Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 510/2023 de 14 de mayo del 2025

PR IMERO.- El contenido de la resolución recurrida

El recurso contencioso-administrativo que ahora se resuelve se dirige contra la resolución de 20 de noviembre de 2022 de la Subsecretaria del Ministerio del Interior, actuando por delegación del Ministro, que denegó a la recurrente, ciudadana de Venezuela, la protección internacional solicitada en su momento al no haber quedado establecido un temor fundado de persecución por los motivos previstos en la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (artículo 7), por lo que se valoró de forma desfavorable la concesión de la protección internacional solicitada. La resolución no consideró tampoco procedente la concesión a la actora de una autorización de residencia por razones humanitarias.

La resolución impugnada se refirió al fundamento de la solicitud de la recurrente, basado en la situación socioeconómica que atravesaba Venezuela, con escasez de bienes y servicios básicos, alimentos y medicinas.

Con lo anterior, la resolución recurrida entendió que la solicitante no había alegado siquiera una persecución personal basada en los motivos previstos por la Convención de 1951 y en la Ley 12/2009, ni tampoco el temor fundado de sufrir alguno de los daños graves previstos para la concesión de la protección subsidiaria, sino razones relacionadas con la situación socioeconómica y de inseguridad del país.

La resolución rechazó también la posibilidad de otorgar a la actora una autorización de permanencia en España por razones humanitarias.

SE GUNDO.- Las cuestiones planteadas por las partes

Tras exponer los antecedentes administrativos del supuesto y el fundamento de la resolución administrativa recurrida, la recurrente se queja de la omisión por parte de la Administración de las razones esgrimidas por la actora para denegarle la concesión de una autorización de residencia por razones humanitarias, relacionadas con los innumerables actos de naturaleza xenófoba realizados por parte de los trabajadores y jefes de la empresa en que trabajaba en Ecuador, tras trasladarse allí en el año 2018, situación que habría sido determinante de su salida desde allí a España en octubre de 2021.

Con todo ello la recurrente insiste en su petición de concesión del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria, reclamando el otorgamiento de la mencionada autorización de residencia.

El Sr. Abogado del Estado insiste en la falta de amparo de las razones esgrimidas en las previsiones de la Convención de Ginebra y de la Ley 12/2009 para el reconocimiento de la protección internacional solicitada, al basarse en motivos relacionados con la situación económica de Venezuela, rechazando también finalmente la concurrencia de razones para el otorgamiento de una autorización de residencia por razones humanitarias.

TE RCERO.- Régimen jurídico aplicable al asilo y a la protección subsidiaria

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, configura el derecho de asilo como "..la protección dispensada a los nacionales no comunitarios o a los apátridas a quienes se reconozca la condición de refugiado en los términos definidos en el artículo 3 de esta Ley y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967.." (artículo 2).

A estos efectos, "..la condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género, orientación sexual o identidad sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país (..) y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9.." ( artículo 3, modificado por la Ley 4/2023, de 28 de febrero).

La propia Ley delimita la clase de actos de persecución que son necesarios para que los "temores" de persecución sean, en efecto, "fundados", con exclusión, por tanto, de cualesquiera otros de relevancia menor (artículo 6), estableciendo asimismo los criterios de valoración de los motivos de persecución (artículo 7).

Por su parte, la protección subsidiaria, prevista en la normativa interna española por exigencia de la europea que más adelante se dirá, es la reconocida a los ciudadanos extranjeros o apátridas que no reúnen los requisitos para obtener el asilo, respecto de los cuales se den motivos fundados para entender que si regresasen a su país se enfrentarían al riesgo real de sufrir los daños graves contemplados por la Ley (artículo 4), concretamente, "..la condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material..", "..la tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante.." o "..las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno.." (artículo 10).

Para ambos mecanismos de protección la Ley 12/2009 precisa quiénes pueden ser agentes de persecución (artículo 13) y, en su caso, de protección (artículo 14).

Más concretamente, el acto de persecución debe provenir del Estado de la nacionalidad o residencia del solicitante, aunque también se admite la persecución por partidos u organizaciones que controlan el Estado o una parte considerable de su territorio, o por agentes no estatales si puede demostrarse que los anteriores, es decir, el Estado o aquellos partidos u organizaciones que lo controlan, no pueden o no quieren proporcionar la protección contra la persecución ( artículo 13 de la Ley 12/2009), supuesto en el que, como el Tribunal Supremo tiene dicho, no encuentra cabida el de "..la pretendida persecución por grupos mafiosos o de delincuencia organizada (..), pues para ello sería preciso demostrar (..) que el Estado no puede o no quiere proporcionar una protección efectiva contra este tipo de organizaciones criminales (..). Es cierto que en algunos países puede existir grupos organizados de naturaleza mafiosa o criminal, pero la existencia de esta forma de delincuencia e incluso la inseguridad que ello puede generar en los ciudadanos no es susceptible de ser remediada a través del asilo, cuya razón de ser descansa en la protección que ha de dispensarse a quienes sufren persecución por alguna de las causas previas en los Convenios internacionales y en la legislación española, entre las que no se encuentran los delitos cometidos por grupos criminales de delincuencia común.." ( STS de 1 de febrero de 2016 -casación 2134/2015-).

También ha declarado al respecto nuestro Tribunal Supremo que "..cuando el solicitante de asilo invoca una persecución a cargo de bandas, grupos o estructuras no estatales, le corresponderá justificar -al nivel indiciario requerido en esta materia según constante jurisprudencia- que ha sufrido actos de persecución (en el sentido del artículo 6 de la Ley de Asilo 12/2009); que esos actos de persecución traen causa de, o hacen referencia a motivos de persecución protegibles ( artículos 3 y 7 de la misma Ley), esto es, por fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual); y que las autoridades estatales no quieren o no pueden proporcionar una protección eficaz frente a tales actos.." ( STS de 15 de febrero de 2016 -casación 2821/2015-).

Todo ello, por lo demás, de acuerdo la mencionada normativa europea sobre la materia, con origen en el Tratado de Maastricht de 1992 y con reconocimiento en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2000 ( artículo 18) y en el Tratado de Lisboa de 2009, que contempló el establecimiento de un sistema común uniforme de asilo y de protección subsidiaria (artículos 2.2 del Tratado de la Unión y 67.1 y 78 del Tratado de Funcionamiento).

Estas previsiones se encuentran desarrolladas por diversas directivas y reglamentos europeos, fundamentalmente la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, o Directiva de reconocimiento. Junto a la anterior, un importante grupo de normas europeas se han venido ocupando también de esta materia, entre otras, la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, o el Reglamento (UE) 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida.

La Directiva 2011/95/UE establece particularmente que "..si las declaraciones del solicitante presentan aspectos que no están avalados por pruebas documentales o de otro tipo, tales aspectos no requerirán confirmación si se cumplen las siguientes condiciones: a) el solicitante ha realizado un auténtico esfuerzo para fundamentar su petición; b) se han presentado todos los elementos pertinentes de que dispone el solicitante y se ha dado una explicación satisfactoria en relación con la falta de otros elementos pertinentes; c) las declaraciones del solicitante se consideren coherentes y verosímiles y no contradigan la información específica de carácter general disponible que sea pertinente para su caso; d) el solicitante ha presentado con la mayor rapidez posible su solicitud de protección internacional, a menos que pueda demostrar la existencia de razones fundadas para no haberla presentado así, y e) se ha comprobado la credibilidad general del solicitante.." (artículo 4.5).

Debe también destacarse que la garantía del derecho a un recurso efectivo en esta materia, consagrada por la Directiva 2013/32/UE, de procedimiento, antes citada, debe suponer el examen completo y ex nunctanto de los hechos como de los fundamentos de derecho [ SSTJUE de 25 de julio de 2018 -asunto Alheto C-585/16 (parágrafos 102 a 118)-, y de 29 de julio de 2019 -asunto Torubarov, C-556/17 (parágrafos 32 a 70)], y ello, pues, teniendo en cuenta, en su caso, los nuevos elementos de juicio surgidos después de la adopción de la resolución objeto de recurso, lo que, como es evidente, hace obligado estar a las verdaderas necesidades de protección que el afectado presenta en el momento actual.

En aplicación del nuevo Pacto de la Unión Europea sobre Migración y Asilo, en 2024 se han aprobado diversas normas europeas en sustitución de las anteriores, como la Directiva 2024/1346 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por la que se establecen normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, que deroga la Directiva 2013/33/UE, con la finalidad de suprimir las diferencias entre los Estados miembros en esa materia.

Se ha aprobado también el Reglamento 2024/1347, del Parlamento Europeo y del Consejo, que regula la concesión del estatuto de refugiado y protección subsidiaria, introduciendo normas armonizadas sobre los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional. El Reglamento reemplaza a la Directiva 2011/95/UE, en respuesta a la necesidad de reducir los movimientos secundarios de solicitantes de asilo dentro de la Unión y de garantizar una igualdad de trato para todos los beneficiarios de protección internacional.

El Reglamento (UE) 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión, ha derogado la Directiva 2013/32/UE.

Se ha aprobado también el Reglamento 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre la gestión del asilo y la migración, estableciendo un marco común a este fin, un mecanismo de solidaridad y los criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable del examen de las solicitudes de protección internacional.

No obstante, todas estas normas tienen prevista su vigencia a partir de junio de 2026.

CU ARTO.- Sobre la concurrencia en el caso de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la condición de refugiado

De acuerdo con los criterios anteriormente mencionados, en el supuesto examinado no llega a observarse la concurrencia de los presupuestos necesarios para el reconocimiento del asilo solicitado, no siendo adecuadas a ese fin las razones a que la recurrente se refirió, solo ante la Administración, sobre la situación social y económica de Venezuela, situación que la Administración no ha negado en ningún momento y que no muestra la existencia de actos de persecución basados en alguno de los motivos previstos en la Convención de Ginebra de 1951 y la Ley 12/2009, es decir, de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un determinado grupo social.

Desde luego, nada dijo la recurrente en la entrevista a que fue sometido en sede administrativa sobre el padecimiento personal de acto alguno de persecución política ni de otro tipo en Venezuela, sin que, por lo tanto, las circunstancias generales de inseguridad jurídica y violencia padecida en el país, a que se refiere, se muestren relacionadas en ningún momento con aquel tipo de finalidades.

Es más, si, como se ha dicho, el temor de padecer persecución debe ser fundado y serio, la concurrencia de dicho presupuesto no viene precisamente apoyada en el hecho de haber permanecido la actora en Ecuador desde 2018, más de tres años y medio antes de venir a España, lo que da idea de la ausencia de aquel temor.

En definitiva, la Sala no encuentra razones para poner en cuestión la conclusión alcanzada por la Administración sobre el basamento de la solicitud que se trata en motivos meramente económicos, relacionados con la insuficiencia por la recurrente de medios de aquella índole, no susceptibles de encontrar amparo en el régimen de protección internacional al que se acude.

QU INTO.- Sobre la solicitud de protección subsidiaria

La resolución recurrida descarta también la concurrencia en el caso de los supuestos que pudieran dar lugar a la concesión de protección subsidiaria, carentes, en efecto, de una mínima prueba sobre la existencia de motivos fundados para creer que de regresar a Venezuela la recurrente podría sufrir alguno de los daños graves previstos a esos efectos, de los que nada ha dicho sobre su posible condena a pena de muerte o sobre el riesgo de su ejecución material [artículo 10.a)], o sobre el padecimiento o el temor de padecer torturas o tratos inhumanos o degradantes [artículo 10.b)].

Por último, la situación general económica e de inseguridad en el país es insuficiente para considerar concurrente el riesgo de sufrir "..amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno.." [ artículo 10.c) de la Ley 12/2009], conflicto que, además, según la Directiva 2011/95/UE, debe ser "..armado.." [artículo 15.c)], exigiendo el examen de la consideración global de todas las circunstancias del caso concreto (en este sentido, STJUE de 10 de junio de 2021 -asunto C-901/19), circunstancias que, por lo dicho, además de no haber sido siquiera alegadas, a pesar de la situación de debilidad sistemática de los derechos humanos que allí se padece, no puede considerarse que concurran respecto de Venezuela.

SE XTO.- Autorización de residencia por razones humanitarias

Finalmente, la resolución recurrida descartó la procedencia del otorgamiento en favor de la actora de una autorización de residencia por razones humanitarias, consideración que debe entenderse relacionada con las determinaciones de la Ley 12/2009 (artículo 37) sobre la posible consecuencia de las resoluciones de inadmisión o denegatorias de protección internacional, de la permanencia del interesado en nuestro país cuando reúna los requisitos para permanecer en él en situación de estancia o residencia, o sobre la autorización de "..su estancia o residencia por razones humanitarias determinadas en la normativa vigente.." [artículo 37.b)].

En principio, puesto que la propia resolución recurrida aborda el tratamiento de esta cuestión a pesar de no haber sido suscitada en la solicitud presentada, ninguna razón impide a la Sala su examen, cuyo resultado, sin embargo, no puede discrepar del alcanzado por la Administración, sustentado en la permanencia de la recurrente en Ecuador durante tres años y medio antes de trasladarse a España, país aquel firmante de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado, sin haber solicitado allí protección internacional, y sin que haya aportado prueba, indiciaria incluso, que permita considerar mínimamente digna de crédito la existencia de situación alguna de aquella naturaleza o finalidad xenófoba, cuya realidad contrasta incluso con el largo tiempo de permanencia de la actora en dicho país, reconociendo además que terminó saliendo de él, trasladándose a España, por razones relacionadas con la pandemia del Covid-19.

SÉ PTIMO.- Conclusión de la Sala

Como puede verse, ninguno de los motivos en que se basa merece ser acogido, por lo que el recurso debe ser íntegramente desestimado, y ello, de conformidad con lo establecido al respecto por la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 139.1), con la obligada condena de la recurrente al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque consideradas las circunstancias del presente supuesto (de acuerdo con el apartado 4 de ese mismo precepto), con la limitación por todos los conceptos a la cantidad máxima de 500 euros.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo