Sentencia Contencioso-Administrativo 154/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 98/2025 de 18 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación

En este caso se impugna la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 11, de 9 de octubre de 2025, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo, por la que se le concede la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de Plata al recurrente D. Andrea, que solicita la medalla con el distintivo rojo.

El expediente sumario NUM000 fue seguido con motivo de los servicios prestados por el recurrente y otros durante los meses de noviembre y diciembre de 2022 con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional, e integrado por el Equipo de Protección al que pertenecía el recurrente.

Con carácter previo cabe apuntar dos cuestiones.

Primero. Se ha recordar que es criterio jurisprudencial reiterado que el recurso de apelación es un juicio de revisión de la resolución judicial en el que se ha de aportar una perspectiva crítica de la misma (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso administrativo, Sentencias de 13 octubre 1998 y 5 junio 1997, entre otras), ya por defectos de forma, ya por error en la valoración de la prueba o en la aplicación de las normas jurídicas o de la jurisprudencia.

Ello supone que la apelación, como segunda instancia, está llamada a reexaminar la cuestión litigiosa, no como mera repetición de los argumentos expuestos en la primera instancia, sino en base a la crítica que la parte disconforme con la decisión del Juez a quo efectúa a la resolución apelada, bien en la apreciación de los hechos, bien en la aplicación del derecho.

Como ha declarado esta Sección con anterioridad (entre otras, sentencias de 10 de diciembre de 2008 - recurso de apelación número 120/2008-, de 11 de febrero - recurso de apelación 174/2008- o de 27 de mayo - recurso de apelación 75/2009- de 2009), constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999) la que proclama que los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

Por tanto, el recurso de apelación no es un mecanismo útil ni válido para atacar directamente la actuación administrativa impugnada en la primera instancia, reiterando los argumentos de la demanda como si no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso.

Pues bien, en el presente caso el recurso de apelación reproduce gran parte de las argumentaciones consignadas en el escrito de demanda, lo que constituye, respecto de estas, una defectuosa técnica procesal.

Segundo. La sentencia refiere en el encabezamiento, en el fundamento de derecho primero y en la parte dispositiva al recurrente como D. Gregorio al que se «concede la cruz con distintivo blanco», error que no ha sido advertido por ninguna de las partes procesales. Dicho teniente coronel es el primero que figura en la Orden Ministerial recurrida, pero no es el recurrente, el capitán D. Andrea, y a ambos se les ha concedido la Cruz de Plata.

Dicho error no impide el examen de este recurso de apelación en tanto que puede solventarse al resolver cada uno de los motivos de apelación esgrimidos.

SEGUNDO.- Primer motivo de apelación. Errónea aplicación de la norma aplicable a la hora de conceder una condecoración distinta a la merecida.

El apelante dice no compartir las razones de la Administración demandada al entender que, «la Orden» no aplica de manera correcta los distintos distintivos contemplados en la norma aplicable.

El recurso de apelación insiste en los mismos argumentos de la instancia, incluso reproduce la tesis de la demanda sobre el cumplimiento de los requisitos del artículo 8 de la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil para la condecoración de Cruz con distintivo Rojo.

La crítica dirigida a la sentencia apelada se fundamenta en la insuficiente valoración del conjunto del expediente administrativo,pues, según el apelante, éste evidencia de manera reiterada que la Administración elaboró inicialmente una propuesta de condecoración plenamente motivada, tanto en sus aspectos jurídicos como fácticos, conforme a los criterios establecidos en el artículo 8 de la Ley 19/1976 para la concesión de la Cruz con distintivo rojo. En particular, los informes de la Jefatura de Información y la propia resolución de la Directora General de la Guardia Civil, que sirve de fundamento a la Orden impugnada, recogen de forma expresa todos los elementos que justificarían la concesión del distintivo rojo, destacando de manera especial las situaciones de peligro inminente afrontadas durante el desarrollo de la operación en Kiev.

Sin embargo, y pese a la consistencia de dichas valoraciones técnicas, la Administración optó finalmente por otorgar al recurrente la Cruz de Plata, distinción reservada a actuaciones relevantes pero carentes de la intensidad, el riesgo extraordinario y la excepcionalidad que caracterizaron la misión realizada en territorio ucraniano.

La regulación aplicable parte de la Ley 19/1976, de 29 de mayo, por la que se crea la Orden del Mérito de la Guardia Civil. Su artículo 1 define la finalidad de la Orden como la de «premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria». El artículo 2 establece sus cinco categorías -Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco- precisando que la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo son categorías pensionadas, previstas para recompensar hechos o servicios realizados con riesgo para la propia vida o en los que se demuestre un valor personal extraordinario. Las restantes categorías se reservan para otros servicios o hechos extraordinarios definidos en las normas de desarrollo.

El desarrollo reglamentario de dicha Ley se encuentra en la Orden de 21 de septiembre de 2012, cuyo artículo 8 establece que la Cruz con distintivo rojo requiere la concurrencia de alguno de los siguientes supuestos:

- La ejecución, en un servicio de manifiesta importancia, de acciones demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro, siempre en un contexto que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida; o bien,

- El fallecimiento o la aparición de lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio, sin menoscabo del honor, cuando el afectado haya afrontado un peligro manifiesto contra su propia vida en acto de servicio o con ocasión de él.

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de «...hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción.» (artículo 7).

A la luz de esta normativa y del propio contenido del expediente administrativo, mantiene el apelante que resulta evidente que la propuesta inicial y la valoración técnica efectuada por los órganos especializados se ajustaban plenamente a los requisitos del distintivo rojo, lo que hace aún más llamativo -y objeto de reproche por el apelante- que finalmente se acordara una categoría inferior que no guarda coherencia con los hechos acreditados.

Partimos de que a ninguna de las veintitrés personas condecoradas que figuran en la Orden ministerial recurrida, de 7 de marzo de 2025, se le ha concedido el distintivo rojo -Cruz de Plata o con distintivo blanco- y a todos ellos se les ha otorgado la condecoración por su participación en la misma operación «EPA-UCRANIA» por el despliegue realizado en Ucrania del equipo policial de apoyo que llevó a cabo actuaciones de cooperación internacional en representación de España, de compleja actividad e intenso esfuerzo, con el riesgo inherente al lanzamiento de misiles y drones por parte de la federación rusa.

Tras el «Informe de evaluación de la categoría de condecoraciones» del Director Adjunto Operativo, de la Dirección General de la Guardia Civil, Expediente Sumario NUM000" -en el que al capitán Andrea se propone la Cruz de Plata- se elevó el expediente al Consejo Superior de la Guardia Civil.

En el acta de la reunión de 11 de diciembre de 2024 (pagina 1266 del exp. administrativo), se hace constar la motivación del cambio y unificación de la propuesta del instructor con el siguiente contenido:

«Se abrió un intenso debate en el que participaron muchos de los vocales presentes, analizando el caso concreto objeto del expediente, pero poniéndolo en conexión con hechos anteriores y también con posibles situaciones futuras. El debate giraba en torno, no ya al merecimiento de ser condecorados, sino al tipo de condecoración que debía ser concedida a cada uno.

Finalmente se llegó a una serie de conclusiones, como son que el hecho de ir a una zona de conflicto bélico no implica necesariamente asumir un riesgo concreto y específico, por lo que no cualquier desplazamiento a una de estas zonas, puede ser recompensado con una cruz con distintivo rojo.

Por otro lado, los propuestos no sufrieron ningún tipo de acción ni hecho concreto, que pusiera en riesgo su vida; pudieron regresar a España sin ningún incidente y después de ellos, han seguido yendo otros equipos y nada les ha sucedido.

Otra de las conclusiones que se extrajeron es, que tanto el equipo EPA como el de protección del GAR, corrieron los mismos riesgos, con carácter genérico y asumidos voluntariamente, estando en los mismos sitios y lugares, por lo que no parece que se pueda hacer distinciones sobre ellos a la hora de ser condecorados.

Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se somete a votación que, los propuestos como merecedores de cruces con este distintivo, finalmente, y en contra del instructor, lo sean con una Cruz de Plata, siguiendo el resto de propuestos con las cruces con los distintivos y categorías recogidas en el expediente. Se valora también, que ésta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.»

A ello se refiere la sentencia impugnada que confirma que los hechos no entrañaron en ningún momento un «ineludible riesgo de perder la vida».Razona: «Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se acuerda que sean condecorados con una Cruz de Plata, siendo que esta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.

De este modo, no solo debe considerarse que la valoración de los méritos realizada por la Administración no puede ser sustituida por la valoración que hace el recurrente, sino que ni siquiera se reúnen los requisitos mínimos para obtener la condecoración pretendida.»

No estimamos ningún error por parte de la sentencia en este concreto extremo, dada la motivación sobre el cambio de criterio entre los hechos recogidos en el informe emitido por el instructor y los que posteriormente se acogen por el Consejo Superior de la Guardia Civil, que acordó por unanimidad concederle al interesado la Cruz de Plata de la Orden del Mérito de la Guardia Civil.

Nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce « STS, Sala 3º, Sección 7ª, de 7 de marzo de 2005, FJ 6, (recurso 81/2003)».

Añadimos, y los establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución).

Sobre este particular pueden verse las sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 23 de junio de 2000: (recurso de casación en interés de la Ley número 273/1999), en lo que ahora interesa:

«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».

Igualmente, el Tribunal Supremo, sección 7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004), razonó que ha de hacerse «respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento», lo que «no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».

Recuerda la STS de 13 de noviembre de 2025, recurso contencioso-administrativo 661/2024 que «La potestad premial, referida a la facultad de las Administraciones para otorgar distinciones a personas físicas o jurídicas en reconocimiento de conductas o actuaciones ejemplares, se ejerce de forma discrecional, y viene sujeta a las normas que regulen los procedimientos, requisitos y efectos de estas condecoraciones o recompensas.

Por tanto, esta potestad administrativa no está vinculada a derechos subjetivos de los ciudadanos, sino a la valoración institucional de los méritos vinculados a comportamientos que se estimen beneficiosos para el interés general. [...] Las distinciones honoríficas otorgadas por la Administración Pública constituyen actos administrativos de naturaleza discrecional, orientados al reconocimiento de conductas que se consideran beneficiosas para el interés general. Tales actos producen efectos jurídicos positivos para el destinatario, entre los que cabe destacar la proyección favorable sobre su honor, prestigio y reconocimiento público.»

Por tanto, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso.

Todo lo cual determina, como ya se ha anticipado, el rechazo de las alegaciones al respecto del recurso de apelación pues, en definitiva, la sentencia recurrida respeta dichos criterios.

Lo que pretende el apelante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, sustituyendo a la Administración en el ejercicio de una potestad discrecional, ponderando y calibrando la relevancia de su intervención y demás circunstancias frente al criterio de aquélla, lo que no resulta procedente en atención a las precedentes consideraciones jurídicas, sin que se aprecie error en la apreciación del Juez Central.

TERCERO.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada

Mantiene la apelante que el procedimiento previo que da origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca a la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica»,de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen»( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

CUARTO.- Sobre la vulneración del principio de igualdad no apreciada por la sentencia recurrida.

Se alega por el recurrente que la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025 habría incurrido en vulneración del principio de igualdad, al dispensar un trato diferente a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en la misma operación y a quienes se les concedió la condecoración con distintivo rojo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad» ( STC 110/2004, de 30 de junio ; en el mismo sentido, SSTC 7/1984 , 68/1989 y 131/2024 ).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

QUINTO.- Falta de motivación de la orden recurrida y su no apreciación por parte del juzgado

El razonamiento del apelante -de nuevo- es que no se motivó el cambio de criterio que originó la «degradación de la condecoración honorifica otorgada», toda vez que tampoco procede a señalar los motivos de la no aplicación del precepto regulador de la condecoración de cruz con distintivo rojo.

La sentencia recurrida estima que la Administración sí motivó adecuadamente el tipo de condecoración otorgada, que el riesgo sufrido no fue un «ineludible riesgo de perder la vida», requisito indispensable del art. 8 Orden INT/2008/2012, y que se trató de una misión con riesgo genérico, no específico ni inmediato.

Reiteramos que al apelante solo se le concedió la Cruz con la categoría de Plata, no hubo pues ninguna degradación de la condecoración finalmente concedida.

Tal como señaló acertadamente la sentencia apelada, y como hemos reproducido en el segundo fundamento jurídico, las razones que sustentan la decisión administrativa se desprenden con claridad del propio expediente, y en particular del acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, donde se explica que el simple desplazamiento a una zona en conflicto no implica necesariamente la existencia de un riesgo concreto, específico e ineludible, ni justifica por sí solo la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

En consecuencia, no puede apreciarse la falta de motivación que denuncia el apelante, pues del análisis del expediente se evidencia que conoció de manera suficiente y detallada los fundamentos en los que la Administración basó la determinación de la categoría de la condecoración ahora controvertida. Ello ha permitido al recurrente articular su defensa sin limitación alguna, lo que descarta la existencia de la indefensión exigida por el artículo 48.2 de la Ley 39/2015 para declarar la anulabilidad del acto.

SEXTO.- SOBRE LA EXISTENCIA DE PRONUNCIAMIENTOS CONTRADICTORIOS POR EL MISMO JUZGADO

La existencia de diversos pronunciamientos emitidos por parte de algunos de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, estimando recursos contencioso-administrativos de participantes en la misma misión, y que son parte del mismo expediente administrativo el cual originó la Orden recurrida, no supone ningún motivo para anular la sentencia ahora recurrida.

En cualquier caso, la decisión que se haya podido dar por otro Juzgado, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sección ante la que además se han interpuesto varios recursos de apelación, por la misma representación procesal y defensa letrada, cuya resolución, por unidad de doctrina, será la misma para todos ellos.

SÉPTIMO.- Conclusión y costas

Por todo lo anterior debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto, confirmando la sentencia de instancia con la corrección del nombre del recurrente.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, procede hacer expresa imposición de las costas generadas en esta instancia al apelante, si bien, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, y haciendo uso del apartado 4 del artículo, se limitan al máximo de 500 euros por todos los conceptos.

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación

En este caso se impugna la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 11, de 9 de octubre de 2025, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo, por la que se le concede la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de Plata al recurrente D. Andrea, que solicita la medalla con el distintivo rojo.

El expediente sumario NUM000 fue seguido con motivo de los servicios prestados por el recurrente y otros durante los meses de noviembre y diciembre de 2022 con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional, e integrado por el Equipo de Protección al que pertenecía el recurrente.

Con carácter previo cabe apuntar dos cuestiones.

Primero. Se ha recordar que es criterio jurisprudencial reiterado que el recurso de apelación es un juicio de revisión de la resolución judicial en el que se ha de aportar una perspectiva crítica de la misma (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso administrativo, Sentencias de 13 octubre 1998 y 5 junio 1997, entre otras), ya por defectos de forma, ya por error en la valoración de la prueba o en la aplicación de las normas jurídicas o de la jurisprudencia.

Ello supone que la apelación, como segunda instancia, está llamada a reexaminar la cuestión litigiosa, no como mera repetición de los argumentos expuestos en la primera instancia, sino en base a la crítica que la parte disconforme con la decisión del Juez a quo efectúa a la resolución apelada, bien en la apreciación de los hechos, bien en la aplicación del derecho.

Como ha declarado esta Sección con anterioridad (entre otras, sentencias de 10 de diciembre de 2008 - recurso de apelación número 120/2008-, de 11 de febrero - recurso de apelación 174/2008- o de 27 de mayo - recurso de apelación 75/2009- de 2009), constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999) la que proclama que los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

Por tanto, el recurso de apelación no es un mecanismo útil ni válido para atacar directamente la actuación administrativa impugnada en la primera instancia, reiterando los argumentos de la demanda como si no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso.

Pues bien, en el presente caso el recurso de apelación reproduce gran parte de las argumentaciones consignadas en el escrito de demanda, lo que constituye, respecto de estas, una defectuosa técnica procesal.

Segundo. La sentencia refiere en el encabezamiento, en el fundamento de derecho primero y en la parte dispositiva al recurrente como D. Gregorio al que se «concede la cruz con distintivo blanco», error que no ha sido advertido por ninguna de las partes procesales. Dicho teniente coronel es el primero que figura en la Orden Ministerial recurrida, pero no es el recurrente, el capitán D. Andrea, y a ambos se les ha concedido la Cruz de Plata.

Dicho error no impide el examen de este recurso de apelación en tanto que puede solventarse al resolver cada uno de los motivos de apelación esgrimidos.

SEGUNDO.- Primer motivo de apelación. Errónea aplicación de la norma aplicable a la hora de conceder una condecoración distinta a la merecida.

El apelante dice no compartir las razones de la Administración demandada al entender que, «la Orden» no aplica de manera correcta los distintos distintivos contemplados en la norma aplicable.

El recurso de apelación insiste en los mismos argumentos de la instancia, incluso reproduce la tesis de la demanda sobre el cumplimiento de los requisitos del artículo 8 de la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil para la condecoración de Cruz con distintivo Rojo.

La crítica dirigida a la sentencia apelada se fundamenta en la insuficiente valoración del conjunto del expediente administrativo,pues, según el apelante, éste evidencia de manera reiterada que la Administración elaboró inicialmente una propuesta de condecoración plenamente motivada, tanto en sus aspectos jurídicos como fácticos, conforme a los criterios establecidos en el artículo 8 de la Ley 19/1976 para la concesión de la Cruz con distintivo rojo. En particular, los informes de la Jefatura de Información y la propia resolución de la Directora General de la Guardia Civil, que sirve de fundamento a la Orden impugnada, recogen de forma expresa todos los elementos que justificarían la concesión del distintivo rojo, destacando de manera especial las situaciones de peligro inminente afrontadas durante el desarrollo de la operación en Kiev.

Sin embargo, y pese a la consistencia de dichas valoraciones técnicas, la Administración optó finalmente por otorgar al recurrente la Cruz de Plata, distinción reservada a actuaciones relevantes pero carentes de la intensidad, el riesgo extraordinario y la excepcionalidad que caracterizaron la misión realizada en territorio ucraniano.

La regulación aplicable parte de la Ley 19/1976, de 29 de mayo, por la que se crea la Orden del Mérito de la Guardia Civil. Su artículo 1 define la finalidad de la Orden como la de «premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria». El artículo 2 establece sus cinco categorías -Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco- precisando que la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo son categorías pensionadas, previstas para recompensar hechos o servicios realizados con riesgo para la propia vida o en los que se demuestre un valor personal extraordinario. Las restantes categorías se reservan para otros servicios o hechos extraordinarios definidos en las normas de desarrollo.

El desarrollo reglamentario de dicha Ley se encuentra en la Orden de 21 de septiembre de 2012, cuyo artículo 8 establece que la Cruz con distintivo rojo requiere la concurrencia de alguno de los siguientes supuestos:

- La ejecución, en un servicio de manifiesta importancia, de acciones demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro, siempre en un contexto que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida; o bien,

- El fallecimiento o la aparición de lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio, sin menoscabo del honor, cuando el afectado haya afrontado un peligro manifiesto contra su propia vida en acto de servicio o con ocasión de él.

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de «...hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción.» (artículo 7).

A la luz de esta normativa y del propio contenido del expediente administrativo, mantiene el apelante que resulta evidente que la propuesta inicial y la valoración técnica efectuada por los órganos especializados se ajustaban plenamente a los requisitos del distintivo rojo, lo que hace aún más llamativo -y objeto de reproche por el apelante- que finalmente se acordara una categoría inferior que no guarda coherencia con los hechos acreditados.

Partimos de que a ninguna de las veintitrés personas condecoradas que figuran en la Orden ministerial recurrida, de 7 de marzo de 2025, se le ha concedido el distintivo rojo -Cruz de Plata o con distintivo blanco- y a todos ellos se les ha otorgado la condecoración por su participación en la misma operación «EPA-UCRANIA» por el despliegue realizado en Ucrania del equipo policial de apoyo que llevó a cabo actuaciones de cooperación internacional en representación de España, de compleja actividad e intenso esfuerzo, con el riesgo inherente al lanzamiento de misiles y drones por parte de la federación rusa.

Tras el «Informe de evaluación de la categoría de condecoraciones» del Director Adjunto Operativo, de la Dirección General de la Guardia Civil, Expediente Sumario NUM000" -en el que al capitán Andrea se propone la Cruz de Plata- se elevó el expediente al Consejo Superior de la Guardia Civil.

En el acta de la reunión de 11 de diciembre de 2024 (pagina 1266 del exp. administrativo), se hace constar la motivación del cambio y unificación de la propuesta del instructor con el siguiente contenido:

«Se abrió un intenso debate en el que participaron muchos de los vocales presentes, analizando el caso concreto objeto del expediente, pero poniéndolo en conexión con hechos anteriores y también con posibles situaciones futuras. El debate giraba en torno, no ya al merecimiento de ser condecorados, sino al tipo de condecoración que debía ser concedida a cada uno.

Finalmente se llegó a una serie de conclusiones, como son que el hecho de ir a una zona de conflicto bélico no implica necesariamente asumir un riesgo concreto y específico, por lo que no cualquier desplazamiento a una de estas zonas, puede ser recompensado con una cruz con distintivo rojo.

Por otro lado, los propuestos no sufrieron ningún tipo de acción ni hecho concreto, que pusiera en riesgo su vida; pudieron regresar a España sin ningún incidente y después de ellos, han seguido yendo otros equipos y nada les ha sucedido.

Otra de las conclusiones que se extrajeron es, que tanto el equipo EPA como el de protección del GAR, corrieron los mismos riesgos, con carácter genérico y asumidos voluntariamente, estando en los mismos sitios y lugares, por lo que no parece que se pueda hacer distinciones sobre ellos a la hora de ser condecorados.

Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se somete a votación que, los propuestos como merecedores de cruces con este distintivo, finalmente, y en contra del instructor, lo sean con una Cruz de Plata, siguiendo el resto de propuestos con las cruces con los distintivos y categorías recogidas en el expediente. Se valora también, que ésta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.»

A ello se refiere la sentencia impugnada que confirma que los hechos no entrañaron en ningún momento un «ineludible riesgo de perder la vida».Razona: «Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se acuerda que sean condecorados con una Cruz de Plata, siendo que esta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.

De este modo, no solo debe considerarse que la valoración de los méritos realizada por la Administración no puede ser sustituida por la valoración que hace el recurrente, sino que ni siquiera se reúnen los requisitos mínimos para obtener la condecoración pretendida.»

No estimamos ningún error por parte de la sentencia en este concreto extremo, dada la motivación sobre el cambio de criterio entre los hechos recogidos en el informe emitido por el instructor y los que posteriormente se acogen por el Consejo Superior de la Guardia Civil, que acordó por unanimidad concederle al interesado la Cruz de Plata de la Orden del Mérito de la Guardia Civil.

Nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce « STS, Sala 3º, Sección 7ª, de 7 de marzo de 2005, FJ 6, (recurso 81/2003)».

Añadimos, y los establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución).

Sobre este particular pueden verse las sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 23 de junio de 2000: (recurso de casación en interés de la Ley número 273/1999), en lo que ahora interesa:

«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».

Igualmente, el Tribunal Supremo, sección 7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004), razonó que ha de hacerse «respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento», lo que «no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».

Recuerda la STS de 13 de noviembre de 2025, recurso contencioso-administrativo 661/2024 que «La potestad premial, referida a la facultad de las Administraciones para otorgar distinciones a personas físicas o jurídicas en reconocimiento de conductas o actuaciones ejemplares, se ejerce de forma discrecional, y viene sujeta a las normas que regulen los procedimientos, requisitos y efectos de estas condecoraciones o recompensas.

Por tanto, esta potestad administrativa no está vinculada a derechos subjetivos de los ciudadanos, sino a la valoración institucional de los méritos vinculados a comportamientos que se estimen beneficiosos para el interés general. [...] Las distinciones honoríficas otorgadas por la Administración Pública constituyen actos administrativos de naturaleza discrecional, orientados al reconocimiento de conductas que se consideran beneficiosas para el interés general. Tales actos producen efectos jurídicos positivos para el destinatario, entre los que cabe destacar la proyección favorable sobre su honor, prestigio y reconocimiento público.»

Por tanto, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso.

Todo lo cual determina, como ya se ha anticipado, el rechazo de las alegaciones al respecto del recurso de apelación pues, en definitiva, la sentencia recurrida respeta dichos criterios.

Lo que pretende el apelante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, sustituyendo a la Administración en el ejercicio de una potestad discrecional, ponderando y calibrando la relevancia de su intervención y demás circunstancias frente al criterio de aquélla, lo que no resulta procedente en atención a las precedentes consideraciones jurídicas, sin que se aprecie error en la apreciación del Juez Central.

TERCERO.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada

Mantiene la apelante que el procedimiento previo que da origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca a la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica»,de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen»( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

CUARTO.- Sobre la vulneración del principio de igualdad no apreciada por la sentencia recurrida.

Se alega por el recurrente que la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025 habría incurrido en vulneración del principio de igualdad, al dispensar un trato diferente a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en la misma operación y a quienes se les concedió la condecoración con distintivo rojo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad» ( STC 110/2004, de 30 de junio ; en el mismo sentido, SSTC 7/1984 , 68/1989 y 131/2024 ).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

QUINTO.- Falta de motivación de la orden recurrida y su no apreciación por parte del juzgado

El razonamiento del apelante -de nuevo- es que no se motivó el cambio de criterio que originó la «degradación de la condecoración honorifica otorgada», toda vez que tampoco procede a señalar los motivos de la no aplicación del precepto regulador de la condecoración de cruz con distintivo rojo.

La sentencia recurrida estima que la Administración sí motivó adecuadamente el tipo de condecoración otorgada, que el riesgo sufrido no fue un «ineludible riesgo de perder la vida», requisito indispensable del art. 8 Orden INT/2008/2012, y que se trató de una misión con riesgo genérico, no específico ni inmediato.

Reiteramos que al apelante solo se le concedió la Cruz con la categoría de Plata, no hubo pues ninguna degradación de la condecoración finalmente concedida.

Tal como señaló acertadamente la sentencia apelada, y como hemos reproducido en el segundo fundamento jurídico, las razones que sustentan la decisión administrativa se desprenden con claridad del propio expediente, y en particular del acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, donde se explica que el simple desplazamiento a una zona en conflicto no implica necesariamente la existencia de un riesgo concreto, específico e ineludible, ni justifica por sí solo la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

En consecuencia, no puede apreciarse la falta de motivación que denuncia el apelante, pues del análisis del expediente se evidencia que conoció de manera suficiente y detallada los fundamentos en los que la Administración basó la determinación de la categoría de la condecoración ahora controvertida. Ello ha permitido al recurrente articular su defensa sin limitación alguna, lo que descarta la existencia de la indefensión exigida por el artículo 48.2 de la Ley 39/2015 para declarar la anulabilidad del acto.

SEXTO.- SOBRE LA EXISTENCIA DE PRONUNCIAMIENTOS CONTRADICTORIOS POR EL MISMO JUZGADO

La existencia de diversos pronunciamientos emitidos por parte de algunos de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, estimando recursos contencioso-administrativos de participantes en la misma misión, y que son parte del mismo expediente administrativo el cual originó la Orden recurrida, no supone ningún motivo para anular la sentencia ahora recurrida.

En cualquier caso, la decisión que se haya podido dar por otro Juzgado, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sección ante la que además se han interpuesto varios recursos de apelación, por la misma representación procesal y defensa letrada, cuya resolución, por unidad de doctrina, será la misma para todos ellos.

SÉPTIMO.- Conclusión y costas

Por todo lo anterior debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto, confirmando la sentencia de instancia con la corrección del nombre del recurrente.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, procede hacer expresa imposición de las costas generadas en esta instancia al apelante, si bien, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, y haciendo uso del apartado 4 del artículo, se limitan al máximo de 500 euros por todos los conceptos.

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación

En este caso se impugna la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 11, de 9 de octubre de 2025, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo, por la que se le concede la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de Plata al recurrente D. Andrea, que solicita la medalla con el distintivo rojo.

El expediente sumario NUM000 fue seguido con motivo de los servicios prestados por el recurrente y otros durante los meses de noviembre y diciembre de 2022 con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional, e integrado por el Equipo de Protección al que pertenecía el recurrente.

Con carácter previo cabe apuntar dos cuestiones.

Primero. Se ha recordar que es criterio jurisprudencial reiterado que el recurso de apelación es un juicio de revisión de la resolución judicial en el que se ha de aportar una perspectiva crítica de la misma (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso administrativo, Sentencias de 13 octubre 1998 y 5 junio 1997, entre otras), ya por defectos de forma, ya por error en la valoración de la prueba o en la aplicación de las normas jurídicas o de la jurisprudencia.

Ello supone que la apelación, como segunda instancia, está llamada a reexaminar la cuestión litigiosa, no como mera repetición de los argumentos expuestos en la primera instancia, sino en base a la crítica que la parte disconforme con la decisión del Juez a quo efectúa a la resolución apelada, bien en la apreciación de los hechos, bien en la aplicación del derecho.

Como ha declarado esta Sección con anterioridad (entre otras, sentencias de 10 de diciembre de 2008 - recurso de apelación número 120/2008-, de 11 de febrero - recurso de apelación 174/2008- o de 27 de mayo - recurso de apelación 75/2009- de 2009), constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999) la que proclama que los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

Por tanto, el recurso de apelación no es un mecanismo útil ni válido para atacar directamente la actuación administrativa impugnada en la primera instancia, reiterando los argumentos de la demanda como si no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso.

Pues bien, en el presente caso el recurso de apelación reproduce gran parte de las argumentaciones consignadas en el escrito de demanda, lo que constituye, respecto de estas, una defectuosa técnica procesal.

Segundo. La sentencia refiere en el encabezamiento, en el fundamento de derecho primero y en la parte dispositiva al recurrente como D. Gregorio al que se «concede la cruz con distintivo blanco», error que no ha sido advertido por ninguna de las partes procesales. Dicho teniente coronel es el primero que figura en la Orden Ministerial recurrida, pero no es el recurrente, el capitán D. Andrea, y a ambos se les ha concedido la Cruz de Plata.

Dicho error no impide el examen de este recurso de apelación en tanto que puede solventarse al resolver cada uno de los motivos de apelación esgrimidos.

SEGUNDO.- Primer motivo de apelación. Errónea aplicación de la norma aplicable a la hora de conceder una condecoración distinta a la merecida.

El apelante dice no compartir las razones de la Administración demandada al entender que, «la Orden» no aplica de manera correcta los distintos distintivos contemplados en la norma aplicable.

El recurso de apelación insiste en los mismos argumentos de la instancia, incluso reproduce la tesis de la demanda sobre el cumplimiento de los requisitos del artículo 8 de la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil para la condecoración de Cruz con distintivo Rojo.

La crítica dirigida a la sentencia apelada se fundamenta en la insuficiente valoración del conjunto del expediente administrativo,pues, según el apelante, éste evidencia de manera reiterada que la Administración elaboró inicialmente una propuesta de condecoración plenamente motivada, tanto en sus aspectos jurídicos como fácticos, conforme a los criterios establecidos en el artículo 8 de la Ley 19/1976 para la concesión de la Cruz con distintivo rojo. En particular, los informes de la Jefatura de Información y la propia resolución de la Directora General de la Guardia Civil, que sirve de fundamento a la Orden impugnada, recogen de forma expresa todos los elementos que justificarían la concesión del distintivo rojo, destacando de manera especial las situaciones de peligro inminente afrontadas durante el desarrollo de la operación en Kiev.

Sin embargo, y pese a la consistencia de dichas valoraciones técnicas, la Administración optó finalmente por otorgar al recurrente la Cruz de Plata, distinción reservada a actuaciones relevantes pero carentes de la intensidad, el riesgo extraordinario y la excepcionalidad que caracterizaron la misión realizada en territorio ucraniano.

La regulación aplicable parte de la Ley 19/1976, de 29 de mayo, por la que se crea la Orden del Mérito de la Guardia Civil. Su artículo 1 define la finalidad de la Orden como la de «premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria». El artículo 2 establece sus cinco categorías -Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco- precisando que la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo son categorías pensionadas, previstas para recompensar hechos o servicios realizados con riesgo para la propia vida o en los que se demuestre un valor personal extraordinario. Las restantes categorías se reservan para otros servicios o hechos extraordinarios definidos en las normas de desarrollo.

El desarrollo reglamentario de dicha Ley se encuentra en la Orden de 21 de septiembre de 2012, cuyo artículo 8 establece que la Cruz con distintivo rojo requiere la concurrencia de alguno de los siguientes supuestos:

- La ejecución, en un servicio de manifiesta importancia, de acciones demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro, siempre en un contexto que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida; o bien,

- El fallecimiento o la aparición de lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio, sin menoscabo del honor, cuando el afectado haya afrontado un peligro manifiesto contra su propia vida en acto de servicio o con ocasión de él.

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de «...hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción.» (artículo 7).

A la luz de esta normativa y del propio contenido del expediente administrativo, mantiene el apelante que resulta evidente que la propuesta inicial y la valoración técnica efectuada por los órganos especializados se ajustaban plenamente a los requisitos del distintivo rojo, lo que hace aún más llamativo -y objeto de reproche por el apelante- que finalmente se acordara una categoría inferior que no guarda coherencia con los hechos acreditados.

Partimos de que a ninguna de las veintitrés personas condecoradas que figuran en la Orden ministerial recurrida, de 7 de marzo de 2025, se le ha concedido el distintivo rojo -Cruz de Plata o con distintivo blanco- y a todos ellos se les ha otorgado la condecoración por su participación en la misma operación «EPA-UCRANIA» por el despliegue realizado en Ucrania del equipo policial de apoyo que llevó a cabo actuaciones de cooperación internacional en representación de España, de compleja actividad e intenso esfuerzo, con el riesgo inherente al lanzamiento de misiles y drones por parte de la federación rusa.

Tras el «Informe de evaluación de la categoría de condecoraciones» del Director Adjunto Operativo, de la Dirección General de la Guardia Civil, Expediente Sumario NUM000" -en el que al capitán Andrea se propone la Cruz de Plata- se elevó el expediente al Consejo Superior de la Guardia Civil.

En el acta de la reunión de 11 de diciembre de 2024 (pagina 1266 del exp. administrativo), se hace constar la motivación del cambio y unificación de la propuesta del instructor con el siguiente contenido:

«Se abrió un intenso debate en el que participaron muchos de los vocales presentes, analizando el caso concreto objeto del expediente, pero poniéndolo en conexión con hechos anteriores y también con posibles situaciones futuras. El debate giraba en torno, no ya al merecimiento de ser condecorados, sino al tipo de condecoración que debía ser concedida a cada uno.

Finalmente se llegó a una serie de conclusiones, como son que el hecho de ir a una zona de conflicto bélico no implica necesariamente asumir un riesgo concreto y específico, por lo que no cualquier desplazamiento a una de estas zonas, puede ser recompensado con una cruz con distintivo rojo.

Por otro lado, los propuestos no sufrieron ningún tipo de acción ni hecho concreto, que pusiera en riesgo su vida; pudieron regresar a España sin ningún incidente y después de ellos, han seguido yendo otros equipos y nada les ha sucedido.

Otra de las conclusiones que se extrajeron es, que tanto el equipo EPA como el de protección del GAR, corrieron los mismos riesgos, con carácter genérico y asumidos voluntariamente, estando en los mismos sitios y lugares, por lo que no parece que se pueda hacer distinciones sobre ellos a la hora de ser condecorados.

Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se somete a votación que, los propuestos como merecedores de cruces con este distintivo, finalmente, y en contra del instructor, lo sean con una Cruz de Plata, siguiendo el resto de propuestos con las cruces con los distintivos y categorías recogidas en el expediente. Se valora también, que ésta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.»

A ello se refiere la sentencia impugnada que confirma que los hechos no entrañaron en ningún momento un «ineludible riesgo de perder la vida».Razona: «Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se acuerda que sean condecorados con una Cruz de Plata, siendo que esta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.

De este modo, no solo debe considerarse que la valoración de los méritos realizada por la Administración no puede ser sustituida por la valoración que hace el recurrente, sino que ni siquiera se reúnen los requisitos mínimos para obtener la condecoración pretendida.»

No estimamos ningún error por parte de la sentencia en este concreto extremo, dada la motivación sobre el cambio de criterio entre los hechos recogidos en el informe emitido por el instructor y los que posteriormente se acogen por el Consejo Superior de la Guardia Civil, que acordó por unanimidad concederle al interesado la Cruz de Plata de la Orden del Mérito de la Guardia Civil.

Nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce « STS, Sala 3º, Sección 7ª, de 7 de marzo de 2005, FJ 6, (recurso 81/2003)».

Añadimos, y los establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución).

Sobre este particular pueden verse las sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 23 de junio de 2000: (recurso de casación en interés de la Ley número 273/1999), en lo que ahora interesa:

«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».

Igualmente, el Tribunal Supremo, sección 7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004), razonó que ha de hacerse «respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento», lo que «no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».

Recuerda la STS de 13 de noviembre de 2025, recurso contencioso-administrativo 661/2024 que «La potestad premial, referida a la facultad de las Administraciones para otorgar distinciones a personas físicas o jurídicas en reconocimiento de conductas o actuaciones ejemplares, se ejerce de forma discrecional, y viene sujeta a las normas que regulen los procedimientos, requisitos y efectos de estas condecoraciones o recompensas.

Por tanto, esta potestad administrativa no está vinculada a derechos subjetivos de los ciudadanos, sino a la valoración institucional de los méritos vinculados a comportamientos que se estimen beneficiosos para el interés general. [...] Las distinciones honoríficas otorgadas por la Administración Pública constituyen actos administrativos de naturaleza discrecional, orientados al reconocimiento de conductas que se consideran beneficiosas para el interés general. Tales actos producen efectos jurídicos positivos para el destinatario, entre los que cabe destacar la proyección favorable sobre su honor, prestigio y reconocimiento público.»

Por tanto, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso.

Todo lo cual determina, como ya se ha anticipado, el rechazo de las alegaciones al respecto del recurso de apelación pues, en definitiva, la sentencia recurrida respeta dichos criterios.

Lo que pretende el apelante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, sustituyendo a la Administración en el ejercicio de una potestad discrecional, ponderando y calibrando la relevancia de su intervención y demás circunstancias frente al criterio de aquélla, lo que no resulta procedente en atención a las precedentes consideraciones jurídicas, sin que se aprecie error en la apreciación del Juez Central.

TERCERO.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada

Mantiene la apelante que el procedimiento previo que da origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca a la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica»,de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen»( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

CUARTO.- Sobre la vulneración del principio de igualdad no apreciada por la sentencia recurrida.

Se alega por el recurrente que la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025 habría incurrido en vulneración del principio de igualdad, al dispensar un trato diferente a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en la misma operación y a quienes se les concedió la condecoración con distintivo rojo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad» ( STC 110/2004, de 30 de junio ; en el mismo sentido, SSTC 7/1984 , 68/1989 y 131/2024 ).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

QUINTO.- Falta de motivación de la orden recurrida y su no apreciación por parte del juzgado

El razonamiento del apelante -de nuevo- es que no se motivó el cambio de criterio que originó la «degradación de la condecoración honorifica otorgada», toda vez que tampoco procede a señalar los motivos de la no aplicación del precepto regulador de la condecoración de cruz con distintivo rojo.

La sentencia recurrida estima que la Administración sí motivó adecuadamente el tipo de condecoración otorgada, que el riesgo sufrido no fue un «ineludible riesgo de perder la vida», requisito indispensable del art. 8 Orden INT/2008/2012, y que se trató de una misión con riesgo genérico, no específico ni inmediato.

Reiteramos que al apelante solo se le concedió la Cruz con la categoría de Plata, no hubo pues ninguna degradación de la condecoración finalmente concedida.

Tal como señaló acertadamente la sentencia apelada, y como hemos reproducido en el segundo fundamento jurídico, las razones que sustentan la decisión administrativa se desprenden con claridad del propio expediente, y en particular del acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, donde se explica que el simple desplazamiento a una zona en conflicto no implica necesariamente la existencia de un riesgo concreto, específico e ineludible, ni justifica por sí solo la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

En consecuencia, no puede apreciarse la falta de motivación que denuncia el apelante, pues del análisis del expediente se evidencia que conoció de manera suficiente y detallada los fundamentos en los que la Administración basó la determinación de la categoría de la condecoración ahora controvertida. Ello ha permitido al recurrente articular su defensa sin limitación alguna, lo que descarta la existencia de la indefensión exigida por el artículo 48.2 de la Ley 39/2015 para declarar la anulabilidad del acto.

SEXTO.- SOBRE LA EXISTENCIA DE PRONUNCIAMIENTOS CONTRADICTORIOS POR EL MISMO JUZGADO

La existencia de diversos pronunciamientos emitidos por parte de algunos de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, estimando recursos contencioso-administrativos de participantes en la misma misión, y que son parte del mismo expediente administrativo el cual originó la Orden recurrida, no supone ningún motivo para anular la sentencia ahora recurrida.

En cualquier caso, la decisión que se haya podido dar por otro Juzgado, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sección ante la que además se han interpuesto varios recursos de apelación, por la misma representación procesal y defensa letrada, cuya resolución, por unidad de doctrina, será la misma para todos ellos.

SÉPTIMO.- Conclusión y costas

Por todo lo anterior debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto, confirmando la sentencia de instancia con la corrección del nombre del recurrente.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, procede hacer expresa imposición de las costas generadas en esta instancia al apelante, si bien, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, y haciendo uso del apartado 4 del artículo, se limitan al máximo de 500 euros por todos los conceptos.