Sentencia Contencioso-Administrativo 278/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 94/2025 de 20 de mayo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

Se impugna la sentencia de 24 de septiembre de 2025 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025, por la que se concede al recurrente la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de plata, en el seno del expediente sumario número NUM000, que fue seguido con motivo de los servicios prestados por aquél y otros y que comenzó el 1 de diciembre de 2022, con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional, e integrado por el Equipo de Protección al que pertenecía el recurrente.

La sentencia apelada rechazó la pretensión del actor, consistente en la revocación de la mencionada Orden y en la concesión en su favor de la Cruz al Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo, razonándose la improcedente invocación de los distintos motivos de impugnación, a saber, falta de motivación, indebida aplicación de la norma, quebrantamiento de la buena fe, de la confianza legítima, de la doctrina de los actos propios y del principio de igualdad, destacando la doctrina jurisprudencial sobre la apreciación discrecional en la concesión de condecoraciones y su adecuada proyección al concreto caso en relación con las circunstancias de prestación del servicio por parte del recurrente.

SEGUNDO .- Resumen de la posición de las partes.

2.1.En el recurso de apelación se exponen, en primer término, lo que se consideran antecedentes de hecho de interés, consistentes básicamente en un relato cronológico de sucesivos hitos de relevancia en el expediente administrativo, para seguidamente articular los siguientes motivos de impugnación:

2.1.1.- Errónea aplicación de la norma en la sentencia apelada, obviando la prueba obrante en el expediente administrativo.

Dice el apelante que a la vista de la normativa que resulta de aplicación, su actuación era merecedora del distintivo rojo al entrañar un ineludible riesgo de perder la vida, lo que se rechaza en la sentencia al no valorar debidamente la prueba obrante en el expediente, citando a estos efectos el informe-propuesta inicial de 1 de junio de 2023 e incluso los elementos fácticos que se contienen en la propuesta de la Directora General de la Guardia Civil.

2.1.2.- Vulneración de la doctrina de los actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada.

En este punto el apelante indica que mientras del procedimiento previo resultaba inequívocamente la concesión de la condecoración perseguida, sorpresivamente la Orden impugnada se pronunció en unos términos completamente contrarios a la naturaleza de la condecoración, mostrando su desacuerdo con la argumentación jurídica de la sentencia a este respecto, resaltando el deber de coherencia de la Administración en relación con conductas anteriores que hayan generado expectativas al interesado. Y en este sentido sostiene que el Consejo Superior de la Guardia Civil contradijo de forma no motivada e injustificada el criterio adoptado por los diferentes órganos inferiores.

2.1.3 .- Vulneración del principio de igualdad no apreciada en la sentencia.

Para el apelante, el que la sentencia no aprecie desigualdad al compararse con los agentes de la Policía Nacional que participaron en la misma operación no se ajusta a derecho, insistiendo, como hiciera en la demanda, en la identidad de situaciones en cuanto a riesgos y circunstancias, y con una normativa análoga para uno y otro Cuerpo.

2.1.4.- Falta de motivación de la Orden recurrida y su no apreciación por parte del Juzgado a quo.

Según el apelante la Orden cambió de criterio sin razonar el motivo, y la sentencia no apreció la falta de motivación al partir de una incorrecta valoración de los hechos consumados a lo largo de todo el expediente administrativo.

2.1.5.- Existencia de pronunciamientos contradictorios por el mismo Juzgado.

Se refiere el apelante a una sentencia estimatoria del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2 y dice que según el Tribunal Supremo, ante este tipo de situaciones, debe estarse al pronunciamiento que reconozca el título honorífico pretendido.

2.2.La Administración apelada, por su parte, se opone en primer término por la insuficiencia argumentativa del recurso de apelación, al limitarse a transcribir los argumentos ya invocados en primera instancia. Seguidamente sostiene que no se realiza de contrario una crítica real de la valoración de la prueba practicada, pretendiendo en definitiva el apelante sustituir la valoración del Juzgador a quo por la suya. Finalmente afirma que la sentencia apelada es conforme a derecho, recordando el carácter eminentemente discrecional en materia de concesión de condecoraciones y el limitado control judicial a los elementos reglados de la Orden impugnada.

TERCERO.- El juicio de la Sala.

En aras de los principios de igualdad y seguridad jurídica, consagrados constitucionalmente, en la presente sentencia se reproducirán, en cuanto resulten extrapolables y efectuando las adaptaciones precisas, los razonamientos contenidos en las sentencias dictadas por esta Sección el 18 de marzo de 2026, en el seno del recurso de apelación número 98/2025, seguida por la de la misma fecha, apelación 85/2025, y las de 25 de marzo de 2026, apelación 92/2025, y 8 de abril, apelaciones 100/2025 y 9/2026.

Uno.- Sobre la falta de crítica a la sentencia apelada invocada por la Administración.

Ciertamente es criterio jurisprudencial reiterado que el recurso de apelación es un juicio de revisión de la resolución judicial en el que se ha de aportar una perspectiva crítica de la misma (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso administrativo, Sentencias de 13 octubre 1998 y 5 junio 1997, entre otras), ya por defectos de forma, ya por error en la valoración de la prueba o en la aplicación de las normas jurídicas o de la jurisprudencia.

Ello supone que la apelación, como segunda instancia, está llamada a reexaminar la cuestión litigiosa, no como mera repetición de los argumentos expuestos en la primera instancia, sino en base a la crítica que la parte disconforme con la decisión del Juez a quo efectúa a la resolución apelada, bien en la apreciación de los hechos, bien en la aplicación del derecho.

Como ha declarado esta Sección con anterioridad (entre otras, sentencias de 10 de diciembre de 2008 - recurso de apelación número 120/2008-, de 11 de febrero - recurso de apelación 174/2008- o de 27 de mayo - recurso de apelación 75/2009- de 2009), constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999), los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

Y esto es lo acontecido en el presente caso, pues en contra de lo sostenido por la Administración, el recurso de apelación realiza continuas referencias a los razonamientos jurídicos de la sentencia apelada, criticándolos e intentando rebatirlos, por lo que ningún reproche puede realizarse a este respecto.

Dos.- Sobre la errónea aplicación de la norma aplicable a la hora de conceder una condecoración distinta a la merecida.

Como ya dijimos con anterioridad, el apelante dice no compartir las razones de la sentencia, y por ende, de la Orden impugnada, considerando por el contrario que ninguna de ellas aplican de manera correcta los distintos distintivos contemplados en la norma aplicable.

El recurso de apelación insiste en el cumplimiento de los requisitos del artículo 8 de la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil para la condecoración de Cruz con distintivo Rojo.

La crítica dirigida a la sentencia apelada se fundamenta en la falta de valoración de lo ocurrido a lo largo del expediente administrativo, pues, según el apelante, aquél evidencia ya desde el informe - propuesta inicial de 1 de junio de 2023, las circunstancias en que se desarrolló la misión con un constante peligro para su vida. Y que incluso tal peligro se recoge en la propuesta de la Directora General de la Guardia Civil, que sirve de fundamento a la Orden impugnada, consignando de forma expresa todos los elementos que justificarían la concesión del distintivo rojo, destacando de manera especial las situaciones de peligro inminente afrontadas durante el desarrollo de la operación en Kiev.

Sin embargo, y pese a la consistencia de dichas valoraciones técnicas, la Administración optó finalmente por otorgar al recurrente la Cruz de Plata, distinción reservada a actuaciones relevantes pero carentes de la intensidad, el riesgo extraordinario y la excepcionalidad que caracterizaron la misión realizada en territorio ucraniano; criterio confirmado en la sentencia que se recurre.

La regulación aplicable parte de la Ley 19/1976, de 29 de mayo, por la que se crea la Orden del Mérito de la Guardia Civil. Su artículo 1 define la finalidad de la Orden como la de "premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria".El artículo 2 establece sus cinco categorías -Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco- precisando que la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo son categorías pensionadas, previstas para recompensar hechos o servicios realizados con riesgo para la propia vida o en los que se demuestre un valor personal extraordinario. Las restantes categorías se reservan para otros servicios o hechos extraordinarios definidos en las normas de desarrollo.

El desarrollo reglamentario de dicha Ley se encuentra en la Orden de 21 de septiembre de 2012, cuyo artículo 8 establece que la Cruz con distintivo rojo requiere la concurrencia de alguno de los siguientes supuestos:

- La ejecución, en un servicio de manifiesta importancia, de acciones demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro, siempre en un contexto que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida; o bien,

- El fallecimiento o la aparición de lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio, sin menoscabo del honor, cuando el afectado haya afrontado un peligro manifiesto contra su propia vida en acto de servicio o con ocasión de él.

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de "...hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción."(artículo 7).

A la luz de esta normativa y del propio contenido del expediente administrativo, mantiene el apelante que resulta evidente que la propuesta inicial y la valoración técnica efectuada por los órganos especializados se ajustaban plenamente a los requisitos del distintivo rojo, lo que hace aún más llamativo -y objeto de reproche por el apelante- que finalmente se acordara una categoría inferior que no guarda coherencia con los hechos acreditados.

Partimos de que a ninguna de las veintitrés personas condecoradas que figuran en la Orden ministerial recurrida, de 7 de marzo de 2025, se le ha concedido el distintivo rojo -Cruz de Plata o con distintivo blanco- y a todos ellos se les ha otorgado la condecoración por su participación en la misma operación "EPA- UC RANIA"por el despliegue realizado en Ucrania del equipo policial de apoyo que llevó a cabo actuaciones de cooperación internacional en representación de España, de compleja actividad e intenso esfuerzo, con el riesgo inherente al lanzamiento de misiles y drones por parte de la federación rusa.

Tras el «Informe de evaluación de la categoría de condecoraciones» del Director Adjunto Operativo, de la Dirección General de la Guardia Civil, Expediente Sumario NUM000 -en el que al aquí apelante se propone la Cruz de Plata - se elevó el expediente al Consejo Superior de la Guardia Civil.

En el acta de la reunión de 11 de diciembre de 2024 (acontecimiento 148), se hace constar la motivación del cambio y unificación de la propuesta del instructor con el siguiente contenido:

«Se abrió un intenso debate en el que participaron muchos de los vocales presentes, analizando el caso concreto objeto del expediente, pero poniéndolo en conexión con hechos anteriores y también con posibles situaciones futuras. El debate giraba en torno, no ya al merecimiento de ser condecorados, sino al tipo de condecoración que debía ser concedida a cada uno.

Finalmente se llegó a una serie de conclusiones, como son que el hecho de ir a una zona de conflicto bélico no implica necesariamente asumir un riesgo concreto y específico, por lo que no cualquier desplazamiento a una de estas zonas, puede ser recompensado con una cruz con distintivo rojo.

Por otro lado, los propuestos no sufrieron ningún tipo de acción ni hecho concreto, que pusiera en riesgo su vida; pudieron regresar a España sin ningún incidente y después de ellos, han seguido yendo otros equipos y nada les ha sucedido.

Otra de las conclusiones que se extrajeron es, que tanto el equipo EPA como el de protección del GAR, corrieron los mismos riesgos, con carácter genérico y asumidos voluntariamente, estando en los mismos sitios y lugares, por lo que no parece que se pueda hacer distinciones sobre ellos a la hora de ser condecorados.

Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se somete a votación que, los propuestos como merecedores de cruces con este distintivo, finalmente, y en contra del instructor, lo sean con una Cruz de Plata, siguiendo el resto de propuestos con las cruces con los distintivos y categorías recogidas en el expediente. Se valora también, que ésta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.»

La sentencia recurrida, aludiendo a la discrecionalidad administrativa en esta materia y a las circunstancias concurrentes, confirmó la Orden recurrida, razonando sucintamente que "hay que considerar que era procedente que se concediera a(...) la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la modalidad de Cruz de Plata, teniendo en cuenta las circunstancias en que se produjo el servicio prestado en la guerra de Ucrania, que discrecionalmente se valoró por el MINISTERIO DEL INTERIOR".

Las circunstancias concurrentes, que son los hechos relatados a lo largo del procedimiento administrativo, como sucede con los contenidos en el informe de 1 de junio de 2023 de la Jefatura de Información de la Dirección General de la Guardia Civil que, en realidad, se refería al despliegue del Equipo Policial de Apoyo en Ucrania "..superando un importante reto logístico y de cooperación internacional..",señalaba sobre el actor (folio 42): "su aportación constante y dinámica de nuevas ideas", "siendo capaz de mantener conversaciones sencillas en el idioma(...) factor clave que permitió ganarse a la población"; "..actualizó todos los sistemas GPS de los vehículos", "ejerció de conductor y apoyo permanente del Teniente.... Prestando su ayuda tanto en labores burocráticas como operativas para que el jefe estuviera más liberado"; "gracias a la labor abnegada de apoyo... se garantizó que existiera una coordinación permanente y dominio pleno de la situación general",destacando finalmente "su valor personal y serenidad ante el peligro"en relación con las "vicisitudes propias de un lugar en que se desarrolla el conflicto bélico"entre Rusia y Ucrania, donde existía "un ineludible riesgo de perder la vida".

Como se ve, el informe no muestra ningún evento o situación particular del recurrente que sirva para mostrar las específicas circunstancias que la normativa reguladora de la condecoración exige para su concesión.

Ello, claro está, sin que esa apreciación oculte la realización por el actor de acciones caracterizadas por el mérito sin duda relevante y loable de su actuación, o la ejecución de un servicio de extraordinaria dificultad e importancia, relevadora de cualidades profesionales superiores dignas de su alto reconocimiento.

Se decía también en el citado informe propuesta que "..durante la permanencia del Equipo en Ucrania la ciudad de Kiev sufrió ataques aéreos por parte de la Federación Rusa..",ataques que "..consistían en el lanzamiento de misiles y drones "kamicaze", que en muchos casos impactaron contra diferentes objetivos de la ciudad..",afirmando igualmente que "..durante estos ataques, los miembros del EPA intentaron permanecer protegidos en los diferentes refugios existentes en las distintas ubicaciones que se visitaron para el desarrollo de los trabajos..".Relato este que, como claramente se ve, aunque traslade la difícil situación por la que hubieron de pasar los integrantes del equipo, no refiere hecho concreto alguno al que hubieron de enfrentarse sus componentes ni el padecimiento de aquel ineludible o manifiesto riesgo de pérdida de la vida, señalándose incluso que con tal ocasión los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado intentaron permanecer protegidos en refugios.

Por ello, aunque determinados informes contuvieran propuesta inicial de concesión de distintivo rojo para el actor, o para algunos otros de sus compañeros, el acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil da idea fiel y exacta de las razones que justificaron la resolución finalmente emitida.

La propia propuesta asumida por la Directora General de la Guardia Civil, insistía en aquellas circunstancias que rodearon la intervención del actor en la operación, proponiendo la concesión de la Cruz de plata, y si, ciertamente, añadía el parecer de la proponente sobre la existencia en el caso de "..un ineludible riesgo de perder la vida..",esa circunstancia no se derivaba de situación concreta o específica alguna sucedida al actor, sino que se mencionaba como de ordinaria producción "..en situaciones de alto riesgo en las que, por las inherentes vicisitudes propias de un lugar en el que se desarrolla un conflicto bélico de la magnitud de la guerra entre Rusia y Ucrania..".

No estimamos, por tanto, ningún error por parte de la sentencia en este concreto extremo, que ha aplicado la doctrina jurisprudencial según la cual nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce « STS, Sala 3º, Sección 7ª, de 7 de marzo de 2005, FJ 6, (recurso 81/2003)».

Añadimos, y los establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución).

Sobre este particular pueden verse las sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 23 de junio de 200: (recurso de casación en interés de la Ley número 273/1999), en lo que ahora interesa:

«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».

Igualmente, el Tribunal Supremo, sección 7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004), razonó que ha de hacerse «respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento»,lo que «no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».

Recuerda la STS de 13 de noviembre de 2025, recurso contencioso-administrativo 661/2024 que «La potestad premial, referida a la facultad de las Administraciones para otorgar distinciones a personas físicas o jurídicas en reconocimiento de conductas o actuaciones ejemplares, se ejerce de forma discrecional, y viene sujeta a las normas que regulen los procedimientos, requisitos y efectos de estas condecoraciones o recompensas.

Por tanto, esta potestad administrativa no está vinculada a derechos subjetivos de los ciudadanos, sino a la valoración institucional de los méritos vinculados a comportamientos que se estimen beneficiosos para el interés general. [...] Las distinciones honoríficas otorgadas por la Administración Pública constituyen actos administrativos de naturaleza discrecional, orientados al reconocimiento de conductas que se consideran beneficiosas para el interés general. Tales actos producen efectos jurídicos positivos para el destinatario, entre los que cabe destacar la proyección favorable sobre su honor, prestigio y reconocimiento público.»

Por tanto, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso.

Todo lo cual determina, como ya se ha anticipado, el rechazo de las alegaciones al respecto del recurso de apelación pues, en definitiva, la sentencia recurrida respeta dichos criterios.

Lo que pretende el apelante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, sustituyendo a la Administración en el ejercicio de una potestad discrecional, ponderando y calibrando la relevancia de su intervención y demás circunstancias frente al criterio de aquélla, lo que no resulta procedente en atención a las precedentes consideraciones jurídicas, sin que se aprecie error en la apreciación del Juez Central.

Tres.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios.

Mantiene la parte apelante que el procedimiento previo que dio origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la Administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica»,de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen»( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

Y es en este sentido en el que la sentencia apelada razona que no hay infracción alguna al principio invocado por cuanto el cambio de criterio fue motivado en relación con unos trámites previos que no eran "vinculantes".

Cuatro.- Sobre la vulneración del principio de igualdad.

La sentencia razona que en este caso "no se ha probado que concurra tal identidad"en relación con el personal de la Policía Nacional destinado a Ucrania, que el recurrente esgrime que fue condecorado con la Cruz con distintivo rojo, precisamente porque él forma parte de otro Cuerpo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Y muestra su desacuerdo afirmando que tal razonamiento jurídico es contrario a Derecho, pues la pertenencia a distintos Cuerpos de Seguridad no es óbice para apreciar que realizaron la misma operación y sufrieron las mismas situaciones de riesgo, como se apreció por el Consejo Superior de la Guardia Civil, y que la decisión judicial le genera un perjuicio ilegítimo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad»( STC 110/2004, de 30 de junio; en el mismo sentido, SSTC 7/1984, 68/1989 y 131/2024).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

Cinco.- Sobre la falta de motivación de la Orden recurrida.

La sentencia tampoco acogió favorablemente este reproche jurídico del recurrente, argumentando que la Orden de 7 de marzo de 2025 "se remite a la propuesta"de la Dirección General de la Guardia Civil, cumpliéndose lo dispuesto en el artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Pues bien, en la medida en que el apelante no rebate tal razonamiento, al vincular la falta de motivación con la supuesta indebida valoración de los hechos a lo largo del expediente administrativo, no cabe sino remitirnos al respecto a lo ya expuesto con anterioridad en esta sentencia.

Seis.- Sobre la existencia de pronunciamientos contradictorios del mismo Juzgado.

Amén que la sentencia citada por el apelante es del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, no se ha ofrecido justificación alguna sobre las condiciones y términos en que dicho órgano judicial habría resuelto estimatoriamente el recurso contencioso-administrativo a que se refiere el recurrente, decisión que, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no puede ser vinculante para la Sala.

CUARTO.- Conclusión y costas procesales.

Como puede verse, ninguna de las razones en que se basa merece acogida favorable, por lo que el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139. 2 ),con la obligada condena del apelante al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, con la limitación de 500 euros por todos los conceptos.

En atención a lo expuesto,

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

Se impugna la sentencia de 24 de septiembre de 2025 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025, por la que se concede al recurrente la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de plata, en el seno del expediente sumario número NUM000, que fue seguido con motivo de los servicios prestados por aquél y otros y que comenzó el 1 de diciembre de 2022, con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional, e integrado por el Equipo de Protección al que pertenecía el recurrente.

La sentencia apelada rechazó la pretensión del actor, consistente en la revocación de la mencionada Orden y en la concesión en su favor de la Cruz al Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo, razonándose la improcedente invocación de los distintos motivos de impugnación, a saber, falta de motivación, indebida aplicación de la norma, quebrantamiento de la buena fe, de la confianza legítima, de la doctrina de los actos propios y del principio de igualdad, destacando la doctrina jurisprudencial sobre la apreciación discrecional en la concesión de condecoraciones y su adecuada proyección al concreto caso en relación con las circunstancias de prestación del servicio por parte del recurrente.

SEGUNDO .- Resumen de la posición de las partes.

2.1.En el recurso de apelación se exponen, en primer término, lo que se consideran antecedentes de hecho de interés, consistentes básicamente en un relato cronológico de sucesivos hitos de relevancia en el expediente administrativo, para seguidamente articular los siguientes motivos de impugnación:

2.1.1.- Errónea aplicación de la norma en la sentencia apelada, obviando la prueba obrante en el expediente administrativo.

Dice el apelante que a la vista de la normativa que resulta de aplicación, su actuación era merecedora del distintivo rojo al entrañar un ineludible riesgo de perder la vida, lo que se rechaza en la sentencia al no valorar debidamente la prueba obrante en el expediente, citando a estos efectos el informe-propuesta inicial de 1 de junio de 2023 e incluso los elementos fácticos que se contienen en la propuesta de la Directora General de la Guardia Civil.

2.1.2.- Vulneración de la doctrina de los actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada.

En este punto el apelante indica que mientras del procedimiento previo resultaba inequívocamente la concesión de la condecoración perseguida, sorpresivamente la Orden impugnada se pronunció en unos términos completamente contrarios a la naturaleza de la condecoración, mostrando su desacuerdo con la argumentación jurídica de la sentencia a este respecto, resaltando el deber de coherencia de la Administración en relación con conductas anteriores que hayan generado expectativas al interesado. Y en este sentido sostiene que el Consejo Superior de la Guardia Civil contradijo de forma no motivada e injustificada el criterio adoptado por los diferentes órganos inferiores.

2.1.3 .- Vulneración del principio de igualdad no apreciada en la sentencia.

Para el apelante, el que la sentencia no aprecie desigualdad al compararse con los agentes de la Policía Nacional que participaron en la misma operación no se ajusta a derecho, insistiendo, como hiciera en la demanda, en la identidad de situaciones en cuanto a riesgos y circunstancias, y con una normativa análoga para uno y otro Cuerpo.

2.1.4.- Falta de motivación de la Orden recurrida y su no apreciación por parte del Juzgado a quo.

Según el apelante la Orden cambió de criterio sin razonar el motivo, y la sentencia no apreció la falta de motivación al partir de una incorrecta valoración de los hechos consumados a lo largo de todo el expediente administrativo.

2.1.5.- Existencia de pronunciamientos contradictorios por el mismo Juzgado.

Se refiere el apelante a una sentencia estimatoria del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2 y dice que según el Tribunal Supremo, ante este tipo de situaciones, debe estarse al pronunciamiento que reconozca el título honorífico pretendido.

2.2.La Administración apelada, por su parte, se opone en primer término por la insuficiencia argumentativa del recurso de apelación, al limitarse a transcribir los argumentos ya invocados en primera instancia. Seguidamente sostiene que no se realiza de contrario una crítica real de la valoración de la prueba practicada, pretendiendo en definitiva el apelante sustituir la valoración del Juzgador a quo por la suya. Finalmente afirma que la sentencia apelada es conforme a derecho, recordando el carácter eminentemente discrecional en materia de concesión de condecoraciones y el limitado control judicial a los elementos reglados de la Orden impugnada.

TERCERO.- El juicio de la Sala.

En aras de los principios de igualdad y seguridad jurídica, consagrados constitucionalmente, en la presente sentencia se reproducirán, en cuanto resulten extrapolables y efectuando las adaptaciones precisas, los razonamientos contenidos en las sentencias dictadas por esta Sección el 18 de marzo de 2026, en el seno del recurso de apelación número 98/2025, seguida por la de la misma fecha, apelación 85/2025, y las de 25 de marzo de 2026, apelación 92/2025, y 8 de abril, apelaciones 100/2025 y 9/2026.

Uno.- Sobre la falta de crítica a la sentencia apelada invocada por la Administración.

Ciertamente es criterio jurisprudencial reiterado que el recurso de apelación es un juicio de revisión de la resolución judicial en el que se ha de aportar una perspectiva crítica de la misma (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso administrativo, Sentencias de 13 octubre 1998 y 5 junio 1997, entre otras), ya por defectos de forma, ya por error en la valoración de la prueba o en la aplicación de las normas jurídicas o de la jurisprudencia.

Ello supone que la apelación, como segunda instancia, está llamada a reexaminar la cuestión litigiosa, no como mera repetición de los argumentos expuestos en la primera instancia, sino en base a la crítica que la parte disconforme con la decisión del Juez a quo efectúa a la resolución apelada, bien en la apreciación de los hechos, bien en la aplicación del derecho.

Como ha declarado esta Sección con anterioridad (entre otras, sentencias de 10 de diciembre de 2008 - recurso de apelación número 120/2008-, de 11 de febrero - recurso de apelación 174/2008- o de 27 de mayo - recurso de apelación 75/2009- de 2009), constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999), los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

Y esto es lo acontecido en el presente caso, pues en contra de lo sostenido por la Administración, el recurso de apelación realiza continuas referencias a los razonamientos jurídicos de la sentencia apelada, criticándolos e intentando rebatirlos, por lo que ningún reproche puede realizarse a este respecto.

Dos.- Sobre la errónea aplicación de la norma aplicable a la hora de conceder una condecoración distinta a la merecida.

Como ya dijimos con anterioridad, el apelante dice no compartir las razones de la sentencia, y por ende, de la Orden impugnada, considerando por el contrario que ninguna de ellas aplican de manera correcta los distintos distintivos contemplados en la norma aplicable.

El recurso de apelación insiste en el cumplimiento de los requisitos del artículo 8 de la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil para la condecoración de Cruz con distintivo Rojo.

La crítica dirigida a la sentencia apelada se fundamenta en la falta de valoración de lo ocurrido a lo largo del expediente administrativo, pues, según el apelante, aquél evidencia ya desde el informe - propuesta inicial de 1 de junio de 2023, las circunstancias en que se desarrolló la misión con un constante peligro para su vida. Y que incluso tal peligro se recoge en la propuesta de la Directora General de la Guardia Civil, que sirve de fundamento a la Orden impugnada, consignando de forma expresa todos los elementos que justificarían la concesión del distintivo rojo, destacando de manera especial las situaciones de peligro inminente afrontadas durante el desarrollo de la operación en Kiev.

Sin embargo, y pese a la consistencia de dichas valoraciones técnicas, la Administración optó finalmente por otorgar al recurrente la Cruz de Plata, distinción reservada a actuaciones relevantes pero carentes de la intensidad, el riesgo extraordinario y la excepcionalidad que caracterizaron la misión realizada en territorio ucraniano; criterio confirmado en la sentencia que se recurre.

La regulación aplicable parte de la Ley 19/1976, de 29 de mayo, por la que se crea la Orden del Mérito de la Guardia Civil. Su artículo 1 define la finalidad de la Orden como la de "premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria".El artículo 2 establece sus cinco categorías -Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco- precisando que la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo son categorías pensionadas, previstas para recompensar hechos o servicios realizados con riesgo para la propia vida o en los que se demuestre un valor personal extraordinario. Las restantes categorías se reservan para otros servicios o hechos extraordinarios definidos en las normas de desarrollo.

El desarrollo reglamentario de dicha Ley se encuentra en la Orden de 21 de septiembre de 2012, cuyo artículo 8 establece que la Cruz con distintivo rojo requiere la concurrencia de alguno de los siguientes supuestos:

- La ejecución, en un servicio de manifiesta importancia, de acciones demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro, siempre en un contexto que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida; o bien,

- El fallecimiento o la aparición de lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio, sin menoscabo del honor, cuando el afectado haya afrontado un peligro manifiesto contra su propia vida en acto de servicio o con ocasión de él.

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de "...hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción."(artículo 7).

A la luz de esta normativa y del propio contenido del expediente administrativo, mantiene el apelante que resulta evidente que la propuesta inicial y la valoración técnica efectuada por los órganos especializados se ajustaban plenamente a los requisitos del distintivo rojo, lo que hace aún más llamativo -y objeto de reproche por el apelante- que finalmente se acordara una categoría inferior que no guarda coherencia con los hechos acreditados.

Partimos de que a ninguna de las veintitrés personas condecoradas que figuran en la Orden ministerial recurrida, de 7 de marzo de 2025, se le ha concedido el distintivo rojo -Cruz de Plata o con distintivo blanco- y a todos ellos se les ha otorgado la condecoración por su participación en la misma operación "EPA- UC RANIA"por el despliegue realizado en Ucrania del equipo policial de apoyo que llevó a cabo actuaciones de cooperación internacional en representación de España, de compleja actividad e intenso esfuerzo, con el riesgo inherente al lanzamiento de misiles y drones por parte de la federación rusa.

Tras el «Informe de evaluación de la categoría de condecoraciones» del Director Adjunto Operativo, de la Dirección General de la Guardia Civil, Expediente Sumario NUM000 -en el que al aquí apelante se propone la Cruz de Plata - se elevó el expediente al Consejo Superior de la Guardia Civil.

En el acta de la reunión de 11 de diciembre de 2024 (acontecimiento 148), se hace constar la motivación del cambio y unificación de la propuesta del instructor con el siguiente contenido:

«Se abrió un intenso debate en el que participaron muchos de los vocales presentes, analizando el caso concreto objeto del expediente, pero poniéndolo en conexión con hechos anteriores y también con posibles situaciones futuras. El debate giraba en torno, no ya al merecimiento de ser condecorados, sino al tipo de condecoración que debía ser concedida a cada uno.

Finalmente se llegó a una serie de conclusiones, como son que el hecho de ir a una zona de conflicto bélico no implica necesariamente asumir un riesgo concreto y específico, por lo que no cualquier desplazamiento a una de estas zonas, puede ser recompensado con una cruz con distintivo rojo.

Por otro lado, los propuestos no sufrieron ningún tipo de acción ni hecho concreto, que pusiera en riesgo su vida; pudieron regresar a España sin ningún incidente y después de ellos, han seguido yendo otros equipos y nada les ha sucedido.

Otra de las conclusiones que se extrajeron es, que tanto el equipo EPA como el de protección del GAR, corrieron los mismos riesgos, con carácter genérico y asumidos voluntariamente, estando en los mismos sitios y lugares, por lo que no parece que se pueda hacer distinciones sobre ellos a la hora de ser condecorados.

Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se somete a votación que, los propuestos como merecedores de cruces con este distintivo, finalmente, y en contra del instructor, lo sean con una Cruz de Plata, siguiendo el resto de propuestos con las cruces con los distintivos y categorías recogidas en el expediente. Se valora también, que ésta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.»

La sentencia recurrida, aludiendo a la discrecionalidad administrativa en esta materia y a las circunstancias concurrentes, confirmó la Orden recurrida, razonando sucintamente que "hay que considerar que era procedente que se concediera a(...) la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la modalidad de Cruz de Plata, teniendo en cuenta las circunstancias en que se produjo el servicio prestado en la guerra de Ucrania, que discrecionalmente se valoró por el MINISTERIO DEL INTERIOR".

Las circunstancias concurrentes, que son los hechos relatados a lo largo del procedimiento administrativo, como sucede con los contenidos en el informe de 1 de junio de 2023 de la Jefatura de Información de la Dirección General de la Guardia Civil que, en realidad, se refería al despliegue del Equipo Policial de Apoyo en Ucrania "..superando un importante reto logístico y de cooperación internacional..",señalaba sobre el actor (folio 42): "su aportación constante y dinámica de nuevas ideas", "siendo capaz de mantener conversaciones sencillas en el idioma(...) factor clave que permitió ganarse a la población"; "..actualizó todos los sistemas GPS de los vehículos", "ejerció de conductor y apoyo permanente del Teniente.... Prestando su ayuda tanto en labores burocráticas como operativas para que el jefe estuviera más liberado"; "gracias a la labor abnegada de apoyo... se garantizó que existiera una coordinación permanente y dominio pleno de la situación general",destacando finalmente "su valor personal y serenidad ante el peligro"en relación con las "vicisitudes propias de un lugar en que se desarrolla el conflicto bélico"entre Rusia y Ucrania, donde existía "un ineludible riesgo de perder la vida".

Como se ve, el informe no muestra ningún evento o situación particular del recurrente que sirva para mostrar las específicas circunstancias que la normativa reguladora de la condecoración exige para su concesión.

Ello, claro está, sin que esa apreciación oculte la realización por el actor de acciones caracterizadas por el mérito sin duda relevante y loable de su actuación, o la ejecución de un servicio de extraordinaria dificultad e importancia, relevadora de cualidades profesionales superiores dignas de su alto reconocimiento.

Se decía también en el citado informe propuesta que "..durante la permanencia del Equipo en Ucrania la ciudad de Kiev sufrió ataques aéreos por parte de la Federación Rusa..",ataques que "..consistían en el lanzamiento de misiles y drones "kamicaze", que en muchos casos impactaron contra diferentes objetivos de la ciudad..",afirmando igualmente que "..durante estos ataques, los miembros del EPA intentaron permanecer protegidos en los diferentes refugios existentes en las distintas ubicaciones que se visitaron para el desarrollo de los trabajos..".Relato este que, como claramente se ve, aunque traslade la difícil situación por la que hubieron de pasar los integrantes del equipo, no refiere hecho concreto alguno al que hubieron de enfrentarse sus componentes ni el padecimiento de aquel ineludible o manifiesto riesgo de pérdida de la vida, señalándose incluso que con tal ocasión los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado intentaron permanecer protegidos en refugios.

Por ello, aunque determinados informes contuvieran propuesta inicial de concesión de distintivo rojo para el actor, o para algunos otros de sus compañeros, el acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil da idea fiel y exacta de las razones que justificaron la resolución finalmente emitida.

La propia propuesta asumida por la Directora General de la Guardia Civil, insistía en aquellas circunstancias que rodearon la intervención del actor en la operación, proponiendo la concesión de la Cruz de plata, y si, ciertamente, añadía el parecer de la proponente sobre la existencia en el caso de "..un ineludible riesgo de perder la vida..",esa circunstancia no se derivaba de situación concreta o específica alguna sucedida al actor, sino que se mencionaba como de ordinaria producción "..en situaciones de alto riesgo en las que, por las inherentes vicisitudes propias de un lugar en el que se desarrolla un conflicto bélico de la magnitud de la guerra entre Rusia y Ucrania..".

No estimamos, por tanto, ningún error por parte de la sentencia en este concreto extremo, que ha aplicado la doctrina jurisprudencial según la cual nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce « STS, Sala 3º, Sección 7ª, de 7 de marzo de 2005, FJ 6, (recurso 81/2003)».

Añadimos, y los establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución).

Sobre este particular pueden verse las sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 23 de junio de 200: (recurso de casación en interés de la Ley número 273/1999), en lo que ahora interesa:

«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».

Igualmente, el Tribunal Supremo, sección 7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004), razonó que ha de hacerse «respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento»,lo que «no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».

Recuerda la STS de 13 de noviembre de 2025, recurso contencioso-administrativo 661/2024 que «La potestad premial, referida a la facultad de las Administraciones para otorgar distinciones a personas físicas o jurídicas en reconocimiento de conductas o actuaciones ejemplares, se ejerce de forma discrecional, y viene sujeta a las normas que regulen los procedimientos, requisitos y efectos de estas condecoraciones o recompensas.

Por tanto, esta potestad administrativa no está vinculada a derechos subjetivos de los ciudadanos, sino a la valoración institucional de los méritos vinculados a comportamientos que se estimen beneficiosos para el interés general. [...] Las distinciones honoríficas otorgadas por la Administración Pública constituyen actos administrativos de naturaleza discrecional, orientados al reconocimiento de conductas que se consideran beneficiosas para el interés general. Tales actos producen efectos jurídicos positivos para el destinatario, entre los que cabe destacar la proyección favorable sobre su honor, prestigio y reconocimiento público.»

Por tanto, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso.

Todo lo cual determina, como ya se ha anticipado, el rechazo de las alegaciones al respecto del recurso de apelación pues, en definitiva, la sentencia recurrida respeta dichos criterios.

Lo que pretende el apelante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, sustituyendo a la Administración en el ejercicio de una potestad discrecional, ponderando y calibrando la relevancia de su intervención y demás circunstancias frente al criterio de aquélla, lo que no resulta procedente en atención a las precedentes consideraciones jurídicas, sin que se aprecie error en la apreciación del Juez Central.

Tres.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios.

Mantiene la parte apelante que el procedimiento previo que dio origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la Administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica»,de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen»( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

Y es en este sentido en el que la sentencia apelada razona que no hay infracción alguna al principio invocado por cuanto el cambio de criterio fue motivado en relación con unos trámites previos que no eran "vinculantes".

Cuatro.- Sobre la vulneración del principio de igualdad.

La sentencia razona que en este caso "no se ha probado que concurra tal identidad"en relación con el personal de la Policía Nacional destinado a Ucrania, que el recurrente esgrime que fue condecorado con la Cruz con distintivo rojo, precisamente porque él forma parte de otro Cuerpo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Y muestra su desacuerdo afirmando que tal razonamiento jurídico es contrario a Derecho, pues la pertenencia a distintos Cuerpos de Seguridad no es óbice para apreciar que realizaron la misma operación y sufrieron las mismas situaciones de riesgo, como se apreció por el Consejo Superior de la Guardia Civil, y que la decisión judicial le genera un perjuicio ilegítimo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad»( STC 110/2004, de 30 de junio; en el mismo sentido, SSTC 7/1984, 68/1989 y 131/2024).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

Cinco.- Sobre la falta de motivación de la Orden recurrida.

La sentencia tampoco acogió favorablemente este reproche jurídico del recurrente, argumentando que la Orden de 7 de marzo de 2025 "se remite a la propuesta"de la Dirección General de la Guardia Civil, cumpliéndose lo dispuesto en el artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Pues bien, en la medida en que el apelante no rebate tal razonamiento, al vincular la falta de motivación con la supuesta indebida valoración de los hechos a lo largo del expediente administrativo, no cabe sino remitirnos al respecto a lo ya expuesto con anterioridad en esta sentencia.

Seis.- Sobre la existencia de pronunciamientos contradictorios del mismo Juzgado.

Amén que la sentencia citada por el apelante es del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, no se ha ofrecido justificación alguna sobre las condiciones y términos en que dicho órgano judicial habría resuelto estimatoriamente el recurso contencioso-administrativo a que se refiere el recurrente, decisión que, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no puede ser vinculante para la Sala.

CUARTO.- Conclusión y costas procesales.

Como puede verse, ninguna de las razones en que se basa merece acogida favorable, por lo que el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139. 2 ),con la obligada condena del apelante al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, con la limitación de 500 euros por todos los conceptos.

En atención a lo expuesto,

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

Se impugna la sentencia de 24 de septiembre de 2025 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025, por la que se concede al recurrente la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de plata, en el seno del expediente sumario número NUM000, que fue seguido con motivo de los servicios prestados por aquél y otros y que comenzó el 1 de diciembre de 2022, con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional, e integrado por el Equipo de Protección al que pertenecía el recurrente.

La sentencia apelada rechazó la pretensión del actor, consistente en la revocación de la mencionada Orden y en la concesión en su favor de la Cruz al Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo, razonándose la improcedente invocación de los distintos motivos de impugnación, a saber, falta de motivación, indebida aplicación de la norma, quebrantamiento de la buena fe, de la confianza legítima, de la doctrina de los actos propios y del principio de igualdad, destacando la doctrina jurisprudencial sobre la apreciación discrecional en la concesión de condecoraciones y su adecuada proyección al concreto caso en relación con las circunstancias de prestación del servicio por parte del recurrente.

SEGUNDO .- Resumen de la posición de las partes.

2.1.En el recurso de apelación se exponen, en primer término, lo que se consideran antecedentes de hecho de interés, consistentes básicamente en un relato cronológico de sucesivos hitos de relevancia en el expediente administrativo, para seguidamente articular los siguientes motivos de impugnación:

2.1.1.- Errónea aplicación de la norma en la sentencia apelada, obviando la prueba obrante en el expediente administrativo.

Dice el apelante que a la vista de la normativa que resulta de aplicación, su actuación era merecedora del distintivo rojo al entrañar un ineludible riesgo de perder la vida, lo que se rechaza en la sentencia al no valorar debidamente la prueba obrante en el expediente, citando a estos efectos el informe-propuesta inicial de 1 de junio de 2023 e incluso los elementos fácticos que se contienen en la propuesta de la Directora General de la Guardia Civil.

2.1.2.- Vulneración de la doctrina de los actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada.

En este punto el apelante indica que mientras del procedimiento previo resultaba inequívocamente la concesión de la condecoración perseguida, sorpresivamente la Orden impugnada se pronunció en unos términos completamente contrarios a la naturaleza de la condecoración, mostrando su desacuerdo con la argumentación jurídica de la sentencia a este respecto, resaltando el deber de coherencia de la Administración en relación con conductas anteriores que hayan generado expectativas al interesado. Y en este sentido sostiene que el Consejo Superior de la Guardia Civil contradijo de forma no motivada e injustificada el criterio adoptado por los diferentes órganos inferiores.

2.1.3 .- Vulneración del principio de igualdad no apreciada en la sentencia.

Para el apelante, el que la sentencia no aprecie desigualdad al compararse con los agentes de la Policía Nacional que participaron en la misma operación no se ajusta a derecho, insistiendo, como hiciera en la demanda, en la identidad de situaciones en cuanto a riesgos y circunstancias, y con una normativa análoga para uno y otro Cuerpo.

2.1.4.- Falta de motivación de la Orden recurrida y su no apreciación por parte del Juzgado a quo.

Según el apelante la Orden cambió de criterio sin razonar el motivo, y la sentencia no apreció la falta de motivación al partir de una incorrecta valoración de los hechos consumados a lo largo de todo el expediente administrativo.

2.1.5.- Existencia de pronunciamientos contradictorios por el mismo Juzgado.

Se refiere el apelante a una sentencia estimatoria del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2 y dice que según el Tribunal Supremo, ante este tipo de situaciones, debe estarse al pronunciamiento que reconozca el título honorífico pretendido.

2.2.La Administración apelada, por su parte, se opone en primer término por la insuficiencia argumentativa del recurso de apelación, al limitarse a transcribir los argumentos ya invocados en primera instancia. Seguidamente sostiene que no se realiza de contrario una crítica real de la valoración de la prueba practicada, pretendiendo en definitiva el apelante sustituir la valoración del Juzgador a quo por la suya. Finalmente afirma que la sentencia apelada es conforme a derecho, recordando el carácter eminentemente discrecional en materia de concesión de condecoraciones y el limitado control judicial a los elementos reglados de la Orden impugnada.

TERCERO.- El juicio de la Sala.

En aras de los principios de igualdad y seguridad jurídica, consagrados constitucionalmente, en la presente sentencia se reproducirán, en cuanto resulten extrapolables y efectuando las adaptaciones precisas, los razonamientos contenidos en las sentencias dictadas por esta Sección el 18 de marzo de 2026, en el seno del recurso de apelación número 98/2025, seguida por la de la misma fecha, apelación 85/2025, y las de 25 de marzo de 2026, apelación 92/2025, y 8 de abril, apelaciones 100/2025 y 9/2026.

Uno.- Sobre la falta de crítica a la sentencia apelada invocada por la Administración.

Ciertamente es criterio jurisprudencial reiterado que el recurso de apelación es un juicio de revisión de la resolución judicial en el que se ha de aportar una perspectiva crítica de la misma (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso administrativo, Sentencias de 13 octubre 1998 y 5 junio 1997, entre otras), ya por defectos de forma, ya por error en la valoración de la prueba o en la aplicación de las normas jurídicas o de la jurisprudencia.

Ello supone que la apelación, como segunda instancia, está llamada a reexaminar la cuestión litigiosa, no como mera repetición de los argumentos expuestos en la primera instancia, sino en base a la crítica que la parte disconforme con la decisión del Juez a quo efectúa a la resolución apelada, bien en la apreciación de los hechos, bien en la aplicación del derecho.

Como ha declarado esta Sección con anterioridad (entre otras, sentencias de 10 de diciembre de 2008 - recurso de apelación número 120/2008-, de 11 de febrero - recurso de apelación 174/2008- o de 27 de mayo - recurso de apelación 75/2009- de 2009), constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999), los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

Y esto es lo acontecido en el presente caso, pues en contra de lo sostenido por la Administración, el recurso de apelación realiza continuas referencias a los razonamientos jurídicos de la sentencia apelada, criticándolos e intentando rebatirlos, por lo que ningún reproche puede realizarse a este respecto.

Dos.- Sobre la errónea aplicación de la norma aplicable a la hora de conceder una condecoración distinta a la merecida.

Como ya dijimos con anterioridad, el apelante dice no compartir las razones de la sentencia, y por ende, de la Orden impugnada, considerando por el contrario que ninguna de ellas aplican de manera correcta los distintos distintivos contemplados en la norma aplicable.

El recurso de apelación insiste en el cumplimiento de los requisitos del artículo 8 de la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil para la condecoración de Cruz con distintivo Rojo.

La crítica dirigida a la sentencia apelada se fundamenta en la falta de valoración de lo ocurrido a lo largo del expediente administrativo, pues, según el apelante, aquél evidencia ya desde el informe - propuesta inicial de 1 de junio de 2023, las circunstancias en que se desarrolló la misión con un constante peligro para su vida. Y que incluso tal peligro se recoge en la propuesta de la Directora General de la Guardia Civil, que sirve de fundamento a la Orden impugnada, consignando de forma expresa todos los elementos que justificarían la concesión del distintivo rojo, destacando de manera especial las situaciones de peligro inminente afrontadas durante el desarrollo de la operación en Kiev.

Sin embargo, y pese a la consistencia de dichas valoraciones técnicas, la Administración optó finalmente por otorgar al recurrente la Cruz de Plata, distinción reservada a actuaciones relevantes pero carentes de la intensidad, el riesgo extraordinario y la excepcionalidad que caracterizaron la misión realizada en territorio ucraniano; criterio confirmado en la sentencia que se recurre.

La regulación aplicable parte de la Ley 19/1976, de 29 de mayo, por la que se crea la Orden del Mérito de la Guardia Civil. Su artículo 1 define la finalidad de la Orden como la de "premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria".El artículo 2 establece sus cinco categorías -Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco- precisando que la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo son categorías pensionadas, previstas para recompensar hechos o servicios realizados con riesgo para la propia vida o en los que se demuestre un valor personal extraordinario. Las restantes categorías se reservan para otros servicios o hechos extraordinarios definidos en las normas de desarrollo.

El desarrollo reglamentario de dicha Ley se encuentra en la Orden de 21 de septiembre de 2012, cuyo artículo 8 establece que la Cruz con distintivo rojo requiere la concurrencia de alguno de los siguientes supuestos:

- La ejecución, en un servicio de manifiesta importancia, de acciones demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro, siempre en un contexto que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida; o bien,

- El fallecimiento o la aparición de lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio, sin menoscabo del honor, cuando el afectado haya afrontado un peligro manifiesto contra su propia vida en acto de servicio o con ocasión de él.

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de "...hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción."(artículo 7).

A la luz de esta normativa y del propio contenido del expediente administrativo, mantiene el apelante que resulta evidente que la propuesta inicial y la valoración técnica efectuada por los órganos especializados se ajustaban plenamente a los requisitos del distintivo rojo, lo que hace aún más llamativo -y objeto de reproche por el apelante- que finalmente se acordara una categoría inferior que no guarda coherencia con los hechos acreditados.

Partimos de que a ninguna de las veintitrés personas condecoradas que figuran en la Orden ministerial recurrida, de 7 de marzo de 2025, se le ha concedido el distintivo rojo -Cruz de Plata o con distintivo blanco- y a todos ellos se les ha otorgado la condecoración por su participación en la misma operación "EPA- UC RANIA"por el despliegue realizado en Ucrania del equipo policial de apoyo que llevó a cabo actuaciones de cooperación internacional en representación de España, de compleja actividad e intenso esfuerzo, con el riesgo inherente al lanzamiento de misiles y drones por parte de la federación rusa.

Tras el «Informe de evaluación de la categoría de condecoraciones» del Director Adjunto Operativo, de la Dirección General de la Guardia Civil, Expediente Sumario NUM000 -en el que al aquí apelante se propone la Cruz de Plata - se elevó el expediente al Consejo Superior de la Guardia Civil.

En el acta de la reunión de 11 de diciembre de 2024 (acontecimiento 148), se hace constar la motivación del cambio y unificación de la propuesta del instructor con el siguiente contenido:

«Se abrió un intenso debate en el que participaron muchos de los vocales presentes, analizando el caso concreto objeto del expediente, pero poniéndolo en conexión con hechos anteriores y también con posibles situaciones futuras. El debate giraba en torno, no ya al merecimiento de ser condecorados, sino al tipo de condecoración que debía ser concedida a cada uno.

Finalmente se llegó a una serie de conclusiones, como son que el hecho de ir a una zona de conflicto bélico no implica necesariamente asumir un riesgo concreto y específico, por lo que no cualquier desplazamiento a una de estas zonas, puede ser recompensado con una cruz con distintivo rojo.

Por otro lado, los propuestos no sufrieron ningún tipo de acción ni hecho concreto, que pusiera en riesgo su vida; pudieron regresar a España sin ningún incidente y después de ellos, han seguido yendo otros equipos y nada les ha sucedido.

Otra de las conclusiones que se extrajeron es, que tanto el equipo EPA como el de protección del GAR, corrieron los mismos riesgos, con carácter genérico y asumidos voluntariamente, estando en los mismos sitios y lugares, por lo que no parece que se pueda hacer distinciones sobre ellos a la hora de ser condecorados.

Por ello, y al considerar que falta ese concreto e "ineludible riesgo de perder la vida" que exige la norma para la concesión de la Cruz con distintivo rojo, se somete a votación que, los propuestos como merecedores de cruces con este distintivo, finalmente, y en contra del instructor, lo sean con una Cruz de Plata, siguiendo el resto de propuestos con las cruces con los distintivos y categorías recogidas en el expediente. Se valora también, que ésta fue la calificación recogida en la propuesta inicial.»

La sentencia recurrida, aludiendo a la discrecionalidad administrativa en esta materia y a las circunstancias concurrentes, confirmó la Orden recurrida, razonando sucintamente que "hay que considerar que era procedente que se concediera a(...) la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la modalidad de Cruz de Plata, teniendo en cuenta las circunstancias en que se produjo el servicio prestado en la guerra de Ucrania, que discrecionalmente se valoró por el MINISTERIO DEL INTERIOR".

Las circunstancias concurrentes, que son los hechos relatados a lo largo del procedimiento administrativo, como sucede con los contenidos en el informe de 1 de junio de 2023 de la Jefatura de Información de la Dirección General de la Guardia Civil que, en realidad, se refería al despliegue del Equipo Policial de Apoyo en Ucrania "..superando un importante reto logístico y de cooperación internacional..",señalaba sobre el actor (folio 42): "su aportación constante y dinámica de nuevas ideas", "siendo capaz de mantener conversaciones sencillas en el idioma(...) factor clave que permitió ganarse a la población"; "..actualizó todos los sistemas GPS de los vehículos", "ejerció de conductor y apoyo permanente del Teniente.... Prestando su ayuda tanto en labores burocráticas como operativas para que el jefe estuviera más liberado"; "gracias a la labor abnegada de apoyo... se garantizó que existiera una coordinación permanente y dominio pleno de la situación general",destacando finalmente "su valor personal y serenidad ante el peligro"en relación con las "vicisitudes propias de un lugar en que se desarrolla el conflicto bélico"entre Rusia y Ucrania, donde existía "un ineludible riesgo de perder la vida".

Como se ve, el informe no muestra ningún evento o situación particular del recurrente que sirva para mostrar las específicas circunstancias que la normativa reguladora de la condecoración exige para su concesión.

Ello, claro está, sin que esa apreciación oculte la realización por el actor de acciones caracterizadas por el mérito sin duda relevante y loable de su actuación, o la ejecución de un servicio de extraordinaria dificultad e importancia, relevadora de cualidades profesionales superiores dignas de su alto reconocimiento.

Se decía también en el citado informe propuesta que "..durante la permanencia del Equipo en Ucrania la ciudad de Kiev sufrió ataques aéreos por parte de la Federación Rusa..",ataques que "..consistían en el lanzamiento de misiles y drones "kamicaze", que en muchos casos impactaron contra diferentes objetivos de la ciudad..",afirmando igualmente que "..durante estos ataques, los miembros del EPA intentaron permanecer protegidos en los diferentes refugios existentes en las distintas ubicaciones que se visitaron para el desarrollo de los trabajos..".Relato este que, como claramente se ve, aunque traslade la difícil situación por la que hubieron de pasar los integrantes del equipo, no refiere hecho concreto alguno al que hubieron de enfrentarse sus componentes ni el padecimiento de aquel ineludible o manifiesto riesgo de pérdida de la vida, señalándose incluso que con tal ocasión los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado intentaron permanecer protegidos en refugios.

Por ello, aunque determinados informes contuvieran propuesta inicial de concesión de distintivo rojo para el actor, o para algunos otros de sus compañeros, el acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil da idea fiel y exacta de las razones que justificaron la resolución finalmente emitida.

La propia propuesta asumida por la Directora General de la Guardia Civil, insistía en aquellas circunstancias que rodearon la intervención del actor en la operación, proponiendo la concesión de la Cruz de plata, y si, ciertamente, añadía el parecer de la proponente sobre la existencia en el caso de "..un ineludible riesgo de perder la vida..",esa circunstancia no se derivaba de situación concreta o específica alguna sucedida al actor, sino que se mencionaba como de ordinaria producción "..en situaciones de alto riesgo en las que, por las inherentes vicisitudes propias de un lugar en el que se desarrolla un conflicto bélico de la magnitud de la guerra entre Rusia y Ucrania..".

No estimamos, por tanto, ningún error por parte de la sentencia en este concreto extremo, que ha aplicado la doctrina jurisprudencial según la cual nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce « STS, Sala 3º, Sección 7ª, de 7 de marzo de 2005, FJ 6, (recurso 81/2003)».

Añadimos, y los establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución).

Sobre este particular pueden verse las sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 23 de junio de 200: (recurso de casación en interés de la Ley número 273/1999), en lo que ahora interesa:

«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».

Igualmente, el Tribunal Supremo, sección 7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004), razonó que ha de hacerse «respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento»,lo que «no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».

Recuerda la STS de 13 de noviembre de 2025, recurso contencioso-administrativo 661/2024 que «La potestad premial, referida a la facultad de las Administraciones para otorgar distinciones a personas físicas o jurídicas en reconocimiento de conductas o actuaciones ejemplares, se ejerce de forma discrecional, y viene sujeta a las normas que regulen los procedimientos, requisitos y efectos de estas condecoraciones o recompensas.

Por tanto, esta potestad administrativa no está vinculada a derechos subjetivos de los ciudadanos, sino a la valoración institucional de los méritos vinculados a comportamientos que se estimen beneficiosos para el interés general. [...] Las distinciones honoríficas otorgadas por la Administración Pública constituyen actos administrativos de naturaleza discrecional, orientados al reconocimiento de conductas que se consideran beneficiosas para el interés general. Tales actos producen efectos jurídicos positivos para el destinatario, entre los que cabe destacar la proyección favorable sobre su honor, prestigio y reconocimiento público.»

Por tanto, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso.

Todo lo cual determina, como ya se ha anticipado, el rechazo de las alegaciones al respecto del recurso de apelación pues, en definitiva, la sentencia recurrida respeta dichos criterios.

Lo que pretende el apelante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, sustituyendo a la Administración en el ejercicio de una potestad discrecional, ponderando y calibrando la relevancia de su intervención y demás circunstancias frente al criterio de aquélla, lo que no resulta procedente en atención a las precedentes consideraciones jurídicas, sin que se aprecie error en la apreciación del Juez Central.

Tres.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios.

Mantiene la parte apelante que el procedimiento previo que dio origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la Administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica»,de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen»( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

Y es en este sentido en el que la sentencia apelada razona que no hay infracción alguna al principio invocado por cuanto el cambio de criterio fue motivado en relación con unos trámites previos que no eran "vinculantes".

Cuatro.- Sobre la vulneración del principio de igualdad.

La sentencia razona que en este caso "no se ha probado que concurra tal identidad"en relación con el personal de la Policía Nacional destinado a Ucrania, que el recurrente esgrime que fue condecorado con la Cruz con distintivo rojo, precisamente porque él forma parte de otro Cuerpo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Y muestra su desacuerdo afirmando que tal razonamiento jurídico es contrario a Derecho, pues la pertenencia a distintos Cuerpos de Seguridad no es óbice para apreciar que realizaron la misma operación y sufrieron las mismas situaciones de riesgo, como se apreció por el Consejo Superior de la Guardia Civil, y que la decisión judicial le genera un perjuicio ilegítimo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad»( STC 110/2004, de 30 de junio; en el mismo sentido, SSTC 7/1984, 68/1989 y 131/2024).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

Cinco.- Sobre la falta de motivación de la Orden recurrida.

La sentencia tampoco acogió favorablemente este reproche jurídico del recurrente, argumentando que la Orden de 7 de marzo de 2025 "se remite a la propuesta"de la Dirección General de la Guardia Civil, cumpliéndose lo dispuesto en el artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Pues bien, en la medida en que el apelante no rebate tal razonamiento, al vincular la falta de motivación con la supuesta indebida valoración de los hechos a lo largo del expediente administrativo, no cabe sino remitirnos al respecto a lo ya expuesto con anterioridad en esta sentencia.

Seis.- Sobre la existencia de pronunciamientos contradictorios del mismo Juzgado.

Amén que la sentencia citada por el apelante es del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2, no se ha ofrecido justificación alguna sobre las condiciones y términos en que dicho órgano judicial habría resuelto estimatoriamente el recurso contencioso-administrativo a que se refiere el recurrente, decisión que, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no puede ser vinculante para la Sala.

CUARTO.- Conclusión y costas procesales.

Como puede verse, ninguna de las razones en que se basa merece acogida favorable, por lo que el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139. 2 ),con la obligada condena del apelante al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, con la limitación de 500 euros por todos los conceptos.

En atención a lo expuesto,