Sentencia Contencioso-Administrativo 226/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1/2026 de 22 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

1. Es objeto del presente recurso de apelación, la Sentencia número 158/2025 de 31 de octubre del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 de la Audiencia Nacional, dictada en el procedimiento abreviado número 71/2025.

2. La parte recurrente impugnó la Orden del Ministerio del Interior, de 7 de marzo de 2025, por la que se concede la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de Plata al apelante (BOGC núm. 23/2025, de 20 de marzo).

3. El 1 de diciembre de 2022 se inició la misión del Equipo Policial de Apoyo (EPA) en Ucrania, integrada por agentes de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía, en una operación inédita en plena situación bélica, desarrollada en nombre y representación del Reino de España. Una vez finalizada la operación en territorio Ucraniano, en fecha 1 de junio de 2023, el Jefe de la Jefatura de Información propuso conceder la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo al demandante por su participación en dicha misión. Tras los trámites oportunos, mediante resolución de 24 de julio de 2023, el Director General ordenó la incoación del expediente sumario nº NUM000, en el que constaba la propuesta inicial de distintivo rojo que finalizó en la resolución impugnada.

4. La parte recurrente alegó que durante la instrucción del procedimiento, en todas las fases del expediente coincidieron en otorgar al apelante el distintivo rojo por lo que en su recurso solicitó que se le conceda la Cruz con distintivo rojo y fundamenta su recurso, en síntesis, en la indebida aplicación de la normativa para su otorgamiento, la falta de motivación de la Orden, la vulneración de la doctrina de actos propios, del principio de igualdad, así como de los principios de buena fe y confianza legitima.

5. La Sentencia fundamenta la desestimación del recurso contencioso administrativo por entender que le demandante " no tuvo un ineludible riesgo de perder la vida, aunque ciertamente estuviera en un escenario bélico, pero ello no supone, por sí solo, el citado riesgo ineludible, de forma concreta y específica." Por otro lado, rechaza la lesión del principio de igualdad, porque "se ha aplicado por igual la misma condecoración a todos los que estuvieron en la misma situación". Asimismo, la Orden impugnada motiva suficientemente su resolución, rechazando la infracción del principio de confianza legítima y de la doctrina de los actos propios, no existiendo una actuación previa administrativa que generara una confianza legítima del administrado que se viera contradicha por el actuar administrativo que se impugna.

SEGUNDO.- Recurso de apelación. Posición de las partes.

6. La parte apelante alega los siguientes motivos:

i.- errónea aplicación de la norma no apreciada por parte de la sentencia recurrida al no contemplar la prueba obrante en el expediente administrativo, al no apreciarse que concurren todos y cada uno de los criterios establecidos tanto en la Ley 19/76 de 29 de Mayo (B.O.E núm. 131), por la que se creó la Orden del Mérito de la Guardia Civil y en la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, para el desarrollo de dicha Ley para la concesión a mi representado de la condecoración de la cruz con distintivo rojo.

ii.- vulneración de la doctrina de los actos propios no apreciada por la sentencia apelada, al emitirse resoluciones contradictorias a lo largo del expediente que habían generado una expectativo fundada.

iii.- vulneración del principio de igualdad ya que los miembros del Cuerpo Nacional de Policía si que fueron condecorados con la Cruz pero con el distintivo rojo.

iv.- falta de motivación de la Orden recurrida e incorrecta apreciación de lo ocurrido por parte de la sentencia de instancia, al no razonar el motivo por el cual se procedió a la degradación de la condecoración concedida al apelante.

7. La Administración apelada se opone a la estimación del recurso de apelación por entender que el apelante reitera los motivos de la demanda. Y en cuanto al fondo, comparte los razonamientos expuestos en la sentencia apelada.

TERCERO.- Decisión del recurso de apelación.

8. Sobre la naturaleza del recurso de apelación, constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999) la que proclama que los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

9. Por tanto, el recurso de apelación no es un mecanismo útil ni válido para atacar directamente la actuación administrativa impugnada en la primera instancia, reiterando los argumentos de la demanda como si no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso.

10. Pues bien, en el presente caso el recurso de apelación reproduce gran parte de las argumentaciones consignadas en el escrito de demanda, lo que constituye, respecto de estas, una defectuosa técnica procesal.

"11. Sobre los motivos del recurso de apelación, esta Sección ha dictado la Sentencia de 18 de marzo de 2026, recurso de apelación número 98/2025, interpuesta por otro recurrente, Guardia Civil, que solicitaba la anulación de la OM de 7 de marzo de 2025 que le concedía la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil en la categoría de plata y la concesión la condecoración de Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil con distintivo Rojo. No cabe sino reproducir los fundamentos de derecho tercero a sexto de la Sentencia de esta Sección de 18 de marzo de 2026, para desestimar el recurso de apelación, confirmando la Sentencia de instancia que es ajustada a derecho al no apreciarse ninguno de los vicios que se denuncian y todo ello por razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la norma:"

"TERCERO.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada

Mantiene la apelante que el procedimiento previo que da origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca a la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil ), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil ) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica», de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen» ( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021 ).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

CUARTO.- Sobre la vulneración del principio de igualdad no apreciada por la sentencia recurrida.

Se alega por el recurrente que la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025 habría incurrido en vulneración del principio de igualdad, al dispensar un trato diferente a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en la misma operación y a quienes se les concedió la condecoración con distintivo rojo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984 , 68/1989 y 149/2017 ). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad» ( STC 110/2004, de 30 de junio ; en el mismo sentido, SSTC 7/1984 , 68/1989 y 131/2024 ).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

QUINTO.- Falta de motivación de la orden recurrida y su no apreciación por parte del juzgado

El razonamiento del apelante -de nuevo- es que no se motivó el cambio de criterio que originó la «degradación de la condecoración honorífica otorgada», toda vez que tampoco procede a señalar los motivos de la no aplicación del precepto regulador de la condecoración de cruz con distintivo rojo.

La sentencia recurrida estima que la Administración sí motivó adecuadamente el tipo de condecoración otorgada, que el riesgo sufrido no fue un «ineludible riesgo de perder la vida», requisito indispensable del art. 8 Orden INT/2008/2012 , y que se trató de una misión con riesgo genérico, no específico ni inmediato.

Reiteramos que al apelante solo se le concedió la Cruz con la categoría de Plata, no hubo pues ninguna degradación de la condecoración finalmente concedida.

Tal como señaló acertadamente la sentencia apelada, y como hemos reproducido en el segundo fundamento jurídico, las razones que sustentan la decisión administrativa se desprenden con claridad del propio expediente, y en particular del acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, donde se explica que el simple desplazamiento a una zona en conflicto no implica necesariamente la existencia de un riesgo concreto, específico e ineludible, ni justifica por sí solo la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

En consecuencia, no puede apreciarse la falta de motivación que denuncia el apelante, pues del análisis del expediente se evidencia que conoció de manera suficiente y detallada los fundamentos en los que la Administración basó la determinación de la categoría de la condecoración ahora controvertida. Ello ha permitido al recurrente articular su defensa sin limitación alguna, lo que descarta la existencia de la indefensión exigida por el artículo 48.2 de la Ley 39/2015 para declarar la anulabilidad del acto.

SEXTO.- SOBRE LA EXISTENCIA DE PRONUNCIAMIENTOS CONTRADICTORIOS POR EL MISMO JUZGADO

La existencia de diversos pronunciamientos emitidos por parte de algunos de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, estimando recursos contencioso-administrativos de participantes en la misma misión, y que son parte del mismo expediente administrativo el cual originó la Orden recurrida, no supone ningún motivo para anular la sentencia ahora recurrida.

En cualquier caso, la decisión que se haya podido dar por otro Juzgado, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sección ante la que además se han interpuesto varios recursos de apelación, por la misma representación procesal y defensa letrada, cuya resolución, por unidad de doctrina, será la misma para todos ellos."

12. En idénticos términos, esta Sección ha dictado Sentencia de 18 de marzo de 2026, recurso de apelación número 85/2025 y de 8 de abril de 2026, recurso de apelación número 8/2026.

CUARTO.- Costas procesales

13. Las costas del recurso de apelación se imponen a la parte apelante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de este precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos, en cada una de las instancias, la de 500 euros.

Por todo lo expuesto,

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

1. Es objeto del presente recurso de apelación, la Sentencia número 158/2025 de 31 de octubre del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 de la Audiencia Nacional, dictada en el procedimiento abreviado número 71/2025.

2. La parte recurrente impugnó la Orden del Ministerio del Interior, de 7 de marzo de 2025, por la que se concede la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de Plata al apelante (BOGC núm. 23/2025, de 20 de marzo).

3. El 1 de diciembre de 2022 se inició la misión del Equipo Policial de Apoyo (EPA) en Ucrania, integrada por agentes de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía, en una operación inédita en plena situación bélica, desarrollada en nombre y representación del Reino de España. Una vez finalizada la operación en territorio Ucraniano, en fecha 1 de junio de 2023, el Jefe de la Jefatura de Información propuso conceder la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo al demandante por su participación en dicha misión. Tras los trámites oportunos, mediante resolución de 24 de julio de 2023, el Director General ordenó la incoación del expediente sumario nº NUM000, en el que constaba la propuesta inicial de distintivo rojo que finalizó en la resolución impugnada.

4. La parte recurrente alegó que durante la instrucción del procedimiento, en todas las fases del expediente coincidieron en otorgar al apelante el distintivo rojo por lo que en su recurso solicitó que se le conceda la Cruz con distintivo rojo y fundamenta su recurso, en síntesis, en la indebida aplicación de la normativa para su otorgamiento, la falta de motivación de la Orden, la vulneración de la doctrina de actos propios, del principio de igualdad, así como de los principios de buena fe y confianza legitima.

5. La Sentencia fundamenta la desestimación del recurso contencioso administrativo por entender que le demandante " no tuvo un ineludible riesgo de perder la vida, aunque ciertamente estuviera en un escenario bélico, pero ello no supone, por sí solo, el citado riesgo ineludible, de forma concreta y específica." Por otro lado, rechaza la lesión del principio de igualdad, porque "se ha aplicado por igual la misma condecoración a todos los que estuvieron en la misma situación". Asimismo, la Orden impugnada motiva suficientemente su resolución, rechazando la infracción del principio de confianza legítima y de la doctrina de los actos propios, no existiendo una actuación previa administrativa que generara una confianza legítima del administrado que se viera contradicha por el actuar administrativo que se impugna.

SEGUNDO.- Recurso de apelación. Posición de las partes.

6. La parte apelante alega los siguientes motivos:

i.- errónea aplicación de la norma no apreciada por parte de la sentencia recurrida al no contemplar la prueba obrante en el expediente administrativo, al no apreciarse que concurren todos y cada uno de los criterios establecidos tanto en la Ley 19/76 de 29 de Mayo (B.O.E núm. 131), por la que se creó la Orden del Mérito de la Guardia Civil y en la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, para el desarrollo de dicha Ley para la concesión a mi representado de la condecoración de la cruz con distintivo rojo.

ii.- vulneración de la doctrina de los actos propios no apreciada por la sentencia apelada, al emitirse resoluciones contradictorias a lo largo del expediente que habían generado una expectativo fundada.

iii.- vulneración del principio de igualdad ya que los miembros del Cuerpo Nacional de Policía si que fueron condecorados con la Cruz pero con el distintivo rojo.

iv.- falta de motivación de la Orden recurrida e incorrecta apreciación de lo ocurrido por parte de la sentencia de instancia, al no razonar el motivo por el cual se procedió a la degradación de la condecoración concedida al apelante.

7. La Administración apelada se opone a la estimación del recurso de apelación por entender que el apelante reitera los motivos de la demanda. Y en cuanto al fondo, comparte los razonamientos expuestos en la sentencia apelada.

TERCERO.- Decisión del recurso de apelación.

8. Sobre la naturaleza del recurso de apelación, constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999) la que proclama que los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

9. Por tanto, el recurso de apelación no es un mecanismo útil ni válido para atacar directamente la actuación administrativa impugnada en la primera instancia, reiterando los argumentos de la demanda como si no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso.

10. Pues bien, en el presente caso el recurso de apelación reproduce gran parte de las argumentaciones consignadas en el escrito de demanda, lo que constituye, respecto de estas, una defectuosa técnica procesal.

"11. Sobre los motivos del recurso de apelación, esta Sección ha dictado la Sentencia de 18 de marzo de 2026, recurso de apelación número 98/2025, interpuesta por otro recurrente, Guardia Civil, que solicitaba la anulación de la OM de 7 de marzo de 2025 que le concedía la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil en la categoría de plata y la concesión la condecoración de Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil con distintivo Rojo. No cabe sino reproducir los fundamentos de derecho tercero a sexto de la Sentencia de esta Sección de 18 de marzo de 2026, para desestimar el recurso de apelación, confirmando la Sentencia de instancia que es ajustada a derecho al no apreciarse ninguno de los vicios que se denuncian y todo ello por razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la norma:"

"TERCERO.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada

Mantiene la apelante que el procedimiento previo que da origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca a la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil ), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil ) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica», de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen» ( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021 ).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

CUARTO.- Sobre la vulneración del principio de igualdad no apreciada por la sentencia recurrida.

Se alega por el recurrente que la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025 habría incurrido en vulneración del principio de igualdad, al dispensar un trato diferente a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en la misma operación y a quienes se les concedió la condecoración con distintivo rojo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984 , 68/1989 y 149/2017 ). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad» ( STC 110/2004, de 30 de junio ; en el mismo sentido, SSTC 7/1984 , 68/1989 y 131/2024 ).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

QUINTO.- Falta de motivación de la orden recurrida y su no apreciación por parte del juzgado

El razonamiento del apelante -de nuevo- es que no se motivó el cambio de criterio que originó la «degradación de la condecoración honorífica otorgada», toda vez que tampoco procede a señalar los motivos de la no aplicación del precepto regulador de la condecoración de cruz con distintivo rojo.

La sentencia recurrida estima que la Administración sí motivó adecuadamente el tipo de condecoración otorgada, que el riesgo sufrido no fue un «ineludible riesgo de perder la vida», requisito indispensable del art. 8 Orden INT/2008/2012 , y que se trató de una misión con riesgo genérico, no específico ni inmediato.

Reiteramos que al apelante solo se le concedió la Cruz con la categoría de Plata, no hubo pues ninguna degradación de la condecoración finalmente concedida.

Tal como señaló acertadamente la sentencia apelada, y como hemos reproducido en el segundo fundamento jurídico, las razones que sustentan la decisión administrativa se desprenden con claridad del propio expediente, y en particular del acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, donde se explica que el simple desplazamiento a una zona en conflicto no implica necesariamente la existencia de un riesgo concreto, específico e ineludible, ni justifica por sí solo la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

En consecuencia, no puede apreciarse la falta de motivación que denuncia el apelante, pues del análisis del expediente se evidencia que conoció de manera suficiente y detallada los fundamentos en los que la Administración basó la determinación de la categoría de la condecoración ahora controvertida. Ello ha permitido al recurrente articular su defensa sin limitación alguna, lo que descarta la existencia de la indefensión exigida por el artículo 48.2 de la Ley 39/2015 para declarar la anulabilidad del acto.

SEXTO.- SOBRE LA EXISTENCIA DE PRONUNCIAMIENTOS CONTRADICTORIOS POR EL MISMO JUZGADO

La existencia de diversos pronunciamientos emitidos por parte de algunos de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, estimando recursos contencioso-administrativos de participantes en la misma misión, y que son parte del mismo expediente administrativo el cual originó la Orden recurrida, no supone ningún motivo para anular la sentencia ahora recurrida.

En cualquier caso, la decisión que se haya podido dar por otro Juzgado, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sección ante la que además se han interpuesto varios recursos de apelación, por la misma representación procesal y defensa letrada, cuya resolución, por unidad de doctrina, será la misma para todos ellos."

12. En idénticos términos, esta Sección ha dictado Sentencia de 18 de marzo de 2026, recurso de apelación número 85/2025 y de 8 de abril de 2026, recurso de apelación número 8/2026.

CUARTO.- Costas procesales

13. Las costas del recurso de apelación se imponen a la parte apelante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de este precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos, en cada una de las instancias, la de 500 euros.

Por todo lo expuesto,

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

1. Es objeto del presente recurso de apelación, la Sentencia número 158/2025 de 31 de octubre del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 de la Audiencia Nacional, dictada en el procedimiento abreviado número 71/2025.

2. La parte recurrente impugnó la Orden del Ministerio del Interior, de 7 de marzo de 2025, por la que se concede la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la categoría de Plata al apelante (BOGC núm. 23/2025, de 20 de marzo).

3. El 1 de diciembre de 2022 se inició la misión del Equipo Policial de Apoyo (EPA) en Ucrania, integrada por agentes de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía, en una operación inédita en plena situación bélica, desarrollada en nombre y representación del Reino de España. Una vez finalizada la operación en territorio Ucraniano, en fecha 1 de junio de 2023, el Jefe de la Jefatura de Información propuso conceder la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo al demandante por su participación en dicha misión. Tras los trámites oportunos, mediante resolución de 24 de julio de 2023, el Director General ordenó la incoación del expediente sumario nº NUM000, en el que constaba la propuesta inicial de distintivo rojo que finalizó en la resolución impugnada.

4. La parte recurrente alegó que durante la instrucción del procedimiento, en todas las fases del expediente coincidieron en otorgar al apelante el distintivo rojo por lo que en su recurso solicitó que se le conceda la Cruz con distintivo rojo y fundamenta su recurso, en síntesis, en la indebida aplicación de la normativa para su otorgamiento, la falta de motivación de la Orden, la vulneración de la doctrina de actos propios, del principio de igualdad, así como de los principios de buena fe y confianza legitima.

5. La Sentencia fundamenta la desestimación del recurso contencioso administrativo por entender que le demandante " no tuvo un ineludible riesgo de perder la vida, aunque ciertamente estuviera en un escenario bélico, pero ello no supone, por sí solo, el citado riesgo ineludible, de forma concreta y específica." Por otro lado, rechaza la lesión del principio de igualdad, porque "se ha aplicado por igual la misma condecoración a todos los que estuvieron en la misma situación". Asimismo, la Orden impugnada motiva suficientemente su resolución, rechazando la infracción del principio de confianza legítima y de la doctrina de los actos propios, no existiendo una actuación previa administrativa que generara una confianza legítima del administrado que se viera contradicha por el actuar administrativo que se impugna.

SEGUNDO.- Recurso de apelación. Posición de las partes.

6. La parte apelante alega los siguientes motivos:

i.- errónea aplicación de la norma no apreciada por parte de la sentencia recurrida al no contemplar la prueba obrante en el expediente administrativo, al no apreciarse que concurren todos y cada uno de los criterios establecidos tanto en la Ley 19/76 de 29 de Mayo (B.O.E núm. 131), por la que se creó la Orden del Mérito de la Guardia Civil y en la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, para el desarrollo de dicha Ley para la concesión a mi representado de la condecoración de la cruz con distintivo rojo.

ii.- vulneración de la doctrina de los actos propios no apreciada por la sentencia apelada, al emitirse resoluciones contradictorias a lo largo del expediente que habían generado una expectativo fundada.

iii.- vulneración del principio de igualdad ya que los miembros del Cuerpo Nacional de Policía si que fueron condecorados con la Cruz pero con el distintivo rojo.

iv.- falta de motivación de la Orden recurrida e incorrecta apreciación de lo ocurrido por parte de la sentencia de instancia, al no razonar el motivo por el cual se procedió a la degradación de la condecoración concedida al apelante.

7. La Administración apelada se opone a la estimación del recurso de apelación por entender que el apelante reitera los motivos de la demanda. Y en cuanto al fondo, comparte los razonamientos expuestos en la sentencia apelada.

TERCERO.- Decisión del recurso de apelación.

8. Sobre la naturaleza del recurso de apelación, constituye jurisprudencia reiterada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999) la que proclama que los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

9. Por tanto, el recurso de apelación no es un mecanismo útil ni válido para atacar directamente la actuación administrativa impugnada en la primera instancia, reiterando los argumentos de la demanda como si no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso.

10. Pues bien, en el presente caso el recurso de apelación reproduce gran parte de las argumentaciones consignadas en el escrito de demanda, lo que constituye, respecto de estas, una defectuosa técnica procesal.

"11. Sobre los motivos del recurso de apelación, esta Sección ha dictado la Sentencia de 18 de marzo de 2026, recurso de apelación número 98/2025, interpuesta por otro recurrente, Guardia Civil, que solicitaba la anulación de la OM de 7 de marzo de 2025 que le concedía la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil en la categoría de plata y la concesión la condecoración de Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil con distintivo Rojo. No cabe sino reproducir los fundamentos de derecho tercero a sexto de la Sentencia de esta Sección de 18 de marzo de 2026, para desestimar el recurso de apelación, confirmando la Sentencia de instancia que es ajustada a derecho al no apreciarse ninguno de los vicios que se denuncian y todo ello por razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la norma:"

"TERCERO.- Sobre la vulneración de la doctrina de actos propios no apreciada por parte de la sentencia apelada

Mantiene la apelante que el procedimiento previo que da origen a la Orden ahora impugnada conllevaba de manera inequívoca a la concesión de la condecoración perseguida, motivándose así dicha concesión en las diversas propuestas emitidas por parte de la administración. Sin embargo, sorpresivamente, en el momento de emitirse la Orden ahora recurrida la administración procedió a emitir una resolución totalmente contraria a la naturaleza perseguida, condecorando al apelante con la cruz de plata y no con la cruz con distintivo rojo ahora perseguida, vulnerando con esta actuación la doctrina de actos propios manifestada en la demanda.

La doctrina de los actos propios es un principio general que impide, en este caso a la Administración, actuar en contra de su conducta previa cuando esa conducta ha generado en otros una expectativa legítima de coherencia. Se basa en los principios de buena fe ( artículo 7.1 del Código Civil ), prohibición del abuso de derecho ( artículo 7.2 del Código Civil ) y seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige la existencia de un acto previo válido, eficaz y claro, atribuible a una persona, que haya generado una confianza legítima en otro sujeto y una posterior contradicción, incompatible con el acto inicial y que cause perjuicio.

Como ejemplo, la jurisprudencia «viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica», de modo que «la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen» ( sentencia de 15 de febrero de 2023 -casación 1250/2021 ).

En este caso no ha podido la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de extraerse del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad con esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado, que es el acto recurrido.

CUARTO.- Sobre la vulneración del principio de igualdad no apreciada por la sentencia recurrida.

Se alega por el recurrente que la Orden del Ministro del Interior de 7 de marzo de 2025 habría incurrido en vulneración del principio de igualdad, al dispensar un trato diferente a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en la misma operación y a quienes se les concedió la condecoración con distintivo rojo.

No obstante, como es sabido, el principio de igualdad exige, para apreciar su vulneración, la existencia de un término válido de comparación que permita constatar que el tratamiento dispar se produce respecto de situaciones sustancialmente iguales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 7/1984 , 68/1989 y 149/2017 ). Por el contrario, dicho principio no resulta aplicable cuando el distinto tratamiento se refiere a hechos o situaciones no homogéneas, extremo que, en el presente caso, no ha sido debidamente justificado por el apelante.

Además, el término válido de comparación no puede buscarse en la regulación correspondiente a otros cuerpos o estructuras funcionariales, pues estas -al margen de su sustrato sociológico- son creaciones normativas sometidas a regímenes específicos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades perseguidas y a la adecuación entre medios y fines. Esta libertad de configuración resulta incluso más intensa respecto de estructuras creadas por la propia ley, cuando la norma puede apreciar diferencias relevantes derivadas del régimen abstracto diseñado por ella misma, de forma que solo existirá discriminación si los criterios establecidos carecen de objetividad o generalidad» ( STC 110/2004, de 30 de junio ; en el mismo sentido, SSTC 7/1984 , 68/1989 y 131/2024 ).

Por otra parte, resulta igualmente consolidada la doctrina, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo según la cual el principio de igualdad solo opera dentro del marco de la legalidad, no siendo invocable para reclamar la extensión a supuestos distintos de decisiones administrativas adoptadas en otros casos cuando tal extensión supondría contravenir el ordenamiento jurídico.

A la luz de tales parámetros, no se aprecia su concurrencia en el supuesto examinado ya que la mera participación en la misma operación no excluye la posible existencia de circunstancias singulares y relevantes que pudieran haber justificado la atribución del distintivo rojo en cada supuesto particular. Antes bien, la condecoración a la que se refiere el recurrente -concedida, según se afirma, a determinados miembros del Cuerpo Nacional de Policía- no es la misma que la recibida por el actor. Aquellos habrían sido distinguidos con la Orden del Mérito Policial, mientras que al recurrente se le otorgó la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, condecoraciones ambas sometidas a regímenes jurídicos distintos y concedidas en resoluciones administrativas también diferentes. Esta discrepancia, por sí sola, evidencia la existencia de estructuras organizativas y funcionariales no homogéneas, lo que excluye la posibilidad de apreciar el término válido de comparación necesario para fundar la vulneración del principio de igualdad.

QUINTO.- Falta de motivación de la orden recurrida y su no apreciación por parte del juzgado

El razonamiento del apelante -de nuevo- es que no se motivó el cambio de criterio que originó la «degradación de la condecoración honorífica otorgada», toda vez que tampoco procede a señalar los motivos de la no aplicación del precepto regulador de la condecoración de cruz con distintivo rojo.

La sentencia recurrida estima que la Administración sí motivó adecuadamente el tipo de condecoración otorgada, que el riesgo sufrido no fue un «ineludible riesgo de perder la vida», requisito indispensable del art. 8 Orden INT/2008/2012 , y que se trató de una misión con riesgo genérico, no específico ni inmediato.

Reiteramos que al apelante solo se le concedió la Cruz con la categoría de Plata, no hubo pues ninguna degradación de la condecoración finalmente concedida.

Tal como señaló acertadamente la sentencia apelada, y como hemos reproducido en el segundo fundamento jurídico, las razones que sustentan la decisión administrativa se desprenden con claridad del propio expediente, y en particular del acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, donde se explica que el simple desplazamiento a una zona en conflicto no implica necesariamente la existencia de un riesgo concreto, específico e ineludible, ni justifica por sí solo la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

En consecuencia, no puede apreciarse la falta de motivación que denuncia el apelante, pues del análisis del expediente se evidencia que conoció de manera suficiente y detallada los fundamentos en los que la Administración basó la determinación de la categoría de la condecoración ahora controvertida. Ello ha permitido al recurrente articular su defensa sin limitación alguna, lo que descarta la existencia de la indefensión exigida por el artículo 48.2 de la Ley 39/2015 para declarar la anulabilidad del acto.

SEXTO.- SOBRE LA EXISTENCIA DE PRONUNCIAMIENTOS CONTRADICTORIOS POR EL MISMO JUZGADO

La existencia de diversos pronunciamientos emitidos por parte de algunos de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, estimando recursos contencioso-administrativos de participantes en la misma misión, y que son parte del mismo expediente administrativo el cual originó la Orden recurrida, no supone ningún motivo para anular la sentencia ahora recurrida.

En cualquier caso, la decisión que se haya podido dar por otro Juzgado, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sección ante la que además se han interpuesto varios recursos de apelación, por la misma representación procesal y defensa letrada, cuya resolución, por unidad de doctrina, será la misma para todos ellos."

12. En idénticos términos, esta Sección ha dictado Sentencia de 18 de marzo de 2026, recurso de apelación número 85/2025 y de 8 de abril de 2026, recurso de apelación número 8/2026.

CUARTO.- Costas procesales

13. Las costas del recurso de apelación se imponen a la parte apelante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de este precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos, en cada una de las instancias, la de 500 euros.

Por todo lo expuesto,