reproducir:

"36. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha interpretado el art. 6.1 , 3 y 4 de la Directiva 2013/32 en el sentido de que deben distinguirse entre el acto de "formular" y el de "presentar" una solicitud de asilo.

37. Según el TJUE, el acto de "formular" una solicitud de protección internacional no requiere formalidad administrativa alguna, pues dichas formalidades deberán respetarse cuando se "presente" la solicitud, pues este último acto requiere, en principio, que el solicitante de protección internacional cumplimente un formulario previsto a tal efecto en el artículo 6.4 de la Directiva 213/32 ( sentencia de 30 de junio de 2022 , apartado 57).

38. Del art. 7 de la Directiva 2013/32 y de la jurisprudencia del TJUE se desprende que todo nacional de un tercer país o apátrida tiene derecho a formular una solicitud de protección internacional en el territorio de un Estado miembro, incluso en sus fronteras o en sus zonas de tránsito, aun cuando se encuentre en situación irregular en dicho territorio. Debe reconocérsele este derecho, cualesquiera que sean las posibilidades de que prospere esa solicitud (sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybes sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 58).

39. Además, recuerda el TJUE, el artículo 6.2 de la Directiva 2013/32 prevé la obligación de los Estados miembros de velar por que las personas que hayan formulado una solicitud de protección internacional tengan efectivamente la posibilidad de presentarla lo antes posible.

40. Lo que le lleva a subrayar, por una parte, que la formulación, el registro y la presentación de una solicitud deben cumplir el objetivo de la Directiva 2013/32 de garantizar un acceso efectivo, esto es, un acceso tan sencillo como sea posible, al procedimiento de concesión de la protección internacional ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybes sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 60).

41. Y, por otra, que el derecho de formular tal solicitud condiciona, en primer término, la observancia efectiva de los derechos a que se registre y pueda presentarse y examinarse dentro de los plazos fijados por la Directiva 2013/32 y, en segundo término, en definitiva, la efectividad del derecho de asilo garantizado por el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybes sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 61).

42. Por tanto, concluye el TJUE, mientras que la formulación y la presentación de una solicitud de protección internacional constituyen etapas sucesivas y distintas, existe, no obstante, un vínculo estrecho entre estos actos, en la medida en que están dirigidos a garantizar, por un lado, el acceso efectivo al procedimiento que permite el examen de una solicitud de protección internacional y, por otro, la efectividad del artículo 18 de la Carta ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybes sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 62).

43. Ciertamente, según el artículo 6.3, de la Directiva 2013/32, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado. Sin embargo, los Estados miembros no pueden ejercer esta facultad de una manera que impida, en la práctica, a estos nacionales, o solo a algunos de ellos, presentar su solicitud o hacerlo "a la mayor brevedad". La interpretación contraria pasa por alto el objetivo de la Directiva 2013/32 consistente en garantizar un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de concesión de protección internacional y menoscabaría gravemente el efecto útil del derecho a solicitar asilo, que el artículo 7 de esta Directiva reconoce a todo nacional de un tercer país ( sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybes sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU, apartado 65).

17. En el Reglamento (UE) 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32/UE, (publicado en el DOUE de 22 de mayo de 2024) y aplicable desde el 12 de junio de 2026" en su considerando 27 señala que "El acceso al procedimiento común debe basarse en un planteamiento con tres pasos consistente en la formulación, el registro y la formalización de una solicitud. Formular la solicitud es el primer paso que desencadena la aplicación de este Reglamento. Se considera que un nacional de un tercer país o un apátrida ha formulado una solicitud cuando expresa el deseo de recibir protección internacional de un Estado miembro. Cuando una autoridad que no sea responsable del registro de las solicitudes reciba la solicitud, los Estados miembros, de conformidad con sus procedimientos internos y su organización, deben aplicar el presente Reglamento para garantizar el acceso efectivo al procedimiento. Debe ser posible expresar el deseo de recibir protección internacional de un Estado miembro de cualquier forma y no es necesario que el solicitante utilice palabras específicas como «protección internacional», «asilo» o «protección subsidiaria».Añadiendo el considerando 29 "La formalización de la solicitud es el acto que oficializa la solicitud de protección internacional. Debe proporcionarse al solicitante la información necesaria sobre cómo y dónde presentar su solicitud, así como la oportunidad efectiva de hacerlo."

18. La conclusión alcanzada por la Sentencia de la Sección 4ª de 23 de junio de 2025, es compartida por esta Sección, haciendo nuestros los razonamientos que transcribimos, y que nos conduce a la estimación del recurso. En efecto:

"44. Pues bien, en línea con lo razonado en el fundamento anterior y a la luz de la Directiva 2013/32 y de la jurisprudencia del TJUE, debemos concluir que la denegación presunta de la solicitud de cita previa es un acto de trámite cualificado que puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

45. La Administración puede exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente, como prevé el art. 17.1 de la Ley de Asilo al establecer que el procedimiento se inicia con la presentación de la solicitud, que deberá efectuarse mediante comparecencia personal de los interesados que soliciten protección en los lugares que reglamentariamente se establezcan, o en caso de imposibilidad física o legal, mediante persona que lo represente.

46. A su vez, según la información facilitada a la Sala en el oficio presentado el 2 de enero de 2025, la presentación personal de la solicitud se condiciona a la obtención de una cita previa en las diversas Comisarías de Policía indicadas en la página web del Ministerio del Interior, utilizando para ello diversos medios (internet, presencial, correo electrónico o teléfono).

47. Sin embargo, ninguna de dichas opciones de la Administración es absoluta e incondicionada, pues todas ellas deben ser conformes con el derecho de acceso al procedimiento de asilo en los términos garantizados por la Directiva 2013/32 .

48. A tal fin, debemos contrastar si la obtención de esa cita previa para la presentación personal de la solicitud de asilo ha permitido en este caso garantizar el acceso al procedimiento en los términos previstos en el art. 16.1 de la Ley de Asilo , interpretado conforme a la Directiva 2013/32 y la jurisprudencia del TJUE.

49. Para ello, debemos determinar si la Administración ejerció la facultad del artículo 6.3 de la Directiva 2013/32 de un modo que, en la práctica, pudiera haber impedido al interesado presentar su solicitud o hacerlo "a la mayor brevedad".

50. En otras palabras, ¿la obtención de la cita previa resultó compatible con un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional?

51. Para la Sala, la respuesta es negativa.

52. En la sentencia de la Sala de 2 de abril de 2025 (rec. 2068/2023 ,FJ 5) ya se constató el colapso del sistema de cita previa telefónica en la fecha en que se formuló la solicitud de la que trae causa el presente recurso: "si bien en el momento en que el recurrente presentó su escrito es un hecho notorio que los sistemas de cita previa en los números de teléfono habilitados al efecto estaban colapsados".

53. Es en este contexto en el que debe interpretarse la actuación del interesado de presentar una solicitud de cita previa mediante la presentación de una instancia a través del registro del Ministerio de Educación.

54. Si el interesado acudió a ese sistema, en las circunstancias descritas, debemos presumir que fue por el colapso del sistema de cita previa telefónica y la consiguiente imposibilidad de obtenerla por esa vía.

55. Por tanto, debemos descartar la tesis de la Administración de que el interesado no ha justificado haber agotado los medios que tenía a su disposición para conseguirla.

56. Por lo demás, el art. 6 de la Directiva 2013/32 impone a la Administración una serie de obligaciones positivas en orden a garantizar a los interesados el acceso al procedimiento de asilo, de modo que es su actuación en este ámbito la que debe ser preferentemente examinada.

57. Dado el tiempo transcurrido entre la solicitud de cita previa por el interesado (14 de junio de 2023) y la comunicación del Ministerio del Interior a la Sala de que no se había iniciado procedimiento administrativo alguno como consecuencia de dicha petición (2 de enero de 2025), así como la total ausencia de actividad administrativa, debemos declarar la vulneración del derecho de acceso al procedimiento de asilo del interesado.

58. La actuación de la Administración no resulta compatible con un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional, según lo establecido en la normativa y jurisprudencia aplicable."

19. Al concurrir en el presente recurso una situación análoga a la examinada en la Sentencia transcrita, debemos anular la actividad administrativa impugnada y condenar a la Administración a la obtención por la demandante de cita previa para presentar su solicitud de protección internacional, con los efectos legales inherentes a esta declaración, tal y como exige el art. 6.2 de la Directiva 2013/32 .

CUARTO.- Costas.

20. En cuanto a las costas, siendo una cuestión controvertida y existiendo diferentes pronunciamientos de esta misma Sala, no se hace pronunciamiento en materia de costas ( art. 139 de la LJCA) .

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,