Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 37/2025 de 19 de noviembre del 2025

PRIMERO.- Planteamiento del recurso y sentido de la sentencia apelada.

El recurso de apelación se dirige contra la sentencia por la que el Juez Central ha desestimado el recurso contencioso-administrativo deducido frente a «la anotación del acuerdo de concesión de recompensa o condecoración de 12 de septiembre de 2023 por el Ministro del Interior por hecho meritorio concreto la concesión de la cruz del mérito policial con distintivo blanco».

La sentencia impugnada, aunque dice estimar la causa de inadmisibilidad parcial invocada por el Abogado del Estado con base en el artículo 71. 2 de la Ley Jurisdiccional, desestima el recurso contencioso-administrativo. Viene a exponer que el acto impugnado (anotación de la condecoración) es mera ejecución de la orden ministerial, que no fue recurrida en su momento. Examina la normativa y las sentencias de esta Sección sobre que la concesión de condecoraciones es potestad discrecional del Ministro del Interior ( artículo 4 Ley 5/1964), no un derecho subjetivo, aunque se cumplan los requisitos, que los requisitos legales son mínimos, pero no generan automáticamente el derecho a la medalla roja, y el control judicial se limita a evitar arbitrariedad o desviación de poder, lo que no se aprecia en este caso.

SEGUNDO.- Cuestiones planteadas en la apelación.

El recurso de apelación se plantea como discrepancia a la fundamentación de la sentencia, en concreto:

- se opone al fundamento de derecho primero sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo ya que, dice, no se solicitó la anotación, sino la concesión a ambos de la RECOMPENSA O CONDECORACIÓN CRUZ MÉRITO POLICIAL DISTINTIVO ROJO, por haber recibido del Excmo. Sr. Ministro de Interior el otorgamiento de la RECOMPENSA O CONDECORACIÓN CRUZ MÉRITO POLICIAL DISTINTIVO BLANCO.

- se opone al fundamento de derecho segundo porque se destaca y afirma la versión oficializada que señala el Sr. Abogado del Estado, que defiende la falta de arbitrariedad del Ministro al otorgar la condecoración, y respecto a la interpretación del articulo 4 de la Ley 1964 sobre el «podrá» y la potestad discrecional.

- se opone al fundamento de derecho tercero en cuanto a que se inscribe en la potestad discrecional del ámbito del titular de la competencia, pues la discrecionalidad administrativa tiene límites y no puede utilizarse de manera arbitraria. Hay arbitrariedad en el momento en que aun cumpliéndose los requisitos para la obtención de la medalla roja, es el Ministro quien decide quien la obtiene y quien no, y la decisión debe motivarse.

- se opone al fundamento de derecho quinto alegando que la sentencia no ha calculado el alcance de lo redactado, pues aun pudiendo ser cierto el postulado que reclama de que el órgano administrativo deberá velar por la certeza de los hechos ocurridos y el peligro producido, siempre deberá primar la protección tuitiva del artículado de la Ley 5/1964 del Orden del Mérito Policial. Añade que se puede aceptar que sea el órgano administrativo quien marca las condiciones mínimas para acceder a tal distinción, en lugar de serlo la propia Ley habilitante, pero mucho menos que el órgano administrativo se arrogue la capacidad de añadir ciertos supuestos no comprendidos en la Ley, sin aclarar cuál es el "plus" necesario en su actuación profesional sobre los requisitos legales.

Solicita sea revocada la Sentencia nº 31/2025 de 17-02-25, dictando otra que acoja las pretensiones que esta parte formuló en su escrito de demanda, esto es la concesión a ambos apelantes de la RECOMPENSA O CONDECORACIÓN CRUZ MÉRITO POLICIAL DISTINTIVO ROJO, con los demás pronunciamientos que correspondan en Derecho.

La Abogada del Estado solicita la desestimación del recurso por insuficiencia argumentativa, y opone que carece de crítica real a la sentencia. Añade que la discrecionalidad del Ministro está amparada por la ley y la jurisprudencia y que no existe derecho subjetivo a la condecoración roja. El control judicial no puede sustituir la valoración administrativa toda vez que la segunda instancia no puede contemplarse como un nuevo procedimiento en el que reiterar los argumentos esgrimidos en la primera.

TERCERO.- Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo y naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

No hay constancia en las actuaciones, ni en la documentación que acompaña a la demanda, ni en el expediente administrativo remitido, que se haya recurrido ante la Administración la Orden del Ministro del Interior de 12 de septiembre, por la que se concede a los recurrentes -entre otros al parecer- el ingreso en la Orden del Mérito Policial, Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco.

Según informe de la División de Personal de 16 de diciembre de 2024, por Orden General Extraordinaria 2673 de 13 de septiembre de 2023, se pública la Orden del Ministro del Interior por la que se le concede el ingreso en la Orden del Mérito Policial a funcionarios de la Policía Nacional, Cuerpos Generales de la Administración del Estado y Personal Laboral, destinado en la Dirección General de la Policía.

Tampoco consta, ni se aporta por los recurrentes, ningún escrito por el que los ahora recurrentes hayan solicitado a la Administración la concesión de la Cruz con distintivo rojo, sino que se solicita directamente en sede judicial.

Junto a lo anterior, lo que recurrieron en su demanda fue la anotación en su hoja de servicios de la condecoración concedida por el Ministro del Interior, solicitando entonces que se les concediera la Cruz con distintivo rojo.

Conviene precisar el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa que exige la existencia de un acto o actuación de la Administración sometida al Derecho Administrativo, aunque no es el contenido del acto el que condiciona las facultades de revisión, sino las pretensiones formuladas en el escrito de interposición y en la demanda, siempre que la Administración hubiera tenido la oportunidad de resolver sobre las mismas, debiendo interpretarse este criterio en sentido amplio, de manera que no cabe exigir una correspondencia mimética entre las peticiones deducidas previamente en vía administrativa y las pretensiones articuladas en el proceso contencioso-administrativo (Cfr. STS de 19 de enero de 2015, rec. de cas. 5923/2011; sentencia de 31 de mayo de 2016, casación 1342/2015).

Razona esta última sentencia: «Conforme al artículo 56.1, in fine, LJCA , las partes pueden alegar, en justificación de sus pretensiones, cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración con anterioridad; esto es, en el procedimiento administrativo o en el recurso administrativo. En este sentido, las SSTS de 5 de mayo de 2009 (rec. cas. 2120/2006 ) y de 8 de noviembre de 2010 (rec. cas. 313/2009 ) que señalan que el precepto permite que tanto en la demanda como en la contestación las partes puedan alegar cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración; es decir, las partes pueden invocar cuantas objeciones le merezca la actuación administrativa impugnada; lo que está vedado al demandante es hacer nuevas peticiones, ejercitar nuevas pretensiones que no haya efectuado en vía administrativa. El precepto compatibiliza la necesidad del llamado acto previo objeto de la posterior revisión jurisdiccional y las posibles nuevas causas de pedir que puedan ir surgiendo. En definitiva, la jurisprudencia señala que admitir en vía Contencioso-Administrativa todo fundamento jurídico de la pretensión aunque no haya sido expuesto previamente ante la Administración, es una exigencia potenciada desde el plano constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva; lo importante y decisivo desde el punto de vista del pretendido carácter revisor de la Jurisdicción es que no haya variación sustancial de los hechos ni de la petición deducida ante la Administración. En definitiva, no está vedado a las partes invocar nuevos motivos o alegaciones para fundamentar el recurso o la oposición, y nada impide que la demanda se apoye en argumentos no alegados en el procedimiento administrativo, en cuanto el artículo 56.1, in fine, LJCA permite proponer cuantos motivos procedan, aunque no se hubieran expuesto en la vía previa, siempre que la pretensión no se altere en su esencia básica y tenga por objeto el acto impugnado.»

Mas recientemente, la sentencia de 2 de noviembre de 2023, casación nº 643/2022 explica: «se debe recordar la misma naturaleza del recurso contencioso-administrativo o, quizás con mayor amplitud, la propia naturaleza de esta Jurisdiccional que, conforme ya resulta del artículo 106 de la Constitución tiene por finalidad el control de la actividad administrativa, en los términos que se recogen en los artículos 1 y 25, entre otros, de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de tal forma que la finalidad del recurso contencioso-administrativo es, en última instancia, determinar si una concreta actividad administrativa está o no ajustada al ordenamiento jurídico, como nos impone el artículo 70-2º de dicha Ley procesal . Pero esa decisión, con carácter general, se ha de determinar examinando la concreta actividad administrativa objeto de examen. Es decir, el Tribunal de lo Contencioso examina la actividad impugnada conforme a las circunstancias que concurrieran cuando dicha actividad se llevó a cabo por la Administración, pero ello no supone que al interesado le esté vedado que, en esa fase de revisión, pueda aportar elementos de prueba que puedan, ya en el proceso, evidenciar que aquella actividad no estaba ajustada al ordenamiento jurídico en aquel momento. Es decir, poder cuestionar que la decisión administrativa no lo estaba conforme al material probatorio que aporta al proceso, material que, por supuesto, ha de estar referido a aquel momento en que se adopta la decisión administrativa.

Es cierto que por más que en el momento actual se haya mitigado el carácter revisor de la jurisdicción --se autoriza impugnar actividades administrativas sin previa decisión administrativa--, nunca esta jurisdicción ha supuesto una segunda instancia respecto de la actividad administrativa impugnada que ya descarto en su Exposición de Motivos la vieja Ley de 1956; muy al contrario, los Tribunales de lo Contencioso han de examinar la legalidad de esa actividad conforme resulte de las alegaciones y pruebas que se hayan aportado al proceso.»

En este caso, el acto recurrido lo fue, tal y como dice la sentencia de instancia, «la anotación del Jefe de la División de Personal de la Dirección General de la Policía que supone la simple formalización y ejecución material de la Orden del Ministro del Interior de concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco de 12 de septiembre de 2023. [...] Los recurrentes no alegan vicio o defecto alguno referido al acuerdo del Jefe de la División de Personal de 12 de septiembre de 2023 por el que se procede a la anotación del acuerdo de concesión de recompensa o condecoración en el expediente personal de los recurrentes. Por ello, resulta claro que el recurso se dirige contra un acto que es mera ejecución de otro anterior que es definitivo y consentido y firme.»

En realidad, se pretende mediante la identificación como acto recurrido de la anotación de la condecoración en su hoja de servicios, que es el «acto» que acompañan con la demanda, que se modifique el distintivo de la Cruz concedido, pretensión sobre lo que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse.

Nada se adujo sobre la nulidad de la anotación, que, por cierto, había sido ya inadmitida por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con argumentación copiada en la sentencia del Juzgado Central ahora impugnada, por lo que, en su caso, habría cosa juzgada.

Si, como se dice en la apelación, se solicitó en la demanda la concesión a ambos de la recompensa o condecoración cruz mérito policial distintivo rojo, dicha pretensión no se planteó en vía administrativa, pretensión previa que constituiría el presupuesto del proceso, exigiendo correspondencia entre la actuación impugnada y las pretensiones de las partes.

Aunque la demanda aluda a la resolución de anotación como «ese acto administrativo de desestimación de la solicitud», ni consta tal solicitud ni, desde luego, dicha anotación contiene los motivos por los que no se les concede el distintivo rojo al limitarse a incluir en la hoja de servicios la distinción concedida por Orden ministerial anterior.

Los recurrentes no iniciaron ningún procedimiento administrativo, ni recurrieron la concesión de la Cruz, por tanto, no hizo surgir la obligación administrativa de resolver ni resultó productora de silencio administrativo alguno susceptible de impugnación.

Difícilmente pudo en este caso revisarse la Orden Ministerial de concesión de la Cruz con distintivo blanco, ya que ni se ha aportado por el recurrente, ni consta en el expediente administrativo, ni se solicitó el complemento del expediente por lo que se desconocen los argumentos de la Administración para la concesión de tal distintivo.

Es más ni siquiera la demanda expone los hechos tenidos en cuenta y valorados para la propuesta inicial y concesión del distintivo, remitiéndose al atestado policial que no constituye la motivación de la Orden de concesión de la Cruz.

CUARTO. Sobre los motivos alegados de cumplimiento de los requisitos para la medalla roja, que la discrecionalidad no puede ser arbitraria y debe motivarse y sobre el principio de igualdad

La sentencia de instancia acoge el criterio de esta Sección en asuntos similares sobre que la normativa aplicable al caso, la Ley 5/1964, no concede un derecho al ingreso en la Orden del Mérito Policial sino una expresa facultad del titular de la competencia, que la ejerce de manera discrecional y sobre la necesidad de acreditación de que la valoración del distintivo que se le ha concedido resulte manifiestamente arbitraria o contraria a la finalidad perseguida por la norma y sus principios inspiradores.

No obstante, la sentencia examina los hechos que constan en el atestado, del que resulta que los policías nacionales recurrentes participaron en una intervención en Burgos el 17 de mayo de 2023, que implicó un atraco con arma de fuego, persecución y tiroteo, con riesgo para la vida. No es, sin embargo, dicho atestado la motivación de la Orden Ministerial de concesión de la Cruz, como hemos dicho, expediente que no consta en las actuaciones ya que, se insiste, no se acredita que se hubiera recurrido o que se hubiera hecha alguna solicitud previa respecto a los motivos de la concesión.

Únicamente consta en el informe de la División de Personal a que ha hecho referencia que la propuesta de la concesión la elevó el Jefe Superior de Policía de Castilla y León, «como titular de la facultad de proponer a sus subordinados para recibir una condecoración policial, que trasladó a esa División de Personal, las propuestas de ingreso en la Orden del Mérito Policial de todo el personal adscrito a la Policía Nacional bajo su mando, propuestas que fueron tratadas en la reunión de la Junta de Gobierno de la Dirección General de la Policía celebrada el día 08-09-2023, donde el Director General de la Policía oído el parecer de la Junta de Gobierno elevó propuesta de concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco a su favor, tal como había sido la propuesta por su jefe natural, siendo publicada esta concesión en la Orden General Extraordinaria de la Policía nº 2.673 de fecha 13-09-2023.»

De ello se desprende que no hay término de comparación posible para considerar lesionado el principio de igualdad.

Como ha recordado esta Sección en sentencias precedentes (por todas, sentencia de 11 de diciembre de 2015 -apelación 136/2015- o 6 de abril de 2022 -apelación 86/2021- la Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre condecoraciones policiales, establece una serie de «recompensas»para «premiar a quienes observen las virtudes de patriotismo, lealtad y entrega al servicio en el más alto grado, y que, al mismo tiempo, fomente la interior satisfacción y estímulo en todos los funcionarios de la Policía»(segundo párrafo de la Exposición de Motivos), enmarcándose, por tanto, en el supuesto más típico del llamado «Derecho Premial»,que configura las condecoraciones como un estímulo honorífico con el que recompensar comportamientos muy relevantes o trayectorias profesionales ejemplares de personas o de grupos de personas, muchas veces anónimas, que objetivamente se han hecho acreedoras de ellas.

Ahora bien, el carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones significa que los requisitos que establece la ley para permitir la concesión de esta son requisitos «mínimos»,de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción. Eso sí, sin salir de los parámetros normativos que delimitan las circunstancias para la concesión de cada categoría de condecoraciones.

Aunque, debe matizarse, que el carácter discrecional que se viene reconociendo en la concesión de condecoraciones, como dice la doctrina, supone que no se trata de recompensas a las que se tiene derecho por cumplimiento de ciertos requisitos, ni siquiera la que se pretenda exigir por el interesado amparándose en fundadas expectativas.

Conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso, pero, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa.

Todo lo cual determina, el rechazo del recurso de apelación pues, en definitiva, la sentencia apelada respeta dichos criterios.

Lo que pretende el apelante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, incluso aunque se desconozca la motivación de la Administración sobre la decisión de premiar la conducta de los recurrentes - y de otros- con el distintivo blanco.

La conclusión que alcanza el Juez Central no incurre en vulneración de la interpretación jurisprudencial de la discrecionalidad de la Administración en la concesión de condecoraciones a personal policial, ni en infracción normativa alguna.

QUINTO.- Conclusión y costas.

De cuanto antecede, el recurso de apelación debe ser desestimado en cuanto a la pretensión de que se revoque la sentencia dictada y se reconozca el derecho de los actores a ser condecorados con la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo solicitada con los demás pronunciamientos que corresponda.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 139.2 por la Ley Jurisdiccional, las costas deben imponerse a la parte apelante

Fallo